㈜엘지유플러스 발주 평촌 인터넷데이터센터(IDC) 지능형빌딩시스템(IBS) 구축공사 입찰 관련 3개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 적격성 및 일반현황 1 피심인 주식회사 엘지씨엔에스, 지에스네오텍 주식회사, 지멘스 주식회사<각주>1</각주>는 정보통신설비의 설치 및 유지ㆍ보수에 관한 공사와 이에 따르는 부대 공사 등을 수행하는 자로서 각각 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '법’이라 한다) 제2조 제1호에서 규정하고 있는 사업자에 해당한다. 2 피심인들의 일반현황은 <표 1>과 같다. <표 1> 일반 현황 (해당연도 말 기준, 단위: 백만 원, 명) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121593605" alt="이유 1번째 이미지" ></img><각주>2</각주>* 자료출처 : 피심인들 제출자료 나. 시장구조 및 실태 1) 인터넷데이터센터의 개념 3 인터넷데이터센터(IDC: Internet Data Center, 이하 'IDC’라 한다)란 기업 및 개인 고객에게 전산 또는 네트워크 설비를 임대하거나 고객의 설비를 유치하여 유지ㆍ보수 등의 서비스를 제공하는 곳을 말한다. 4 IDC는 일명 '서버 호텔(Server Hotel)’이라고 불리는데, 개별 기업들이 자체적으로 전산실을 운영하여 서버를 관리하는 대신 IDC라는 '서버 호텔’에 기업의 서버를 입주시키고, IDC가 이를 전문적으로 관리하는 것을 의미한다. 5 엘지유플러스는 2013년 4월 경 평촌에 연면적 약 19,451평 규모의 IDC를 설립하겠다는 계획을 수립하여 2015년 7월 말에 준공을 완료하였다. 2) 지능형빌딩시스템의 개념 6 지능형빌딩시스템(IBS: Intelligent Building System, 이하 'IBS' 라 한다)은 고도의 정보화 산업 발전에 대응할 수 있도록 사무자동화, 건물자동화 및 정보통신시스템의 기능을 통합하여 하나의 유기적인 시스템을 건축물 내에 구성하는 것을 말한다. 7 일상 생활에서도 IBS의 적용 사례를 쉽게 접할 수 있으며 건물 내 설치되어 정보 제공 및 검색의 기능을 하는 키오스크(KIOSK)나 외부침입자가 발생하면 즉각 경찰이나 보안회사에 이를 알리는 자동경보기능 역시 IBS의 적용 사례이다. 8 이 사건 IBS 구축공사도 다양한 IBS 기술의 적용을 필요로 하여 10가지 공종이 포함되었으며 각 공종별 종류와 과업내용은 아래 <표 2>와 같다. <표 2> 각 공종별 종류 및 과업내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121593617" alt="이유 2번째 이미지" ></img> 3) 국내 시장규모 9 IBS 구축공사는 건설공사와 함께 진행되는 공사이기 때문에 IBS 시장은 건설 시장의 확대ㆍ축소에 영향을 받을 수밖에 없으며 건설 시장의 확대와 함께 2007년 ~ 2009년 국내 IBS 시장 규모는 아래 <그림 1>과 같이 연간 9% 가량 지속적으로 성장하였다. 10 한편, IBS는 이 사건 입찰과 같이 업무용 건물뿐만 아니라 생산시설, 판매시설, 병원, 학교 등 여러 건물에 적용될 수 있는데, 2006년 기준 업무용 건물에 적용되는 IBS 구축 비율이 전체의 30%를 차지하였다. <그림 1> IBS 시장규모 및 비중 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121593619" alt="이유 3번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 피심인들 제출자료 다. 이 사건 입찰 현황 1) 입찰 개요 11 이 사건 입찰은 평촌 IDC 내 IBS 구축공사의 시공업자를 선정하는 입찰로서 사업 개요는 아래 <표 3>과 같다. <표 3> 이 사건 입찰 사건 개요 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121593621" alt="이유 4번째 이미지" ></img> 2) 입찰 방식 12 이 사건 입찰은 지명경쟁입찰로서 발주처인 엘지유플러스는 서류 심사에 합격한 업체<각주>3</각주>를 대상으로 제안서 적격 심사를 진행한 후, 이를 통과한 업체 중 최저가로 투찰한 업체를 낙찰자로 선정하였다. 각 단계별 입찰 방식에 대한 구체적 설명은 아래와 같다. 가) 서류 심사 13 엘지유플러스는 서류심사를 진행하여 30억 원 이상의 IBS 구축 실적을 보유하면서 동시에 신용평가 등급이 B- 이상인 6개 업체를 선정하였다. 나) 제안서 적격 심사 14 엘지유플러스는 서류 심사를 통과한 업체를 대상으로 제안서 적격 심사를 진행<각주>4</각주>하였는데, 정성평가(850점)와 정량평가(150점)를 실시하여 합계 700점 이상의 업체에 가격 입찰의 기회를 부여하였다. 다) 가격 입찰 15 엘지유플러스는 제안서 적격 심사를 통과한 업체를 대상<각주>5</각주>으로 가격 입찰을 실시하였는데, 엘지유플러스가 입찰 시스템에 등록한 내역서, 총괄표 및 공사원가 계산서 3가지로 구성된 견적서 양식을 입찰 참여자들이 작성하여 이를 첨부하는 방식으로 진행되었고 이 중 최저가로 투찰한 자가 낙찰자로 선정되었다. 라) 입찰 일정 16 이 사건 입찰의 일정은 아래 <표 4>와 같다. <표 4> 이 사건 입찰의 일정 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121593623" alt="이유 5번째 이미지" ></img><각주>6</각주>마) 입찰 결과 17 이 사건 입찰의 개찰 결과, 아래 <표 5>와 같이 피심인들이 모두 입찰에 참여하였고 그 중 최저가로 투찰한 엘지씨엔에스가 낙찰자로 선정되었다. <표 5> 이 사건 입찰 결과 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121593625" alt="이유 6번째 이미지" ></img><각주>7</각주>2. 위법성 판단가. 인정사실 및 근거 1) 합의 배경 가) 엘지씨엔에스의 들러리 요청 배경 18 엘지씨엔에스는 IDC의 IBS 구축공사를 여러 차례 진행했던 경험을 바탕으로 엘지유플러스의 평촌 IDC IBS 기본설계 작업에 참여하게 되었고, IBS 구축에 대한 자문 역할을 담당하였다. 19 이 과정에서 엘지씨엔에스가 타사에 비해 경쟁력을 갖추고 있는 기술 분야를 기본설계에 반영하였으므로 본인이 수의계약을 통해 IBS 구축공사를 수주할 것이라고 예상하였으나 이 사건 입찰이 경쟁입찰로 진행된다는 사실을 알게 되었고, 이에 유력한 경쟁사업자와의 경쟁을 피하고 안정적으로 이 사건 입찰을 낙찰받기 위하여 아래 <표 6>과 같이 지에스네오텍에게 들러리 요청을 하게 되었다. <표 6> 엘지씨엔에스 최○○ 팀장 진술내용('18.12.6.) 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121593627" alt="이유 7번째 이미지" ></img> 20 또한, 엘지씨엔에스는 현장설명회 자료 등을 통해 입찰 참여사가 3개사 미만일 경우 입찰이 유찰되어 다시 입찰을 진행하여야 하는 사실을 알고 유찰을 방지하기 위하여 아래 <표 7>과 같이 지멘스에게 들러리 요청을 하였다. <표 7> 엘지씨엔에스 최○○ 팀장 진술내용('18.12.6.) 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121593629" alt="이유 8번째 이미지" ></img> 나) 들러리사들의 합의 배경 21 지에스네오텍은 실제로는 사업 수행이 어렵다고 판단하였으나, 엘지씨엔에스와의 합의 과정에서 경쟁 의사를 표시하여 하도급 등의 형식으로 대가를 취하는 것이 이익이 될 것이라고 판단하여 아래 <표 8>과 같이 엘지씨엔에스의 들러리 요청에 응하였다. <표 8> 지에스네오텍 홍○○ 차장 진술내용('18.12.4.) 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121593631" alt="이유 9번째 이미지" ></img> 22 지멘스 또한 사업을 수주하기는 어려울 것으로 판단하였으나, 향후 엘지씨엔에스에게 자사의 제품을 판매할 수도 있다는 기대감 등으로 아래 <표 9>와 같이 들러리 요청에 응한 것으로 보인다. <표 9> 지멘스 김○○ 이사 진술내용('18.12.7.) 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121593607" alt="이유 10번째 이미지" ></img> 2) 합의 성립 가) 엘지씨엔에스와 지에스네오텍 간의 합의 내용 및 진행과정 23 2014년 11월 경 엘지씨엔에스 최○○ 팀장은 엘지유플러스가 엘지씨엔에스와 지에스네오텍 2개사를 대상으로 입찰을 실시할 것이라는 이야기를 듣고 평소 친분관계가 있던 지에스네오텍 홍○○ 차장을 만나서 엘지씨엔에스가 낙찰 받을 수 있도록 지에스네오텍이 들러리로 입찰에 참여하면 그 대가로 지에스네오텍에 하도급을 주기로 합의하였다. 24 그러나 엘지씨엔에스 최○○ 팀장의 예상과는 달리, 엘지유플러스는 2015년 월 경 엘지씨엔에스, 지에스네오텍, 지멘스, 명신정보통신, 대우정보시스템 및 엘에스사우타를 대상으로 지명 경쟁 입찰을 실시하였고, 현장설명회 다음날인 2015. 2. 4. 엘지씨엔에스 최○○ 팀장은 지에스네오텍 홍○○ 차장에게 연락하여 다시 한 번 들러리로 입찰에 참여할 것을 요청하였다. 25 엘지씨엔에스 최○○ 팀장은 엘지씨엔에스 이○○ 과장<각주>8</각주>에게 지에스네오텍이 투찰에 사용할 견적서를 작성할 것을 지시하였고, 2015. 2. 15. 엘지씨엔에스 이○○ 과장은 지에스네오텍이 투찰에 사용할 견적서(3,812,944,878원, 이하 부가세 제외)를 대신 작성한 뒤 지에스네오텍 김□□ 과장에게 전자 우편을 통하여 이를 전달하였다. 나) 엘지씨엔에스와 지멘스 간의 합의 내용 및 진행과정 26 2015년 1월 경 엘지씨엔에스 최○○ 팀장은 지멘스 김○○ 이사에게 유선 연락을 하여 이 사건 입찰에서 엘지씨엔에스가 낙찰받을 수 있도록 도와달라고 부탁하였고, 지멘스 김○○ 이사는 이를 승낙하였으며 이후 지멘스가 제출할 제안서 일부분을 엘지씨엔에스에서 대신 작성하여 주기로 합의하였다. 27 지멘스 김○○ 이사는 엘지유플러스가 현장설명회에서 배포한 제안서 목차 항목에서 지멘스가 작성하여야 할 부분은 빨간색 네모 칸에 'SIEMENS'라고 표기하고, 그 외 내용은 엘지씨엔에스가 대신 작성해 달라는 취지로 엘지씨엔에스 최○○ 팀장에게 2015. 2. 5. 오후 4:38에 전자 우편을 전송하였으며, 최○○ 팀장은 지멘스의 제안서 발표 자료 일부를 대신 작성하여 이를 지멘스 김○○ 이사에게 2015. 2. 12. 오전 7:22에 전자 우편으로 전송하였다. <그림 2> 지멘스 김○○이 엘지씨엔에스 최○○에게 전송한 전자 우편 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121593609" alt="이유 11번째 이미지" ></img> <그림 3> 엘지씨엔에스 최○○이 지멘스 김○○에게 전송한 전자 우편 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121593611" alt="이유 12번째 이미지" ></img> 28 또한 엘지씨엔에스 최○○ 팀장은 지멘스 김○○ 이사에게 제안서 발표 당일 평가위원으로부터 예상되는 질문 및 답변이 기재된 자료를 2015. 2. 13. 오전 11:22에 전자 우편을 통하여 전달하였으며, 지멘스 곽○○ 부장<각주>9</각주>은 지멘스 김○○ 이사로부터 예상 질문 및 답변 자료를 전달받아 이를 참고하여 제안서 발표를 진행하였다. 29 지멘스가 제안서 평가를 통과하자 엘지씨엔에스 최○○ 팀장은 엘지씨엔에스 이○○ 과장에게 지멘스가 투찰에 사용할 견적서를 대신 작성하여 전달할 것을 지시하였고, 가격 투찰일 당일인 2015. 2. 16. 오전 10:09 엘지씨엔에스 이○○ 과장은 투찰을 담당하는 지멘스 전○○ 대리<각주>10</각주>에게 3,592,562,177원의 투찰 금액이 기재된 견적서를 전자 우편으로 전송하였다. 2) 합의 실행 및 결과 가) 지에스네오텍의 합의 실행 30 지에스네오텍 김□□ 과장은 엘지씨엔에스 이○○ 과장으로부터 전달받은 공사원가 계산서에서 간접비 항목을 일부 수정<각주>11</각주>한 후, 2015. 2. 16. 오전 11:54 3,829,600,000원으로 투찰하였으나 입찰이 유찰되어 당일 오후 5:41 지에스네오텍 김□□ 과장은 1차 투찰 금액에서 1억 원을 감액<각주>12</각주>한 3,729,600,000원으로 다시 투찰하였다. 나) 지멘스의 합의 실행 31 지멘스 전○○ 대리는 엘지씨엔에스 이○○ 과장으로부터 전달받은 지멘스의 공사원가 계산서에서 안전관리비 합계 항목만 1,328,939원을 증액<각주>13</각주>한 후 2015. 2. 16. 오전 11:51 3,593,891,116원으로 투찰하였으나 입찰이 유찰되어 당일 오후 5:39 지멘스 전○○ 대리는 1차 투찰 시 제출한 공사원가 계산서 상 이윤을 3%에서 2%로 줄인 후<각주>14</각주>3,560,613,348원으로 투찰하였다. 다) 합의 결과 32 당초 피심인들이 합의한 대로 엘지씨엔에스가 이 사건 입찰의 최종 낙찰자로 결정되었다.<각주>15</각주>3) 근거 33 이와 같은 사실은 피심인들이 조사 과정 및 심의에서 인정하였고, 이 사건 입찰 관련 자료(심사보고서 소갑 제1-1호증<각주>16</각주>, 소갑 제1-2호증, 소갑 제1-3호증, 소갑 제1-4호증, 소갑 제1-5호증, 소갑 제1-6호증, 소갑 제1-7호증), 피심인들이 엘지유플러스에 제출한 1차 및 2차 투찰 견적서(소갑 제1-8호증, 소갑 제1-9호증), 지에스네오텍 김□□ 과장이 작성한 사유서(소갑 제1-10호증), 엘지씨엔에스가 지에스네오텍에게 전달한 공사원가 계산서(소갑 제1-11호증), 지멘스와 엘지씨엔에스가 주고받은 전자 우편 및 첨부파일(소갑 제1-12호증, 소갑 제1-13호증, 소갑 제1-14호증, 소갑 제1-15호증, 소갑 제1-16호증), 지에스네오텍 김□□ 과장의 영업 진행일지(소갑 제1-17호증), 엘지씨엔에스 최○○ 팀장 진술조서(소갑 제2-1호증), 엘지씨엔에스 이○○ 과장 진술조서(소갑 제2-2호증), 지에스네오텍 홍○○ 차장 진술조서(소갑 제2-3호증), 지에스네오텍 김□□ 과장 진술조서(소갑 제2-4호증), 지멘스 김○○ 이사 진술조서(소갑 제2-5호증), 지멘스 곽○○ 부장 진술조서(소갑 제2-6호증), 지멘스 전○○ 대리 진술조서(소갑 제2-7호증), 지에스네오텍 홍○○ 차장 확인서(소갑 제2-8호증), 기타 참고자료(소갑 제3-1호증, 소갑 제3-2호증, 소갑 제3-3호증, 소갑 제3-4호증, 소갑 제3-5호증, 소갑 제3-6호증) 등을 통하여서도 인정된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 관련 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제19조 (부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1.∼7.(생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령 제33조(경매ㆍ입찰 담합의 유형) 법 제19조(부당한 공동행위의 금지)제1항 8호에서 “대통령령으로 정하는 사항”이란 다음 각 호의 어느 하나를 말한다. 1. 낙찰 또는 경락의 비율 2. 설계 또는 시공의 방법 3. 그 밖에 입찰 또는 경매의 경쟁요소가 되는 사항 2) 법리 34 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각호에 규정되어 있는 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 경쟁을 부당하게 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 35 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 부당하게 경쟁을 제한하는 같은 항 각 호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>17</각주>36 여기서의 '합의’란 복수의 사업자들 사이에 의사의 합치를 말하며, '의사의 합치’라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고, 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로서 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 37 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 입찰에서 사업자 사이에 낙찰예정자, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 것을 의미한다. 나) 경쟁제한성 38 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 39 해당 공동행위가 법 제19조 제1항이 정한 경쟁제한성을 가지는지는 해당 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 해당 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하고, 해당 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>18</각주>40 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.