㈜엘지화학 발주 대산공장 비파괴검사용역 입찰 관련 5개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인들의 지위 및 일반현황 1 피심인 주식회사 아거스, 주식회사 에이텍, 대한검사기술 주식회사, 서울검사 주식회사, 주식회사 한국공업엔지니어링(이하 회사 명칭을 기재함에 있어 '주식회사’는 생략한다)은 비파괴검사 용역사업을 영위하는 사업자들이다. 2 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1>의 기재와 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120699187" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처: 피심인들 제출자료 나. 엘지화학 대산공장 비파괴검사용역 입찰 1) 입찰개요 3 엘지화학은 대산공장에 연간 비스페놀 A 15만 톤과 페놀 30만 톤을 생산할 수 있는 공장 2개를 신규로 건설하면서 배관 및 장치류 용접부분에 대한 비파괴검사를 실시하기 위하여 이 사건 입찰을 진행하였다. 엘지화학의 대산공장 비파괴검사 용역 입찰은 ① 견적요청서 발행(2012. 1. 26.) ② 견적제출(2012. 1. 31.) ③ 입찰 참여업체에 대한 기술평가(2012. 2. 3.) ④ 1차 입찰(2012. 2. 7.) ⑤ 2차 입찰(2012. 2. 8.) ⑥ 계약체결(2012. 2. 13.) 등 총 6단계로 진행되었다. <표 2> 입찰 일정 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120699189" alt="이유 2번째 이미지" ></img> 2) 입찰조건 및 방식 4 엘지화학은 협력업체로 등록되어 있던 피심인 5개사에게 비스페놀 A공장과 페놀공장의 비파괴검사용역 예상물량에 대한 견적금액을 제출받아 실행예산을 정하고 견적금액을 제출한 피심인 5개사만을 대상으로 입찰을 실시(지명경쟁)하였다. 엘지화학은 최저 단가로 투찰한 2개 이상의 복수의 업체<각주>1</각주>를 선정한 후 비스페놀 A공장과 페놀공장의 비파괴검사용역 예상물량을 배분하는 조건으로 입찰을 진행하였으며 최종 낙찰자 및 용역단가는 협상을 통해 결정하였다. 3) 입찰결과 5 2012. 2. 7. 1차 입찰 결과 에이텍이 1순위, 아거스가 2순위, 서울검사가 3순위로 각각 최저가로 투찰하였다. 엘지화학은 2순위 아거스, 3순위 서울검사와 최저가로 투찰한 에이텍의 단가로 계약을 체결할 수 있는지 여부에 대해 협상을 진행하였는데 아거스는 협상을 수용하였고 서울검사는 단가가 낮음을 이유로 거절하였다. 6 엘지화학은 2012. 2. 8. 에이텍과 아거스만을 대상으로 2차 입찰을 진행하였으며 아거스는 엘지화학과의 협상에 따라 에이텍이 1차 입찰시 투찰한 단가와 같은 단가로 2차 입찰에 참여하였다. 2012. 2. 13. 엘지화학은 자체 기술평가 결과<각주>2</각주>를 반영하여 아거스와 검사물량이 많은 비스페놀 A공장의 검사용역을 341,700,000원에, 에이텍과 페놀공장 검사용역을 227,800,000원에 각각 계약을 체결하였다. 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 7 1) 엘지화학이 2012. 1. 26. 피심인 5개사에게 이 사건 입찰 관련 견적을 요청하자 당시 엘지화학 대산공장의 연간 유지보수 계약<각주>3</각주>을 수행하고 있던 아거스 *** 당시 전무<각주>4</각주>(이하 “***”이라 한다)는 이 사건 입찰의 낙찰단가가 낮을 경우 아거스의 연간 유지보수계약 단가에도 영향을 미칠 것을 우려하였다. 8 2) 이에 아거스 ***은 에이텍 *** 사장(이하 “***”라 한다), 대한검사기술 *** 전무(이하 “***”라 한다), 한국공업엔지니어링 *** 전무(이하 “***”이라 한다), 서울검사 *** 전무(이하 “***”이라 한다)에게 각각 전화를 걸어 이 사건 입찰에 참가할 의사를 확인하였다. 그 결과 대한검사기술과 한국공업엔지니어링이 이 사건 입찰에 참여할 의사가 적은 것을 확인하였다. 9 3) 아거스 ***은 이후 다시 각 사 임원들에게 전화를 걸어 아거스, 서울검사, 에이텍 3개사가 이 사건 입찰을 낙찰<각주>5</각주>받고, 이를 위해 대한검사기술과 한국공업엔지니어링이 들러리로 이 사건 입찰에 참여해줄 경우 일정금액<각주>6</각주>을 보상해주는 방안을 제안하였고, 에이텍 ***, 서울검사 ***, 대한검사기술 ***, 한국공업엔지니어링 ***은 모두 이에 동의하였다. 10 4) 아거스 ***은 아거스, 서울검사, 에이텍, 대한검사기술, 한국공업엔지니어링 순으로 견적금액을 낮게 작성하여 각 사 임원들에게 통보하였고, 2012. 1. 31. 피심인 5개사는 아거스 ***이 작성하여 통보해준 견적금액과 동일한 금액으로 견적서를 작성하여 발주처인 엘지화학에 제출하였다. 11 5) 2012. 2. 7. 1차 입찰이 진행되기 전에 아거스 ***은 각 사 임원들에게 이전에 제출한 견적금액에서 5%정도 낮은 금액으로 투찰해 줄 것을 요청하였다. 12 이에 아거스, 서울검사, 대한검사기술, 한국공업엔지니어링 4개사는 모두 이전에 제출한 견적금액에서 5%정도 낮은 금액으로 투찰하였으나, 에이텍은 10%이상 더 낮은 금액으로 투찰<각주>7</각주>하였다. 이에 따라 당초 견적금액 제출 시 아거스, 서울검사, 에이텍 순이었던 최저가 투찰업체 순서가 1차 입찰결과 에이텍, 아거스, 서울검사 순으로 변경되었다. 13 6) 엘지화학은 1차 입찰 후 2순위 아거스, 3순위 서울검사에게 같은 구역 내에서 동일하게 수행되는 용역인 점을 감안하여 에이텍이 투찰한 최저 단가로 단가를 조정해 줄 것을 요청하였다. 아거스는 엘지화학의 요청을 수용하였으나 서울검사는 에이텍이 투찰한 단가로는 이익이 발생하지 않는다는 이유로 엘지화학의 요청을 수용하지 않았다. 14 이에 엘지화학은 이 사건 입찰의 낙찰자를 당초 3개사에서 에이텍과 아거스 2개사만을 선정하는 것으로 변경하였다. 2012. 2. 8. 엘지화학과의 협상으로 낙찰사로 결정된 에이텍과 아거스만 참여하는 2차 입찰이 실시되었으며 양 사 모두 1차 입찰시 에이텍이 제출한 최저 단가로 투찰하였다. 15 7) 2012. 2. 13. 아거스와 에이텍은 엘지화학과 각각 341,700,000원, 227,800,000원에 계약을 체결하였다. 이후 아거스 ***은 에이텍 ***에게 계약금액의 4%에 해당하는 금액을 서울검사까지 포함하여 대한검사기술, 한국공업엔지니어링 3개사에게 나누어 지급하는 방안을 제안하였고 에이텍 ***는 이에 동의하였다. 16 아거스는 2012. 2. 16. 서울검사, 대한검사기술, 한국공업엔지니어링에 각각 4,556,000원씩<각주>8</각주>을 다른 용역에서 발생한 금액과 상계처리 하는 방식으로 지급하였고, 에이텍은 2012. 2. 29. 세금계산서 발행을 통해 서울검사, 대한검사기술, 한국공업엔지니어링에 각각 3,038,000원씩<각주>9</각주>지급하였다. 17 8) 이와 같은 사실은 피심인들이 조사과정에서 심의절차에 이르기까지 일관되게 인정하였으며, 이 사건 입찰 관련 문서(심사보고서 소갑 제1-1호증 내지 소갑 제1-8호증<각주>10</각주>), 아거스 *** 작성 견적금액 문서(소갑 제2-1호증), 보상금액 지급 관련 결의서 등 자료(소갑 제2-2호증 내지 소갑 제2-4호증), 피심인들 진술조서(소갑 제3-1호증 내지 소갑 제3-6호증) 등을 통해서도 인정된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>11</각주>(이하 '법’이라 한다) 제19조(부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 "부당한 공동행위"라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1.～7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자(競落者), 투찰(投札)가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생 략) ②～⑤ (생략) 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령<각주>12</각주>제33조(경매ㆍ입찰 담합의 유형) 법 제19조(부당한 공동행위의 금지) 제1항 제8호에서 “대통령령으로 정하는 사항”이란 다음 각 호의 어느 하나를 말한다. 1. 낙찰 또는 경락의 비율 2. 설계 또는 시공의 방법 3. 그 밖에 입찰 또는 경매의 경쟁요소가 되는 사항 2) 법리 18 법 제19조 제1항 제8호의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 제8호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 19 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>13</각주>20 여기서의 “합의”란 복수의 사업자 사이의 의사의 합치를 의미한다. 의사의 합치라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로, 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 21 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 입찰에서 사업자 사이에 낙찰예정자, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 것을 의미한다. 나) 경쟁제한성 22 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 23 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>14</각주>24 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>15</각주>다. 피심인들 행위의 위법 여부 1) 합의의 존재 여부 25 위 제2. 가. 에서 인정된 사실과 관련 법령 및 법리를 종합하여 보면, 피심인들은 이 사건 입찰에 참여하면서 사전에 낙찰자와 견적 및 투찰금액을 결정하고 형식적으로 입찰에 참여하는 등 의사의 합치가 있었음이 인정되고, 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항 제8호의 합의에 해당한다. 2) 경쟁제한성 판단 26 피심인들이 이 사건 입찰에서 사전에 낙찰자를 결정하고 이를 토대로 형식적으로 입찰에 참여하는 방법으로 합의를 실행하는 것은 실질적인 경쟁 없이 1개 업체만이 입찰에 참가하여 낙찰되는 것과 같은 효과를 발생시킴으로써 경쟁 입찰제도의 취지를 무력화시켜 동 입찰시장에서 실질적인 경쟁을 통하여 낙찰자가 결정될 수 있는 가능성을 배제한 것이라는 점에서 엘지화학 대산공장 비파괴검사용역 입찰시장의 경쟁을 직접적으로 제한하는 효과만을 야기할 뿐이고, 경제적 효율성 증대효과는 전혀 없는 것이 명백하므로 부당하게 경쟁을 제한하는 행위로 인정된다. 3) 소결 27 피심인들의 제2. 가. 의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하여 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 28 피심인들에 대하여 향후 이 사건 공동행위와 동일하거나 유사한 법위반행위의 재발을 방지하기 위하여 법 제21조에 따라 시정명령을 부과한다. 아울러 피심인들의 위 제2. 가. 행위는 성격상 효율성 증대효과는 없고 경쟁제한 효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령 제61조 및 [별표2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시(2015. 10. 7. 공정거래위원회 고시 제2015-14호로 개정된 것, 이하 '과징금고시’라 한다<각주>16</각주>) Ⅲ. 2. 다. (1). 규정에 따라 과징금을 부과한다. 나. 과징금 산정 1) 산정기준 가) 관련매출액 29 이 사건 입찰은 최저 단가로 투찰한 2개 이상의 복수의 업체를 선정한 후 비스페놀 A공장과 페놀공장의 비파괴검사용역 예상물량을 배분하는 조건으로서 입찰 시부터 낙찰자가 수행할 수 있는 용역이 일부로 제한되어 있었고, 최종 수행물량도 발주처인 엘지화학에 의해 결정되었던 점 등을 감안하여 낙찰이 되어 계약이 체결된 아거스와 에이텍은 각각 엘지화학과 체결한 계약금액을 기준으로 아거스는 310,363,363원을, 에이텍은 207,090,909원을 관련매출액으로 하고, 탈락업체인 서울검사, 대한검사기술, 한국공업엔지니어링은 이 사건 입찰의 최대 수행 가능한 용역금액인 아거스의 계약금액 310,363,363원을 관련매출액으로 한다.<각주>17</각주>나) 부과기준율 30 이 사건 입찰은 민간발주 입찰이긴 하나 피심인들 간에 들러리 참여 대가로 낙찰사로부터 보상을 수수하기로 합의한 후 실제로 탈락한 업체 3개사는 낙찰사인 아거스와 에이텍으로부터 각각 약 750만 원의 보상을 지급 받았으며, 낙찰사는 이전에 수행하고 있던 계약의 단가가 인하되는 것을 방지하거나 이 사건 입찰의 낙찰로 실적을 확보하는 사업상의 이득을 얻는 등 피심인들 모두 상당한 부당이득을 취득한 점 등을 고려하여 7.0%의 부과기준율을 적용한다. 다) 산정기준 31 산정기준은 위 가). 의 관련매출액에 위 나). 의 부과기준율을 곱하여 산정하되, 입찰에 참가하여 낙찰 받지 못한 경우에는 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1). (마). 2). 규정에 따라 50%를 감액한다. 32 위와 같이 산정한 피심인별 산정기준은 아래 <표 3>의 기재와 같다. <표 3> 산정기준 (단위 : 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120699191" alt="이유 3번째 이미지" ></img> 2) 1차 조정 33 피심인들은 위반행위의 기간 및 횟수에 의한 조정사유에 해당사항이 없으므로, 1차 조정 산정기준은 위 산정기준과 동일하다. 3) 2차 조정 34 피심인들은 심사관의 조사단계부터 위원회 심의 종결시까지 일관되게 행위 사실을 인정하면서 위법성 판단에 도움이 되는 자료를 제출하거나 진술을 하는 등 조사에 적극 협력한 점을 감안하여 과징금고시 Ⅳ. 3. 다. (3). (가). 규정에 따라 1차 조정 산정기준의 20%를 감경한다. 35 이에 따른 피심인별 2차 조정 산정기준은 아래 <표 4>의 기재와 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120699193" alt="이유 4번째 이미지" ></img> 4) 부과과징금의 결정 36 피심인들에게 부과과징금 단계에서의 조정사유가 없으므로, 2차 조정 산정기준에서 1백만 원 단위 미만의 금액을 버린 금액을 부과과징금으로 결정한다. 37 이에 따른 피심인별 부과과징금은 아래 <표 5>의 기재와 같다. <표 5> 부과과징금 (단위: 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120699195" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 4. 결론 38 피심인들의 위 제2. 가. 의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 위반되므로, 시정조치에 대하여는 법 제21조, 과징금 부과에 대하여는 법 제22조의 규정을 각각 적용하여 주문과 같이 의결한다.