여수ㆍ광양항 11개 예선업체의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인의 지위 및 일반현황 1 피심인들(이하 법인 명칭을 기재함에 있어 '주식회사’는 생략한다)은 여수ㆍ광양항에서 예선업을 영위하고 있는 사업자들이다. 2 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1> 기재와 같다. <표 1> 일 반 현 황 (2014년 말 기준, 단위: 백만 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120702679" alt="이유 1번째 이미지" ></img><각주>1</각주>* 자료출처: 피심인 제출자료 나. 시장구조 및 실태 1) 예선업 개요 3 예선(曳船, Tug Boat)이란 항만에 입ㆍ출항하는 선박의 접안(接岸)ㆍ이안(離岸)을 위하여 선박을 끌어당기거나 밀어서 이동시키는 선박을 말하며, 예선업이란 선박에 예선을 제공하고 선박의 소유주인 해상화물운송사업자(이하 '선주’라 한다)로부터 그에 대한 대가를 지급받는 형태의 사업을 말한다. 2) 여수ㆍ광양항 예선공급시장 현황 가) 시장규모 4 2013년도 기준으로 여수ㆍ광양항에서는 총 13개 예선업체<각주>2</각주>가 예선업을 영위하고 있으며, 이들은 총 매출액은 59,009백만 원이다. 이 중 피심인들의 총 매출액은 48,236백만 원이며, 매출액 기준으로 피심인들은 여수ㆍ광양항 예선공급시장의 약 82%를 점유하고 있다. 나) 예선사용기준 5 여수ㆍ광양항에 입ㆍ출항하는 선박들은 여수지방해양수산청장이 고시한 '여수항ㆍ광양항 예선운영세칙’에 따라 총 톤수 1,500톤(위험화물취급선박은 1,000톤)이상의 선박은 예선을 사용하여야 한다. 구체적인 예선사용기준은 아래 <표 2> 기재와 같다. <표 2> 예선사용기준 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120702681" alt="이유 2번째 이미지" ></img><각주>3</각주><각주>4</각주><각주>5</각주>* 자료출처: 여수항ㆍ광양항 예선운영세칙(여수지방해양항만청 고시 제2013-17호) 다) 예선공급 형태 6 자유계약제(자유지명제)<각주>6</각주>로 운영되는 여수ㆍ광양항에서 예선업체의 예선공급 형태는 ① 일반적으로 해운대리점<각주>7</각주>의 지명(선택)을 받아 예선이 공급되는 형태, ② 선주가 사전에 예선업체와 개별 계약을 체결하고 해운대리점은 계약된 예선업체를 지명하여 예선이 공급되는 형태, ③ 포츠다이렉트 에프지이<각주>8</각주>의 중개(소개)를 받아 선주와 계약을 체결한 예선업체(광운선박<각주>9</각주>)가 해운대리점의 지명을 받아 예선을 공급하는 형태 등이 있다. 7 이 중 여수ㆍ광양항에서 포츠다이렉트의 중개로 이루어진 예선용역매출(광운선박 기준. 1,362백만 원)은 2013년도 예선업체(13개사) 총 매출액(59,009백만 원) 기준으로 약 2.3% 정도이다. 8 포츠다이렉트의 중개로 예선공급이 이루어지는 경우 포츠다이렉트와 예선업체, 예선업체와 선주 간의 거래를 단계별로 보면, ① 포츠다이렉트와 예선업체 간 예선사용료 등 예선용역 공급조건에 관한 계약을 체결하는 단계, ② 포츠다이렉트가 자신의 인터넷 홈페이지에 예선용역 공급조건을 등록하는 단계, ③ 선주가 포츠다이렉트의 인터넷 홈페이지에서 입ㆍ출항할 항만이 소재한 예선업체의 예선용역 공급조건을 확인한 후 예선업체를 선택하여 예선업체와 예선용역 공급계약을 체결하는 단계, ④ 선주가 해운대리점에 해당 예선업체의 지명을 요청하는 단계, ⑤ 해당 예선업체가 포츠다이렉트와 체결한 예선용역 공급조건에 따라 선주에게 예선을 공급하고 그 비용을 포츠다이렉트를 통하여 선주에게 청구하는 단계로 이루어진다. 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 9 여수ㆍ광양항에서 포츠다이렉트의 중개를 받은 선주가 광운선박과 저가로 예선용역 공급계약을 체결하는 건수가 증가하고, 포츠다이렉트의 중개를 받지 않는 선주들이 피심인들에게 예선사용료 할인을 지속적으로 요구하자, 피심인들 중 우정선박과 서남해운을 제외한 피심인 9개사는 2014. 3. 11. 여수 소재 찻집에 모여 ① 포츠다이렉트와 예선용역 공급조건에 대한 계약(예선지원 계약<각주>10</각주>)을 체결하지 않을 것, ② 포츠다이렉트의 중개를 받아 광운선박과 예선용역 공급계약을 체결한 선주의 선박(이하 '포츠다이렉트의 중개를 받은 선주의 선박’이라 한다)에 대하여 예선지원<각주>11</각주>을 하지 않을 것 등을 논의하였다. 10 이후 해도선박은 2014. 3. 11. 모임 시 논의된 내용을 바탕으로 '2014년 4월 1일 부로 포츠다이렉트의 중개를 받은 선주의 선박에 대하여 예선지원을 전면 거부한다’는 취지의 공동결의문 초안을 작성하였고, '공동결의문에 날인한 예선업체가 포츠다이렉트와 예선용역 공급조건에 대한 계약을 체결하는 경우 공동결의문에 날인하고 공증한 다른 예선업체에게 각각 일억 원씩을 지급한다’와 '포츠다이렉트의 중개를 받은 선주의 선박에 예선지원을 행할 경우에 다른 예선업체에 1건당 일천만 원씩 지급한다’라는 취지의 '공동결의문 위반 시 벌칙 조항’을 작성하였다. 또한 '예선사용에 관한 협조요청 건’의 제목으로 '2014년 4월 1일 부로 포츠다이렉트의 중개를 받은 선주의 선박에 대하여 비 계약 예선업체들<각주>12</각주>은 예선지원을 전면 거부한다’라는 취지의 해운대리점 통지문을 작성하였다. 11 2014. 3. 17. 피심인들 중 8개사<각주>13</각주>는 다시 모여 해도선박이 작성한 공동결의문 등 초안을 논의하였고, 이후 피심인 11개사 모두는 공동결의문에 2014. 3. 17.부터 같은 해 3. 20.까지 개별적으로 서명 및 날인을 하였으며, 2014. 3. 21. 위 공동결의문과 공동결의문 위반 시의 벌칙조항에 대하여 사서증서 인증을 받았다. 사서증서 인증이 끝난 후 해도선박은 나머지 피심인들을 대신하여 여수ㆍ광양항의 해운대리점들에게 모사전송을 통하여 '예선사용에 관한 협조 요청 건’이라는 제목의 위 문서를 통지하였다. 12 위 통지문을 받은 후 일부 해운대리점(****)은 2014. 4. 1.부터 포츠다이렉트의 중개를 받은 선주가 광운선박을 선택하여 예선용역을 요청하는 경우에 광운선박이 단독으로 필요한 예선을 모두 공급할 수 없어 다른 예선업체의 예선지원이 필요한 경우에는 광운선박을 아예 배제하고 타 예선업체를 선택<각주>14</각주>하였다. 13 한편, 피심인들은 2015. 3. 30. 위 공동결의문을 파기하고 2015. 4. 21. 해운대리점에 피심인들의 공동결의문 파기사실을 모사전송을 통하여 통보<각주>15</각주>하였다. 14 이와 같은 사실은 피심인들의 공동결의문(심사보고서 소갑 제1호증<각주>16</각주>), 공동결의문 위반 시 벌칙조항(소갑 제2호증), 사서증서 인증서(소갑 제3호증), 해운대리점 통지문(소갑 제4호증), ****(해운대리점) 답변서(소갑 제5호증), 공동결의문 등 인증서 파기 합의서 및 해운대리점 통지문(소갑 제7호증), 피심인들 대표이사 확인서 또는 진술조서(소갑 제8호증 내지 소갑 제19호증) 등을 통하여 인정된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>17</각주>제19조【부당한 공동행위의 금지】 ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다) 하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니된다. 1. ∼ 3. ( 생략 ) 4. 거래지역 또는 거래상대방을 제한하는 행위 5. ∼ 9. ( 생략 ) 2) 관련 법리 15 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 ① 사업자가 법 제19조 제1항 각 호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 합의를 하고, ② 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 가) 법 제19조 제1항 제4호에 해당하는 행위 16 법 제19조 제1항 제4호에서 규정하고 있는 '거래지역 또는 거래상대방을 제한하는 행위’는 특정 지역에서는 거래하지 않도록 하거나 특정 지역에서만 거래하도록 하는 행위 등과 같이 '거래지역을 제한하는 행위’, 또는 특정사업자와는 거래하지 않도록 하거나 특정사업자와만 거래하도록 하는 행위 등과 같이 '거래상대방을 제한하는 행위’를 말한다. 나) 합의 17 법 제19조 제1항의 '합의’란 복수의 사업자들 사이에 의사의 합치를 말한다. 여기에서 '의사의 합치’라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고, 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로서 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함한다. 18 또한 어느 한 쪽의 사업자가 당초부터 합의에 따를 의사도 없이 진의아닌 의사표시에 의하여 합의한 경우라고 하더라도 다른 쪽 사업자는 당해 사업자가 합의에 따를 것을 신뢰하고 당해 사업자는 다른 사업자가 합의를 위와 같이 신뢰하고 행동할 것이라는 점을 이용함으로써 경쟁을 제한하는 행위가 되는 것은 마찬가지이므로 부당한 공동행위의 성립에 방해가 되지 않는다.<각주>18</각주>다) 경쟁제한성 19 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 20 어떠한 공동행위가 법 제19조 제1항이 정하고 있는 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품 선택기준, 당해 행위가 시장 및 사업자의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>19</각주>다. 피심인들의 제2. 가항 행위의 위법 여부 1) 법 제19조 제1항 제4호에 해당하는 합의의 존부 21 제2. 가항의 인정사실 및 근거로 보건데, 피심인들이 공동으로 선주와 예선업체 간의 예선용역을 중개하는 포츠다이렉트와 예선용역 공급조건에 관한 계약을 체결하지 않는 행위와 포츠다이렉트의 중개를 받은 선주의 선박에 대한 예선지원을 거부하는 행위는 특정사업자 및 특정사업자의 중개를 받는 선주와 거래하지 않도록 하는 행위로서 법 제19조 제1항 제4호에서 규정하고 있는 '거래상대방을 제한하는 행위’에 해당하고, '공동결의문’, '공동결의문 위반 시의 벌칙 조항’, '해운대리점 통지문’ 등을 통하여 '의사의 합치’를 인정할 수 있으므로, 관련 법리에 비추어 볼 때 피심인들 사이에 법 제19조 제1항 제4호에 해당하는 합의가 있었음이 인정된다. 2) 경쟁제한성 판단 22 피심인들이 특정사업자인 포츠다이렉트와 예선용역 공급조건에 관한 계약 체결을 금지하거나 특정사업자의 중개를 받은 선주의 선박에 대한 예선지원을 거부하는 행위는 다음과 같은 점 등을 감안할 때 여수ㆍ광양항 예선공급시장에서 공정하고 자유로운 경쟁을 부당하게 제한하는 행위로 인정된다. 23 첫째, 이 사건 관련 시장인 여수ㆍ광양항 예선공급시장은 자유계약제로 운영되고 있으므로 개별 예선업체들은 독립된 사업자로서 각자의 시장상황, 경영상태 및 영업전략 등을 고려하여 자율적으로 거래상대방을 결정하는 것이 타당함에도 불구하고 피심인들이 이 사건 공동행위를 통하여 각자가 자율적으로 결정할 거래상대방을 제한하고 있다. 24 이에 구체적으로 살펴보면, 포츠다이렉트와 예선용역 공급조건에 관한 계약을 체결하고 포츠다이렉트의 중개를 통하여 예선용역을 요구하는 선주와 예선용역 공급계약을 체결하고자 하는 예선업체는 피심인의 다른 예선업체 모두에게 각각 일억 원의 벌금을 주어야 하는 위험에 처하고, 또 포츠다이렉트의 중개를 받은 선주의 선박에 예선지원을 하면 피심인의 다른 예선업체 모두에게 1건당 일천만 원씩을 지급하여야 하는 벌금의 위험 때문에 자유롭게 자신의 거래상대방을 선택하여 거래하지 못하는 구속을 받게 된다. 이처럼 피심인들 사이의 거래상대방 제한 합의는 더욱 더 포츠다이렉트와 거래하지 않을 구속력과 유인을 커지게 함으로써 결국 포츠다이렉트가 여수ㆍ광양항 예선공급시장에서 중개업을 통하여 예선업체와 자유롭게 예선용역 공급조건(예선사용료)을 협의할 가능성까지 차단하는 결과를 낳을 수 있다. 25 둘째, 대형선박을 예인하기 위해서는 다른 예선업체로부터 예선지원이 필요한 경우가 있는데, 여수ㆍ광양항 예선공급시장에서 시장점유율이 약 82%를 차지하는 피심인들이 포츠다이렉트의 중개를 받은 선주의 선박에 대한 예선지원을 공동으로 거부함에 따라 포츠다이렉트의 중개를 받은 특정예선업체(광운선박을 말한다. 이하 같다)는 자신이 예선을 공급하기로 예정되어 있던 선박들과의 거래를 제한받게 되었다. 26 셋째, 이처럼 피심인들의 행위로 특정사업자 및 특정예선업체와의 거래가 제한됨으로써 해당 선박의 선주들이 비교적 저가로 예선을 공급하던 특정예선업체 대신 중앙예선협의회가 결정한 요금에 따라 예선을 공급하는 타 예선업체를 이용할 수 밖에 없게 되므로 결국 여수ㆍ광양항 예선공급시장에서 가격경쟁을 감소시킬 가능성이 크다. 4) 소결 27 피심인들의 제2. 가항 행위는 법 제19조 제1항 제4호에 해당하므로 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 28 향후 동일 또는 유사한 법 위반행위의 재발을 방지하기 위하여 피심인들에게 법 제21조의 규정에 따라 시정조치<각주>20</각주>를 부과한다. 또한 피심인이 특정사업자와 예선용역 공급조건에 관한 계약 체결을 금지하거나 특정사업자와 계약된 선박에 대한 예선지원을 거부하는 행위는 자유롭고 공정한 경쟁질서의 저해효과가 크다 할 것이므로, 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령<각주>21</각주>제9조, 제61조 제1항 관련 [별표 2] 및 제3항, 과징금부과 세부기준 등에 관한 고시(2015. 10. 7. 공정거래위원회 고시 제2015-14호로 개정된 것, 이하 '과징금고시’라 한다<각주>22</각주>)를 적용하여 과징금을 부과한다. 나. 과징금 산정 1) 산정기준 가) 관련매출액 29 관련매출액은 위반사업자가 위반기간동안 일정한 거래분야에서 판매한 관련 상품이나 용역의 매출액 또는 이에 준하는 매출액을 말하고, 관련매출액을 산정함에 있어서 관련상품(상품에는 용역을 포함한다. 이하 같다)의 범위는 위반행위로 인하여 직접 또는 간접적으로 영향을 받는 상품의 종류와 성질, 거래지역, 거래상대방, 거래단계 등을 고려하여 행위유형별로 개별적ㆍ구체적으로 판단한다. 30 이 사건 공동행위는 여수ㆍ광양항에 입ㆍ출항하는 선박의 접ㆍ이안 시 제공되는 예선용역과 관련된 행위이므로 관련시장은 여수ㆍ광양항 예선공급시장으로 본다<각주>23</각주>. 관련상품의 범위는 이 사건 공동행위와 직접 또는 간접적으로 영향을 받은 '입ㆍ출항하는 선박의 접ㆍ이안 예선용역’(이하 '통상의 접ㆍ이안 예선용역’이라 한다) 중 2,000마력 이상의 예선용역으로 본다<각주>24</각주>. 나) 위반행위의 기간 31 피심인별로 합의일이나 공동결의문의 서명 및 날인일이 명확하지 않으나, 적어도 사서증서 인증을 받은 날에는 모든 피심인들이 서명 및 날인한 것이 명백하므로 이 사건 공동행위의 시기는 사서증서 인증을 받은 날인 2014. 3. 21.로 본다. 32 종기는 피심인들이 2015. 3. 30. 명시적으로 공동결의문을 파기하였으므로, 합의를 파기한 전날인 2015. 3. 29.을 종기로 본다. 다만 피심인 중 코리아터그는 2014. 12. 31. 여수지방해양수산청에 예선업 등록을 취소하고, 여수ㆍ광양항 예선공급시장에서 철수하였으므로, 2014. 12. 31.의 전날인 2014. 12. 30.을 종기로 본다. 다) 관련매출액의 산정 33 위 가)의 관련상품의 매출액과 위 나)의 위반행위 기간을 감안하여 관련매출액을 산정하면 아래 <표 3>과 같다. <표 3> 피심인별 관련매출액 (단위: 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120702683" alt="이유 3번째 이미지" ></img> 라) 부과기준율 34 위반행위의 경쟁제한 효과가 여수ㆍ광양항에 한정되는 점 등을 고려하여 '중대한 위반행위’로 보되, 부과기준율은 5%를 적용하기로 한다. 마) 산정기준의 결정 35 산정기준은 위 다)의 관련매출액에 위 라)의 부과기준율을 곱하여 산정한다. 이에 따른 산정기준은 아래 <표 4> 기재와 같다. <표 4> 산정기준 (단위: 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120702685" alt="이유 4번째 이미지" ></img> 2) 1차 조정(행위요소에 의한 조정) 36 위반행위의 기간, 위반행위의 횟수 등 1차 조정 사유에 해당하는 사항이 없으므로 1차 조정 산정기준은 위 산정기준과 동일하다. 3) 2차 조정(행위자 요소 등에 의한 가중ㆍ감경) 37 이 사건 공동행위와 관련하여 공동결의문에 모든 피심인들의 대표이사 또는 사내이사<각주>25</각주>가 서명하고 법인 인감을 날인한 점으로 볼 때 고위임원이 관여한 사실을 인정할 수 있으므로 과징금 고시 Ⅳ. 3. 나. (5)의 규정에 따라 모든 피심인들에 대하여 1차 조정 산정기준의 100분의 10을 가중한다. 38 피심인 우정선박은 2014. 3. 11. 및 3. 17. 모임에 참석하지 않고, 공동결의문에 서명 및 날인만 경위 등을 볼 때 다수의 사업자가 관련된 상황에서 위반행위에 단순 가담한 것으로 인정되므로 과징금고시 Ⅳ. 3. 다. (2). (가)의 규정에 따라 1차 조정 산정기준의 100분의 20을 감경한다. 39 피심인들이 심사관의 조사 단계부터 공정거래위원회 심의종결 시까지 일관되게 행위 사실을 인정하고 위법성 판단에 도움이 되는 진술을 하는 등 조사에 협력한 점을 감안하여 과징금고시 Ⅳ. 3. 다. (3). (가)의 규정에 따라 모든 피심인들에 대하여 1차 조정 산정기준의 100분의 30을 감경한다. 40 이에 따른 피심인별 2차 조정 산정기준은 아래 <표 5> 기재와 같다. <표 5> 2차 조정 산정기준 (단위: 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120702687" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 4) 부과과징금의 결정 41 피심인 오양선박은 심의기일 직전 사업보고서상(2014년) 자본잠식 상태에 있는 점 등을 고려하여 2차 조정 산정기준의 100분의 50을 감경하고, 피심인 코리아터그는 심의기일 직전 사업보고서상(2014년) 자본잠식 상태에 있고, 또한 더 이상 사업을 영위하지 않는 점 등을 고려하여 2차 조정 산정기준의 100분의 80을 감경한다. 42 이에 따른 피심인별 부과과징금(백만 원 미만은 절사한다)은 아래 <표 6> 기재와 같다. <표 6> 부과과징금 (단위: 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120702689" alt="이유 6번째 이미지" ></img> 4. 결론 피심인의 제2. 가항 행위는 법 제19조 제1항 제4호에 위반되므로, 시정조치에 대하여는 법 제21조를, 과징금 부과에 대하여는 법 제22조를 각각 적용하여 주문과 같이 의결한다.