연천군 생활폐기물 소각처리시설 설치사업 입찰참가 2개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 적격성 1 피심인 효성에바라엔지니어링 주식회사, 벽산엔지니어링 주식회사(이하 피심인을 지칭함에 있어 '효성에바라’, '벽산엔지니어링’으로 각각 약칭한다)는 건설업을 영위하는 자들로서, 각각 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '법’이라 한다) 제2조 제1호에 따른 사업자에 해당한다. 나. 피심인 일반현황 2 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다. <표 1> 피심인 일반현황 (해당연도 말 기준, 단위: 백만 원, 명) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120765873" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처: 각 피심인 제출자료 다. 시장구조 및 실태 1) 설계ㆍ시공 일괄공사(Design Build) 개요 가) 개념 3 설계ㆍ시공 일괄공사(Design Build)<각주>1</각주>란 건설업체가 설계와 시공을 모두 수행하는 공사를 의미한다. 즉 설계ㆍ시공 일괄공사 입찰에서 정부는 공사일괄입찰 기본계획 및 입찰안내서만 제시하면, 입찰에 참여하는 건설업체들이 입찰시에 그 공사의 시공에 필요한 설계도면 및 기타 필요한 서류를 작성하여 입찰서와 함께 제출하고 발주처가 이를 평가하여 최종 낙찰자를 결정한다. 나) 입찰 절차 4 설계ㆍ시공 일괄공사의 입찰 절차는 크게 ⅰ) 발주처의 입찰공고, ⅱ) 사전심사(PQ, Pre Qualification), ⅲ) 현장설명회 개최, ⅳ) 입찰마감, ⅴ) 설계심의, ⅵ) 가격개찰, ⅶ) 낙찰자 선정 및 계약체결로 진행된다. 5 여기서 사전심사(PQ, Pre Qualification)란 국가가 발주하는 대형공사(추정가격이 300억 원 이상인 공사)에 참여할 자격이 있는지 여부를 사전에 심사하는 제도를 의미한다. 사전심사단계에서는 '경영상태 부문’과 '기술적 공사이행능력 부문’으로 구분하여 심사하는데, 경영상태 부문의 적격 요건을 충족한 자를 대상으로 기술적 공사이행능력 부문을 심사하게 된다. 6 설계ㆍ시공 일괄공사의 설계는 크게 기본설계와 실시설계로 나뉜다. '기본설계’란 입찰시 발주처에 제출하는 설계, 즉 상기 입찰절차 중 'ⅴ) 설계심의’ 단계에서 제출하는 설계를 의미하고, '실시설계’란 입찰에서 낙찰<각주>2</각주>된 이후 실시하는 설계를 의미한다. 다) 낙찰자 결정방식의 유형 7 설계ㆍ시공 일괄공사 입찰의 낙찰자 결정방식으로는 ① 설계적합 최저가 방식, ② 입찰가격 조정방식, ③ 설계점수 조정방식, ④ 가중치 기준방식, ⑤ 확정가격 최상설계 방식 등이 있다. 이하에서는 이 사건의 '연천군 생활폐기물 소각처리시설 설치사업’ 입찰에서 사용된 '가중치 기준방식’에 대하여 설명하도록 한다. 8 낙찰자 결정 방식 중 가중치 기준방식은 설계점수 80점 이상의 설계적격자 중 설계점수와 가격점수에 일정한 가중치를 각각 부여하여 평가한 후 총점이 가장 높은 자를 낙찰자로 결정하는 방식이다. 예를 들어, 아래 <표 2>와 같이 설계점수가 80점 이상인 '갑’, '을’, '병’ 중 조정점수(=설계가중치 점수 + 가격가중치 점수<각주>3</각주>)가 제일 높은 '갑’이 낙찰자로 결정된다. <표 2> 가중치 기준방식의 예시 (설계가중치 60%, 가격가중치 40%) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120765883" alt="이유 2번째 이미지" ></img> 2) 연천군 생활폐기물 소각처리시설 설치사업 개요 가) 생활폐기물 소각처리시설 (1) 폐기물의 개념 및 종류 9 폐기물관리법상 '폐기물’이란 쓰레기, 연소재(燃燒滓), 오니(汚泥), 폐유(廢油), 폐산(廢酸), 폐알칼리 및 동물의 사체 등으로서 사람의 생활이나 사업활동에 필요하지 않게 된 물질을 말한다. 폐기물은 크게 생활폐기물과 사업장폐기물로 분류된다. (2) 폐기물처리의 개념 및 처리시설 10 폐기물처리란 폐기물의 수집, 운반, 보관, 재활용, 처분을 말하는 것으로 이 중 처분의 경우 그 방법에 따라 폐기물의 소각(燒却)ㆍ중화(中和)ㆍ파쇄(破碎)ㆍ고형화(固形化) 등의 중간처분과 매립하거나 해역(海域)으로 배출하는 등의 최종처분으로 구분된다. 11 폐기물처리시설에는 폐기물의 중간처분시설, 최종처분시설, 재활용시설 등이 있으며, 이 중 중간처분시설은 소각시설, 기계적 처분시설, 화학적 처분시설, 생물학적 처분시설, 생물학적 처분시설 등으로 구분된다. 12 한국환경자원공사<각주>4</각주>가 2009. 7. 2. 및 2009. 7. 24.<각주>5</각주>두차례에 걸쳐 입찰 공고한 '연천군 생활폐기물 소각처리시설 설치사업’(이하 '이 사건 공사’라 한다)은 설계ㆍ시공 일괄 공사로서 추정금액은 13,200,000천 원(부가가치세 포함)이고, 낙찰자 결정방식은 '가중치 기준 방식’(설계점수 60%, 가격점수 40%)으로 입찰이 이루어졌다. 나) 입찰절차 13 이 사건 공사의 입찰절차는 아래 <표 3>과 같이 진행되었다. <표 3> 이 사건 공사의 입찰절차 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120765885" alt="이유 3번째 이미지" ></img> 다) 입찰참여자 14 피심인들은 이 사건 공사의 입찰에 아래 <표 4>와 같이 각각 공동수급체를 구성하여 참여하였다. <표 4> 피심인별 공동수급체 구성현황 (기준 : 2009.8.5.) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120765887" alt="이유 4번째 이미지" ></img> 라) 낙찰결과 15 2009. 11. 9. 이 사건 공사의 입찰에 대한 기본설계 적격심의 결과, 아래 <표 5>와 같이 효성에바라 컨소시엄이 낙찰자(실시설계적격자)로 선정되었다. <표 5> 낙찰 결과 (단위: 백만 원, 부가가치세 포함) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120765889" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 마) 도급계약 16 이 사건 공사와 관련하여 효성에바라 컨소시엄과 발주처인 b은 2010. 4. 15. 효성에바라의 투찰금액과 동일한 13,186,000천 원(부가가치세 포함)으로 하는 계약을 체결하였다. 2. 사실의 인정 및 위법성 판단 가. 행위사실 1) 합의개요 17 피심인 효성에바라는 b에서 2009. 7. 2. 및 2009. 7. 24. 두 차례에 걸쳐 공고<각주>6</각주>한 '연천군 생활폐기물 소각처리시설 설치사업’ 입찰(이하 '이 사건 입찰’이라 한다)과 관련하여 자신이 낙찰될 수 있도록 피심인 벽산엔지니어링이 형식적으로 입찰에 참여하는 것으로 합의하였다. 18 이러한 피심인들 간의 합의 및 실행은 아래 <표 6>과 같은 과정으로 이루어졌다. <표 6> 합의 및 실행 과정 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120765891" alt="이유 6번째 이미지" ></img> 2) 합의경과 19 피심인 효성에바라의 최ㅇㅇ 상무는 이 사건 입찰 관련 최초 공고일(2009. 7. 2.) 이전인 2009년 5월경 피심인 벽산엔지니어링의 김ㅇㅇ 상무에게 이 사건 입찰에서 피심인 벽산엔지니어링이 형식적으로 입찰에 참여하여 줄 것을 요청하였고, 이에 피심인 벽산엔지니어링은 그 대가로서 ⅰ) 현금 70백만 원을 지급할 것, ⅱ) 효성에바라에서 작성한 기본설계도서로 입찰에 참여하고 발주처에서 지급하는 설계보상비<각주>7</각주>를 벽산엔지니어링에 귀속시킬 것, ⅲ) 의정부시 음식물류폐기물 공공처리시설 건설사업에 벽산엔지니어링이 공동수급업체<각주>8</각주>로 참여할 것 등을 조건으로 들며 이 사건 입찰에 형식적인 참여를 하기로 합의하였으나, 피심인 벽산엔지니어링이 최초 공고된 이 사건 입찰에서 사전심사(PQ)를 신청하지 않음에 따라 이 사건 입찰은 유찰되었다.<각주>9</각주>20 이후 2009. 7. 24. 이 사건 입찰이 재공고되자, 피심인 효성에바라의 최ㅇㅇ 상무와 피심인 벽산엔지니어링의 김ㅇㅇ 상무는 2009. 7. 30.에 이 사건 공사를 피심인 효성에바라가 수주할 수 있도록 피심인 벽산엔지니어링이 협조하는 대신, 피심인 벽산엔지니어링은 별건 용역계약을 통해 피심인 효성에바라로부터 70백만 원을 지급받고, 피심인 효성에바라에서 작성한 기본설계도서로 입찰에 참여하며 발주처에서 지급하는 설계보상비를 피심인 벽산엔지니어링에게 귀속시키는 내용의 합의서를 작성하였다. 21 이러한 사실은 아래 피심인들 간의 합의서 및 피심인 벽산엔지니어링의 김ㅇㅇ 상무의 진술을 통해 인정된다. <표 7> 합 의 서(심사보고서 소갑 제10호증<각주>10</각주>) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120765893" alt="이유 7번째 이미지" ></img> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120765895" alt="이유 8번째 이미지" ></img><각주>11</각주><표 8> 벽산엔지니어링의 김ㅇㅇ 진술조서(소갑18호증, 발췌) 3) 합의실행 22 피심인 벽산엔지니어링이, 비경쟁공동수급체<각주>12</각주>를 구성하여 사전심사(PQ)를 신청하였고 피심인 효성에바라에서 준비한 설계도서와 피심인 효성에바라에서 작성한 투찰금액대로 이 사건 입찰에 형식적으로 참가함으로써 위 <표 5>와 같이 종합평점이 높은 효성에바라 컨소시엄이 낙찰자, 즉 실시설계적격자로 결정되었다. 23 이러한 사실은 피심인들의 관련직원 진술을 통해 인정된다. <표 9> 피심인들의 관련직원 진술내용(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120765897" alt="이유 9번째 이미지" ></img> 4) 형식적인 참여에 대한 대가 24 피심인 효성에바라는 g와의 사이에 하도급계약을 체결하면서 한편으로 g와 피심인 벽산엔지니어링 사이에 2009. 8. 24. 별건 용역계약<각주>13</각주>을 체결하게 하는 것과 같은 우회적인 방법으로 형식적 참여의 대가 70백만 원을 피심인 벽산엔지니어링에게 지급하였다. <표 10> 피심인들의 관련직원 진술 등(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120765875" alt="이유 10번째 이미지" ></img> 25 또한, 벽산엔지니어링은 2010. 4. 23. 발주처인 b으로부터 설계보상비 60백만 원을 지급 받았다(소갑8호증 설계보상비 세금계산서). 나. 관련 법규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>14</각주>제19조(부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니된다. 1.∼7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자(競落者), 투찰(投札)가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) ②∼⑥ (생략) 다. 위법성 판단 1) 위법성 성립요건 26 피심인들의 행위가 법 제19조 제1항 제8호의 부당한 공동행위에 해당하기 위해서는 첫째, 사업자가 법 제19조 제1항 제8호의 행위에 대하여, 둘째, 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 합의를 하고, 셋째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 2) 위법요건에 해당하는지 여부 가) 법 제19조 제1항 제8호에 해당되는지 여부 27 법 제19조 제1항 제8호의 “입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자(競落者), 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위”라 함은 입찰에 참가한 사업자가 다른 사업자와 공동으로 입찰의 낙찰예정자나 경매의 경락예정자를 사전에 결정하거나, 낙찰가격 또는 경락가격을 결정하는 등 입찰이나 경매의 경쟁효과를 없애거나 제한하는 행위를 말한다. 28 피심인들은 이 사건 입찰에서 사전에 낙찰예정자 및 투찰가격을 공동으로 결정하였는바, 이는 법 제19조 제1항 제8호에 해당된다. 나) 합의의 존재 여부 (1) 합의의 의미 29 법 제19조 제1항의 '합의’는 2이상의 사업자간의 의사의 합치를 말한다. 여기서 의사의 합치라 함은 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고, 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 따라서 구두나 서면을 통해 명시적으로 의사의 합치를 확인한 것뿐만 아니라 상황에 따라서는 눈짓, 손짓만으로도 합의는 성립될 수 있으므로, 사업자들이 어떠한 방식으로 의사의 합치를 확인하였는지는 '합의의 존부’에 영향을 미치지 아니한다. (2) 합의의 존재 여부 30 위 2. 가.에서 살펴본 바와 같이, 피심인들이 이 사건 입찰에서 사전에 낙찰예정자, 투찰가격 및 형식적 입찰참여 여부 등에 대해 합의한 사실은 피심인들의 관련직원 진술내용, 피심인들이 작성한 문서 등을 통해 입증된다. 다) 경쟁제한성의 여부 (1) 경쟁제한성의 의미 31 당해 행위가 '경쟁제한성’을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래 조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>15</각주>(2) 경쟁제한성 여부 32 이 사건의 경우 피심인들이 낙찰예정자를 사전에 합의로 결정하고, 합의에 따라 정해진 낙찰예정자가 낙찰을 받을 수 있도록 형식적으로 입찰에 참여한 행위는 입찰 참여자간의 경쟁을 제한하고자 하는 것 이외에는 다른 목적이 있다고 보기 어렵다. 또한 피심인들의 행위로 인하여 이 사건 입찰에서 경쟁이 실질적으로 감소하여 피심인들의 의사에 따라 낙찰자가 결정되는 일이 발생하였고 이는 경쟁입찰제도를 무력화 시키는 결과를 초래하였다. 33 따라서, 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 경쟁제한적 폐해만 야기시킬 뿐 경제적 효율성을 발생시키지 않는 것이 명백하므로 경쟁제한성이 인정된다. 3) 소결 34 피심인들이 이 사건 입찰에서 사전에 낙찰자 및 투찰가격을 공동으로 결정하여 입찰에 참여한 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당된다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 35 피심인들 사이에 향후 이 사건 공동행위와 동일 또는 유사한 행위가 재발되지 않도록 하기 위해 법 제21조에 따라 피심인들에 대하여 시정명령을 부과하기로 하고, 피심인들의 위반행위 성격상 경쟁제한효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령(2009. 5. 13. 대통령령 제21492호로 개정된 것을 말한다) 제61조 및 [별표 2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시(2009. 8. 20. 공정거래위원회 고시 제2009-36호, 이하 '과징금고시’라 한다)에 따라 과징금을 부과한다. 나. 과징금 산정 1) 산정기준 가) 관련매출액 36 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 입찰담합에 해당하고 낙찰되어 계약이 체결되었으므로 계약금액<각주>16</각주>을 관련매출액으로 한다. 37 이 사건 입찰과 관련하여, 피심인들이 합의한 대로 실행하여 효성에바라 컨소시엄은 총공사대금 13,186,000천 원(부가가치세 포함)으로 발주처인 b과 2010. 4. 15. 계약을 체결하였는바, 따라서 관련매출액은 계약금액에서 부가가치세를 제외한 11,987,272천 원으로 한다. 나) 부과기준율 38 위 2. 가.의 위반행위는 낙찰자 및 투찰가격을 사전에 결정하는 입찰담합인 점, 행위의 성격상 경쟁제한효과가 발생하는 것이 명백하고 효율성 증대 효과는 없다고 보이는 점 등을 감안하여 '매우 중대한 위반행위’에 해당하는 부과기준율 중 10%를 적용한다. 다) 산정기준 39 위 관련매출액에 부과기준율을 곱하여 산정기준을 정하되, 피심인 벽산엔지니어링의 경우 이 사건 입찰에 형식적으로 참여하여 낙찰 받지 못하였으므로 산정기준을 2분의 1로 감액한다<각주>17</각주>. 40 위와 같이 산정된 피심인별 산정기준은 아래 <표 11>과 같다. <표 11> 산정기준 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120765877" alt="이유 11번째 이미지" ></img> (단위: 천 원) 2) 1차 조정(행위요소에 의한 조정) 41 피심인들의 경우 위반행위의 횟수, 위반행위의 기간 등에 의한 1차 조정 사유에 해당사항이 없으므로 1차 조정 산정기준은 위 산정기준과 동일하다. 3) 2차 조정(행위자 요소 등에 의한 가중ㆍ감경) 42 피심인들이 법위반사실을 인정하고 진술 또는 관련자료 제출 등 조사에 협조한 점을 고려하여 각 피심인에 대하여 1차 조정 산정기준의 20%를 감경한다. 43 또한, 피심인 효성에바라에 대해서는 이 사건 심의일 기준 전년도 당기순이익이 적자<각주>18</각주>인 점을 감안하여 1차 조정 산정기준의 10%를 추가로 감경한다. 44 이에 따른 피심인별 2차 조정 산정기준은 아래 <표 12>와 같다. <표 12> 2차 조정 산정기준 (단위: 천 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120765879" alt="이유 12번째 이미지" ></img> 4) 부과과징금의 결정 45 건설업 시장 규모가 축소되어 전반적으로 어려운 사정을 감안하여 각 피심인에 대하여 2차 조정 산정기준의 15%를 감경하기로 한다. 46 또한, 피심인 효성에바라에 대해서는 이 사건 공사 컨소시엄<각주>19</각주>지분이 70%인바, 그에 따라 부당이득의 규모도 단독으로 계약을 체결하였을 경우보다 적을 수밖에 없는 점을 감안하여 2차 조정 산정기준에서 5%를 추가 감경한다. 47 이와 같이 2차 조정 산정기준을 감경하고 과징금고시 Ⅳ. 4. 마.에 따라 1백만 원 미만의 금액을 버려 아래 <표 13>과 같이 부과과징금을 결정한다. <표 13> 부과과징금 (단위: 천 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120765881" alt="이유 13번째 이미지" ></img> 4. 결 론 48 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 위반되므로 시정조치에 대하여는 법 제21조를, 과징금 부과에 대하여는 법 제22조를 적용하여 주문과 같이 의결한다.