연희 대동주택아파트 옥상바닥 등 방수공사 입찰 관련 7개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인들의 지위 및 일반현황 1 피심인 하은건설 주식회사, 석진건설 주식회사, 신양아이엔지건설 주식회사, 태원건설 주식회사, 주식회사 중앙공사, 주식회사 수산기업, 희민테크노건설 주식회사<각주>1</각주>는 도장공사업, 미장ㆍ방수ㆍ조적공사업, 시설물유지관리업을 영위하는 사업자들이다. 일반현황은 아래 <표 1> 기재와 같다. <표 1> 일 반 현 황 (해당년도 말 기준, 단위: 백만 원, 명) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121090773" alt="이유 1번째 이미지" ></img><각주>2</각주>* 자료출처: 피심인 제출자료 나. 시장구조 및 실태 1) 아파트 하자유지보수공사 시장현황 2 아파트 하자유지보수공사란 건축물의 균열 및 훼손 부위를 보강하고 콘크리트를 보호하는 마감재로 외부의 물, 공기 등을 차단함으로써 건축물의 노후화를 방지하고 건축물의 미관을 개선하는 기능을 수행하기 위한 공사이다. 이 공사는 도장공사업, 미장ㆍ방수ㆍ조적공사업, 시설물유지관리업<각주>3</각주>면허를 보유한 사업자들에 의하여 이루어지며, 한가지 종류 이상의 공사가 복합적으로 이루어지는 것이 일반적이다. 또한 도장공사업, 미장ㆍ방수ㆍ조적공사업 면허를 보유한 사업자들 중 일부는 아파트 하자유지보수공사 위주로 사업을 영위하고 있으나, 신축건물, 상가건물 또는 공공시설물의 (재)도장, 방수공사 등도 수행할 수 있다. 3 아파트, 신축건물, 상가건물 등을 포함한 하자유지보수공사의 시장규모는 아래 <표 2>에서 보는바와 같이 2010년부터 2012년까지 연 평균 약 3조 6,693억 원이다. 다만, 아파트 단지와 관련된 재도장공사, 방수공사로 한정하면 그 시장규모는 전체 도장공사업, 미장ㆍ방수ㆍ조적공사업 시장에 비해 크게 축소될 것이다. <표 2> 하자유지보수공사 관련 공종별 시장규모 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121090775" alt="이유 2번째 이미지" ></img> * 자료출처: 전문건설협회 및 시설물유지관리협회 제출자료 2) 아파트 하자유지보수공사 진행절차 4 아파트 재도장, 방수 등 하자유지보수공사는 아파트 하자보수기간 경과 후 노후화된 아파트 기능의 개선을 위해 장기수선충당금을 재원으로 이루어진다는 점에서 아파트 시공사의 하자담보책임<각주>4</각주>기간 내에 하자가 발생하여 시공사의 책임하에 진행되는 공사와는 구분된다. 공동주택관리법<각주>5</각주>시행규칙(국토교통부령 제452호, 2017. 4. 18. 개정) [별표1] '장기수선계획의 수립기준’에 따르면, 공동주택 내외부 재도장공사는 5년 주기로 실시하게 되어 있다. 하지만, 수선주기는 공동주택의 실정에 맞추어 조정이 가능하므로 실제로는 최초 도장공사가 실시된 후 7∼8년 이상이 되어야 재도장공사를 포함한 하자유지보수공사가 이루어지는 것이 보통이다. 5 재도장, 방수 등 하자유지보수공사는 아파트의 규모 및 경과 연수, 입주민 성향, 장기수선충당금의 규모 등에 따라 달리 진행되는데 그 절차는 아래 <표 3> 기재와 같다. <표 3> 재도장, 방수 등 하자유지보수공사 진행 절차 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121090777" alt="이유 3번째 이미지" ></img> 다. 연희 대동주택아파트 옥상바닥 등 방수공사 입찰<각주>6</각주>1) 개요 6 이 사건 입찰은 제한경쟁입찰<각주>7</각주>로써 입찰참가자격을 갖춘 사업자 중 최저가격으로 입찰한 자를 낙찰자로 선정하는 방식이다. 이 사건 입찰의 주요 내용 및 세부일정은 아래 <표 4> 및 <표 5> 기재와 같다. <표 4> 이 사건 입찰의 주요 내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121090779" alt="이유 4번째 이미지" ></img><각주>8</각주><표 5> 세부일정<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121090781" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 2) 입찰 등록 및 결과 7 2013. 3. 25. 현장설명회 이후 피심인들 및 예창건설<각주>9</각주>은 발주자측에 입찰서류를 제출하였고, 입찰결과 하은건설이 최저가로 낙찰자로 결정되었다.2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 8 하은건설은 입찰공고 전 단계부터 연희 대동주택아파트에 대한 영업활동을 하였고, 그 결과 아파트 단지측과의 협의 또는 조정과정을 통해 하은건설을 기준으로 자신보다 실적이 비슷하거나 좋은 사업자들만이 입찰에 참여할 수 있도록 입찰참가자격을 구성하게 했다.<각주>10</각주>9 2013. 3. 22. 이러한 내용이 반영된 입찰공고가 이루어지자 하은건설 홍○○은 2013. 3. 25. 14:00 현장설명회에 참석하여 석진건설, 신양아이엔지, 수산기업, 태원건설, 중앙공사, 희민테크노건설 등 6개 피심인들<각주>11</각주>이 입찰에 관심이 있다는 것을 확인하였다. 현장설명회가 끝나자 하은건설 홍○○은 이러한 사실을 대표이사 이○○에게 보고하였고 이○○는 본인이 직접 또는 여○○<각주>12</각주>을 통하여 피심인별 담당직원<각주>13</각주>또는 대표이사인 석진건설 조○○, 신양아이엔지 천○○, 수산기업 서○○, 태원건설 한○○, 중앙공사 김○○, 희민테크노건설 홍○○ 또는 홍○○에게 하은건설이 연희 대동주택아파트에 연고가 있음을 알리면서 하은건설이 낙찰받을 수 있도록 들러리 협조요청을 하였다.<각주>14</각주>10 하은건설 이○○로부터 들러리 요청을 받은 석진건설 조○○, 신양아이엔지 천○○, 수산기업 서○○, 태원건설 한○○, 중앙공사 김○○, 희민테크노건설 홍○○ 또는 홍○○는 이 사건 입찰 공사의 수익성이 낮고 현실적으로 경쟁력이 없음을 인정하여 들러리 참여요청을 수락하였고, 동시에 하은건설이 투찰견적을 통보해 주면 이를 토대로 하은건설이 낙찰받을 수 있는 가격범위에서 투찰하기로 합의하였다 11 한편, 하은건설은 6개 피심인들과 합의가 이루어지자 이들의 투찰가격이 포함된 투찰견적을 작성하였고, 입찰등록 마감 전에 팩스로 작성된 투찰견적을 전달하거나 전화로 투찰가격정보를 교환하였다. 12 이후 6개 피심인들은 아래 <표 6> 기재와 같이 하은건설로부터 전달받은 투찰가격을 기준으로 입찰에 참여하였고, 입찰결과 하은건설이 최저가 낙찰자로 결정되어 2013. 5. 3. 공사계약<각주>15</각주>을 체결하였다. <표 6> 입찰결과 (단위: 원, 부가가치세 포함) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121090783" alt="이유 6번째 이미지" ></img><각주>16</각주><각주>16</각주><각주>예창건설은 이 사건 담합에 가담하지 않은 사업자이다.</각주> 13 이와 같은 사실은 연희 대동주택아파트 제출자료(심사보고서 소갑 제1-1호증, 제1-2호증), 하은건설 퇴사자 강○○ 컴퓨터에 저장된 투찰견적서(소갑 제2-1호증), 하은건설에서 중앙공사로 발신된 투찰견적 팩스내역(소갑 제2-2호증), 하은건설 이○○, 여○○, 이○의 진술조서(소갑 제3-1호증), 하은건설 퇴사자 강○○ 진술조서(소갑 제3-2호증), 석진건설 이○○, 조○○ 진술조서(소갑 제3-3호증), 신양아이엔지 강○○, 천○○ 진술조서(소갑 제3-4호증), 태원건설 김○○, 한○○ 진술조서(소갑 제3-6호증), 중앙공사 김○○, 김○○ 진술조서(소갑 제3-7호증), 2017. 5. 8.자 피심인들 제출자료(소갑 제4-1호증), 2017. 5. 31.자 피심인들 제출자료(소갑 제4-2호증), 2017. 7. 25.자 피심인들 제출자료(소갑 제4-4호증) 등을 통해 인정된다. 나. 관련 법령 및 법리 1) 관련 법령 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>2012, 3. 21. 법률 제11406호로 개정된 것을 말하며, 이하 '법’이라 한다.</각주> 제19조(부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 "부당한 공동행위"라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1.～2. (생략) 3. 상품의 생산ㆍ출고ㆍ수송 또는 거래의 제한이나 용역의 거래를 제한하는 행위 4.∼7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자(競落者), 투찰(投札)가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생 략) ②～⑤ (생략) 법 시행령<각주>2012. 6. 19. 대통령령 제23864호로 개정된 것을 말하며, 이하 '법 시행령’이라 한다.</각주> 제33조(경매ㆍ입찰 담합의 유형) 법 제19조(부당한 공동행위의 금지) 제1항 제8호에서 “대통령령으로 정하는 사항”이란 다음 각 호의 어느 하나를 말한다. 1. 낙찰 또는 경락의 비율 2. 설계 또는 시공의 방법 3. 그 밖에 입찰 또는 경매의 경쟁요소가 되는 사항 2) 법리 14 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각 호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하여야 하고 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 15 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>대법원 2008. 9. 25. 선고 2007두3756 판결</각주> 16 여기서의 '합의’란 복수의 사업자 사이의 의사의 합치를 의미한다. 의사의 합치라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로, 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우에도 포함되며, 반드시 사업자들이 동시에 같은 장소에 모여 특정한 사안에 대하여 명시적이고 적극적인 합의를 한 경우만을 의미하는 것은 아니고 순차적으로 합의가 성립하는 경우도 포함한다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 17 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 입찰에서 사업자 사이에 낙찰예정자, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 것을 의미한다. 나) 경쟁제한성 18 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 19 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>대법원 2011. 5. 26. 선고 2008도6341 판결 참조</각주> 20 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>대법원 2011. 4. 14. 선고 2009두7912 판결 참조</각주> 다. 피심인들의 제2. 가.항 행위의 위법 여부 1) 합의의 존재 여부 가) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 합의의 존재 여부 21 하은건설은 이 사건 입찰에서 6개 피심인들에게 해당 아파트에 그동안 수주를 위해 노력하였고 타사보다 현장을 정확히 파악하고 있어 영업상 우위에 있음을 주장하면서 자신이 낙찰받을 수 있도록 들러리로 입찰에 참여하여 줄 것을 요청하였고, 6개 피심인들은 이를 수락하여 하은건설이 전달한 투찰견적서나 유선상으로 서로 협의한 투찰가격정보를 토대로 투찰함으로써 하은건설이 낙찰받을 수 있도록 하였는바, 관련 법령 및 법리를 종합하여 보면, 피심인들이 낙찰예정자, 들러리사 및 투찰가격 등을 사전에 정하는 의사의 합치가 있었음이 인정되고, 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항 제8호의 합의에 해당한다. 2) 경쟁제한성 22 피심인들이 이 사건 입찰에서 사전에 낙찰예정자, 들러리사 및 투찰가격 등을 결정한 행위는 경쟁입찰 제도의 취지를 무력화시켜 실질적인 경쟁을 통해 낙찰자가 결정될 수 있는 가능성을 배제시킨 점, 경쟁관계에 있는 피심인들 사이의 경쟁을 소멸시킨 점, 이로 인해 정상적인 경쟁상황에서 보다 높은 수준에서 낙찰가격이 결정되도록 한 점 등을 종합적으로 고려할 때 이 사건 입찰시장에서 경쟁을 직접적으로 제한하는 효과만을 야기할 뿐이고 달리 효율성 증대 효과가 없는 것이 명백하므로 부당하게 경쟁을 제한하는 행위로 인정된다. 3) 소결 23 피심인들의 위 제2. 가.항 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하여 위법하다. 라. 피심인 수산기업의 주장에 대한 판단 24 수산기업은 이 사건 입찰에서 들러리 담합을 하지 않았다고 주장한다. 25 살피건대, 하은건설 이○○는 수산기업 장○○ 또는 서○○에게 들러리 요청을 했다고 진술(소갑 제3-1호증)하고 있는 점<각주>이와 관련하여 수산기업 서○○은 “하은건설 이○○ 대표가 현장설명회 전후로 저에게 전화로 연락하여 들러리 요청을 하였습니다”라고 진술하였다.(심사보고서 소갑 제3-5호증), 또한 수산기업 장○○은 “하은건설이 입찰 전 들러리 참여를 요청한 것에 대해서 이를 수락한 이유는 무엇입니까?”라는 질문에 “저희가 이 건 입찰이 있기 전 연희 대동주택아파트 옥상 부분방수공사를 한 바 있는데, 이 때 하자문제로 아파트 단지측에 저희 회사 이미지가 안 좋게 형성되었습니다. 이러한 이유로 낙찰받기 힘들다고 생각하던 중, 하은건설측에서 들러리 협조요청이 있어 다음 기회에 저희도 도움을 받을 것을 기대하고 들러리 요청을 수락하게 되었습니다.”라고 답변하였다.(심사보고서 소갑 제3-5호증)</각주> , 실제 수산기업의 투찰가격(319,152,900원)은 하은건설의 투찰가격(218,000,000원)보다 46.4% 높은데, 수산기업의 투찰가격은 담합을 하지 않고 실제 경쟁하는 상황이라면 존재하기 힘든 투찰가격인 점<각주>하은건설 이○○는 “이 입찰에서 들러리 업체들은 하은건설의 투찰가격보다 16%이상 높은 가격으로 투찰하였습니다. 동일 아파트 단지를 대상으로 하는데 담합 없이 이렇게 높은 금액으로 투찰하는 것이 가능합니까?”라는 질문에 “담합 없이는 사실 불가능합니다.”라고 답변하였다.(심사보고서 소갑 제3-1호증)</각주> 등을 종합적으로 감안할 때 피심인의 주장은 이유 없다. 3. 처분 가. 시정조치 26 피심인들이 앞으로 이 사건 공동행위와 동일 또는 유사한 행위를 반복할 우려가 있으므로 법 제21조에 따라 행위금지명령을 부과한다. 나. 과징금 부과 27 피심인들의 이 사건 공동행위는 성격상 효율성 증대효과는 없고 경쟁제한 효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령 제61조 및 [별표 2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시(2017. 11. 30. 공정거래위원회 고시 제2017-21호로 개정된 것, 이하 '과징금고시’라 한다) Ⅲ. 2. 다. (1)의 규정에 따라 과징금을 부과한다. 1) 산정기준 가) 관련매출액 28 하은건설은 이 사건 입찰을 낙찰받아 계약을 체결하였으므로, 관련매출액은 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 1)에 따라 하은건설이 연희 대동주택아파트와 체결한 계약금액(190,300,000원)에서 부가가치세를 제외한 173,000,000원으로 한다. 나) 부과기준율 29 이 사건 공동행위는 위반행위의 내용 및 정도 등을 감안할 때 중대성의 정도가 '중대한 위반행위’에 해당하므로 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (가)의 규정에 따라 5.0% 이상 7% 미만의 부과기준율을 적용하기로 하되, 계약금액이 크지 않은 점 등을 감안하여 5%의 부과기준율을 적용한다. 다) 산정기준 30 산정기준은 위 제3. 나. 1). 가)의 관련매출액에 위 제3. 나. 1) 나)의 부과기준율을 곱하여 산정하되, 들러리 사업자(탈락한 자)의 수가 5이상이므로 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 2)에 따라 N분의 (N-2)<각주>N은 들러리 사업자의 수를 말하며, 이 사건 입찰에서 들러리 사업자의 수는 2015. 12. 31. 폐업한 희민테크노건설을 포함하여 6개사이다.</각주> 를 감액한다. 31 위와 같이 산정한 피심인별 산정기준은 아래 <표 7> 기재와 같다. <표 7> 피심인별 산정기준 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121090785" alt="이유 7번째 이미지" ></img> 2) 1차 조정 32 피심인들에게는 위반행위의 기간 및 횟수에 의한 조정사유에 해당사항이 없으므로, 1차 조정 산정기준은 위 산정기준과 동일하다. 3) 2차 조정 33 피심인들 중 석진건설, 신양아이엔지, 태원건설은 심사관의 조사 단계부터 위원회 심의 종결시까지 일관되게 행위사실을 인정하면서 위법성 판단에 도움이 되는 진술을 하는 등 조사에 적극 협력한 점을 감안하여 과징금고시 Ⅳ. 3. 다. (3). (가)의 규정에 따라 1차 조정 산정기준의 20%를 감경하고, 하은건설 및 중앙공사는 위원회의 심리 종결 전에 행위사실을 인정하거나 협력한 점 등을 감안하여 1차 조정 산정기준의 10%를 감경한다. 34 이에 따른 피심인별 2차 조정 산정기준은 아래 <표 8> 기재와 같다. <표 8> 피심인별 2차 조정 산정기준 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121090787" alt="이유 8번째 이미지" ></img> 4) 부과과징금의 결정 35 과징금고시 Ⅳ. 4. 바.에 따라 1백만 원 미만의 금액을 버린 피심인들의 부과과징금은 아래 <표 9> 기재와 같다. <표 9> 피심인별 부과과징금 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121090789" alt="이유 9번째 이미지" ></img> 다. 종결처리 36 희민테크노건설은 2015. 12. 31. 폐업하여 더 이상 영업을 하지 않고 있어 시정조치 등의 이행을 확보하기 어렵다. 따라서 공정거래위원회 회의운영 및 사건절차 등에 관한 규칙 제48조 제1항 제1호에 따라 종결처리 한다. 4. 결론 37 피심인들의 위 제2. 가.항 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 위반되므로, 시정조치에 대하여는 법 제21조를, 과징금 부과에 대하여는 법 제22조의 규정을 적용하여 주문과 같이 의결한다.