영주다목적댐 건설공사 입찰 관련 2개 건설사 및 2개 설계용역사의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 적격성 및 일반현황 1 삼성물산 주식회사와 주식회사 대우건설은 건설업을 영위하는 자이고, 주식회사 삼안과 주식회사 도화엔지니어링<각주>1</각주>은 설계용역업을 영위하는 자로서(이하에서 각 피심인을 '삼성물산’, '대우건설’, '삼안’, '도화’로 각각 지칭한다) 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '법’이라 한다) 제2조 제1호의 규정에 따른 사업자에 해당하고, 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1>의 내용과 같다. <표 1> 피심인들의 일반현황 (단위 : 명, 백만 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122871589" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처: 피심인들 제출자료 나. 시장구조 및 실태 1) 영주다목적댐 건설공사의 개요 및 추진경위 2 영주다목적댐 건설공사(이하 '이 사건 공사’라 한다)는 낙동강 중ㆍ하류 갈수기 하천유지용수 확보, 낙동강 본류 및 내성천 연안지역의 홍수피해 방지, 경상북도 북부지역의 생ㆍ공용수의 안정적 공급 등을 목적으로 한국수자원공사(이하 '수자원공사’라 한다)가 2009. 7월 발주한 공사로서 구체적인 개요 및 추진경위는 아래 <표 2>, <표 3>과 같다. <표 2> 이 사건 공사의 개요 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122871611" alt="이유 2번째 이미지" ></img> <표 3> 이 사건 공사의 추진경위 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122871633" alt="이유 3번째 이미지" ></img> 2) 설계ㆍ시공 일괄입찰제도 3 '국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률’(이하 '국가계약법’이라 한다) 및 국가계약법 시행령에 의하면, 우리나라의 공공공사 입찰제도는 크게 ① 설계ㆍ시공 분리입찰방식<각주>2</각주>, ② 설계ㆍ시공 일괄입찰방식, ③ 대안입찰방식<각주>3</각주>으로 나뉜다. 4 이 중 설계ㆍ시공 일괄입찰방식은 일괄시공자가 설계와 시공을 모두 담당하는 방식으로 '턴키(Turn-Key) 방식’ 또는 '디자인 빌드(Design-Build 또는 Design-Construct) 방식’으로 불린다.<각주>4</각주>설계ㆍ시공 일괄입찰방식은 설계ㆍ시공 분리발주 방식의 대안으로 미국에서 1970년대부터 민간공사와 건축공사를 중심으로 활성화되어 현재 여러 나라에서 활용되는 계약방식이다. 우리나라는 1975. 4. 17. '대형공사 계약에 관한 예산회계법 시행령 특례규정’에서 설계ㆍ시공 일괄입찰 및 대안입찰제도를 도입하였다. 5 국가계약법 시행령 및 관련규정에 의하면 설계ㆍ시공 일괄입찰방식은 총공사비 추정가격이 300억 원 이상인 대형공사, 총공사비 대안입찰 또는 일괄입찰로 집행함이 유리한 특정 공사, 공기단축이 필요한 공사 등에 적용된다.<각주>5</각주>다만, 해당 공사가 위 기준에 부합하더라도 모두 설계ㆍ시공 일괄입찰방식으로 진행되는 것은 아니며, 고난이도 공사로서 신기술ㆍ신공법 적용 등이 필요하거나, 상징성ㆍ창의성ㆍ예술성 등이 특별히 요구되는 경우에 적용 가능하다.<각주>6</각주>설계ㆍ시공 일괄입찰방식은 설계ㆍ시공상의 기술능력 개발을 유도하고 설계경쟁을 통한 품질향상 및 설계와 공사입찰의 병행 시행으로 공사 기간을 단축하는 장점이 있다. 6 설계ㆍ시공 일괄입찰의 절차는 크게 ①발주처의 입찰공고, ②사전심사(PQ: Pre Qualification), ③현장설명회 개최, ④입찰마감, ⑤설계심의, ⑥가격개찰, ⑦낙찰자 선정 및 계약체결로 진행된다. 7 여기서 입찰참가자격 사전심사란 국가가 발주하는 대형공사에 참여할 자격이 있는지 여부를 사전에 심사하는 제도를 의미한다. 사전심사에서는 '경영상태 부문’과 '기술적 공사이행능력 부문’으로 구분하여 심사하는데, 경영상태 부문의 적격 요건을 충족한 자를 대상으로 기술적 공사이행능력 부문을 심사하게 된다. 8 설계ㆍ시공 일괄입찰에서의 설계는 크게 기본설계와 실시설계로 나뉜다. '기본설계’란 입찰시 발주처에 제출하는, 즉 설계심의 단계에서 제출하는 설계를 의미하고, '실시설계’란 입찰에서 낙찰<각주>7</각주>된 이후 실시하는 설계를 의미한다. 9 이에 따라 설계ㆍ시공 일괄입찰에서 낙찰자를 결정함에 있어 가격 이외의 설계에 대한 평가가 반드시 필요하게 되고, 그 평가 방법에 따라 낙찰자 결정 방식도 5가지<각주>8</각주>로 구분된다. 10 낙찰자 결정 방식 중 가중치 기준방식은 설계점수 80점 이상의 설계적격자 중 설계점수와 가격점수에 일정한 가중치를 부여하여 평가한 후 총점이 가장 높은 자를 낙찰자로 결정하는 방식을 말한다. 3) 영주다목적댐 건설공사 입찰 가) 입찰 절차 11 영주다목적댐 건설공사의 입찰(이하 '이 사건 입찰’이라 한다)은 아래 <표 4>와 같이 진행되었다. <표 4> 이 사건 입찰의 절차 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122871649" alt="이유 4번째 이미지" ></img> 나) 입찰참가자격 사전심사 및 공동수급체 구성 현황 12 이 사건 공사는 공동이행방식 또는 분담이행방식에 의해 공동도급이 가능하고, 공동수급체 구성원수는 10개사 이내로 하여야 하되, 설계용역업체는 구성원의 수에 포함되지 않는다. 또한 경상북도에 주된 영업소를 두지 않은 자는 의무적으로 일찰 공고일 전일 기준 경상북도에 주된 영업소를 둔 토목공사업(토목건축공사업 포함) 등록업체와 20% 이상(권장: 40% 이상) 공동도급을 하여야 한다. 13 이 사건 공사에서는 대우건설과 삼성물산만이 아래 <표 5>와 같이 공동수급체를 구성하여 입찰참가자격 사전심사를 신청하였으며, 2009. 7. 23. 수자원공사의 '공사입찰참가자격사전심사세부기준’ 제10조(입찰참가 적격자 선정)의 기준에 의거 입찰참가 적격자로 선정되었다. <표 5> 공동수급체 구성현황 (기준: 2009. 7. 23.) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122871651" alt="이유 5번째 이미지" ></img><각주>9</각주>다) 설계평가 기준 14 설계 평가방법은 아래 <표 6>과 같이 평가항목별로 입찰참가업체별 우수 순위에 따라 5~10% 차등을 두어 채점함을 원칙으로 하는 항목별 차등평가 방식으로 하고, 설계평가점수는 전문분야별 각 평가위원이 채점한 점수를 산술평균한 점수에 전문분야별 가중치를 곱하여 전문분야별 설계점수로 하고, 전문분야별 설계점수의 합계 점수를 설계총점으로 한다. <표 6> 종합배점 기준표<각주>10</각주><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122871653" alt="이유 6번째 이미지" ></img><각주>여수로 감세공, 배사문, 가능최대홍수량(PMF) 등은 아래 가.2)가)의 각주 참고</각주> 라) 개찰결과 15 2009. 11. 19. 개찰결과, 아래 <표 7>과 같이 삼성물산이 낙찰자, 즉 실시설계 적격자로 선정되었고, 같은 해 11. 23. 실시설계 적격심의 후 같은 해 11. 30. 삼성물산이 낙찰예정자로 통보되었으며, 같은 해 12. 29. 삼성물산이 최종적으로 낙찰자로 통보되었다. <표 7> 개찰 결과 (단위: 백만 원, 부가가치세 포함) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122871655" alt="이유 7번째 이미지" ></img> 4) 도급계약 16 이 사건 공사는 삼성물산 공동수급업체와 수자원공사 간에 아래 <표 8>과 같이 2009. 12. 30. 총 공사계약금액 221,430백만 원(부가가치세 포함)으로 최초 계약(연차별 계약)을 하였다. <표 8> 도급계약 내용 (기준 : 2009. 12. 30.) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122871657" alt="이유 8번째 이미지" ></img> 2. 사실의 인정 및 위법성 판단 가. 행위사실 1) 합의내용 17 피심인들은 2009. 7. 10. 이 사건 입찰에 참여하면서, 2009. 9월말경부터 같은 해 10. 8일경까지 기본설계 준비 상황 등과 관련한 정보를 교환하고, 그 중 구체적으로 특정 공정 및 설비 등을 기본설계 등에서 제외하거나 포함시킬지 여부 등에 대하여 두 차례의 모임 및 전화연락 등을 통해 아래 <표 9>와 같이 합의한 사실이 있다. 이와 같은 행위사실을 구체적으로 살펴보면 아래와 같다. <표 9> 합의서 발췌(소갑 제6호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122871659" alt="이유 9번째 이미지" ></img> 가) 2009. 9월말경: 이 사건 합의를 위한 연락 18 삼안의 김ㅇㅇ<각주>삼안의 김ㅇㅇ 상무는 1996년 삼안에 입사를 하였고, 삼성물산의 이ㅇㅇ 부장ㆍ대우건설의 김△△ 차장ㆍ도화의 이△△ 이사 등 3명 모두를 이전부터 알고 지내는 사이는 본인밖에 없어서 이 사건 합의와 관련한 연락을 취하게 되었다고 진술하였다.(소갑 제16호증)</각주> 상무는 2009. 9월말경 평소 친분이 있는 대우건설의 김△△<각주>대우건설 김△△ 차장은 ㅇㅇㅇㅇ. ㅇ월부터 ㅇㅇㅇㅇ. ㅇ월말까지 ㅇㅇㅇ에서 근무를 하였고, 대우건설에는 ㅇㅇㅇㅇ. ㅇ. ㅇ.에 입사하여 주로 설계업무를 담당하였다고 진술하였다.(소갑 제15호증)</각주> 차장에게 안부 문자메시지를 전송하였고, 대우건설의 김△△ 차장과 삼안의 김ㅇㅇ 상무는 전화로 기본설계 준비 상황 등과 관련한 정보를 교환할 목적으로 서로 모임을 가질 것을 약속하였다. 19 이러한 사실은 아래 <표 10>과 같이 삼안의 김ㅇㅇ 상무와 대우건설의 김△△ 차장의 진술을 통해 인정된다. <표 10> 삼안의 김ㅇㅇ 상무와 대우건설의 김△△ 차장의 진술내용 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122871591" alt="이유 10번째 이미지" ></img> 나) 2009. 10월초 모임: 기본설계 준비 상황 등과 관련한 정보교환 및 합의서 내용 중 1.~3.항 합의 20 삼성물산의 이ㅇㅇ<각주>삼성물산의 이ㅇㅇ 부장은 ㅇㅇㅇㅇ.ㅇ월경에 입사하여 공사현장관리 등의 업무를 주로 하였고, 이 사건 공사 입찰과 관련하여 기본설계업무 등을 담당하였다고 진술하였다.(소갑 제14호증)</각주> 부장, 삼안의 김ㅇㅇ 상무, 대우건설의 김△△ 차장, 도화의 이△△<각주>도화의 이△△ 이사는 ㅇㅇㅇㅇ. ㅇ월경에 입사하여 도화의 수자원부에서 근무하였다고 진술하였다.(소갑 제17호증)</각주> 이사는 2009. 10월초경 서울 소재 사당역 11번 출구 근처 카페에서 만난 후, 근처 횟집에서 저녁을 먹으면서 기본설계 준비 상황 등과 관련한 정보를 교환하고, 그 중 여수로 감세공 부분, 생태통로의 유형ㆍ어도 부분, 배사문내의 수문 부분 등에 대해 서로 공감하여 얘기를 나누고 합의서(안)를 만들기로 합의하였다. 21 이러한 사실은 아래 <표 11>과 같이 피심인들의 진술을 통해 인정된다. <표 11> 피심인들 진술내용 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122871593" alt="이유 11번째 이미지" ></img> 다) 2009. 10월초~10. 8. 전화연락: 합의서 내용 중 4.항 합의 22 피심인 대우건설의 김△△ 부장은 2009. 10월초 모임과 같은 해 10. 8. 모임 기간 사이에 삼성물산의 이ㅇㅇ 부장과 삼안의 김ㅇㅇ 상무에게 전화로 합의서에 '4. 수리모형실험은 보고서 등에 수록’을 추가할 것을 제안하였고, 삼성물산의 이ㅇㅇ 부장과 삼안의 김ㅇㅇ 상무는 합의서에 '4. 수리모형실험은 보고서 등에 수록’을 추가하는 것에 동의하였다. 23 이러한 사실은 아래 <표 12>와 같이 대우건설의 김△△ 차장, 삼안의 김ㅇㅇ 상무, 도화의 이△△ 이사의 진술<각주>삼성물산의 이ㅇㅇ 부장은 사당역 근처 횟집에서 저녁을 먹으면서 설계 관련 진행상황에 대하여 서로 이야기를 나누었는데, 합의서 내용 중 1번부터 4번까지의 내용에 대한 것이 있었는지는 정확하게 기억이 나지 않는다고 진술을 하였다.(소갑 제14호증)</각주> 을 통해 인정된다. <표 12> 대우건설 김△△ 차장, 삼안 김ㅇㅇ 상무, 도화 이△△ 이사의 진술내용 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122871595" alt="이유 12번째 이미지" ></img> 라) 2009. 10. 8. 모임: 합의서 내용 중 5.항 추가, 최종 합의 및 서명 24 삼성물산의 이ㅇㅇ 부장, 삼안의 김ㅇㅇ 상무, 대우건설의 김△△ 차장, 도화의 이△△ 이사는 2009. 10. 8. 사당역 11번 출구 근처 호프집에서 만나, 도화의 이△△ 이사가 1.~4. 항목에 대하여 컴퓨터 워딩(Wording)으로 작성하여 준비해온 합의서 2부에 '5. 실시계획 협의자료(인허가 서류) 작성 및 제출은 공동수행’을 추가하기로 합의<각주>삼성물산의 이ㅇㅇ 부장이 5.항목을 합의서에 수기로 작성하였다.</각주> 하고, 합의서에 각각 서명을 하였다. 25 또한 삼성물산의 이ㅇㅇ 부장과 대우건설의 김△△ 차장은 합의서 내용에 대해 담당 임원들에게 추인을 받기로 하고, 서명이 된 합의서를 각각 나누어 가져갔으며, 실제 대우건설의 경우 담당임원인 최ㅇㅇ 상무가 서명<각주>삼성물산의 이ㅇㅇ 부장은 담당임원인 곽ㅇㅇ 상무에게 보고하였으나, 곽ㅇㅇ 상무가 이런 문서의 작성은 의미가 없다고 말하였다고 진술하였다.(소갑 제14호증)</각주> 을 하였다. 26 이러한 사실은 아래 <표 13>과 같이 피심인들의 진술을 통해 인정된다. <표 13> 피심인들 진술내용 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122871597" alt="이유 13번째 이미지" ></img> 2) 세부 합의내용 및 실행 여부<각주>이 사건 합의서와 관련하여, '5.항목: 실시계획 협의자료(인허가 서류)작성 및 제출 공동수행 관련’의 경우, 피심인들이 명시적으로 합의한 것은 사실이나, 당해 인허가 서류는 기본설계 점수에 포함되는 것은 아니었고 행정절차에 불과하였던 점, 발주처인 수자원공사는 실시계획 협의자료 등을 공동으로 수행할 것을 권장하였던 점 등 제반 상황을 종합적으로 고려하여 볼 때, 경쟁제한성이 있다고 보기 곤란하여 이하 행위사실에서 제외한다.</각주> 가) 합의서 1.항목 : 여수로<각주>여수로(餘水路)란 수력 발전소나 저수지 등에서, 수량이 일정량 이상이 되었을 때 여분의 물을 빼어 버리기 위한 수로를 말한다.</각주> 감세공<각주>감세공이란 여수로에서 내려오는 고속의 사류의 에너지를 약화시킴으로써 제반 관련 구조물의 파괴 또는 침수를 방지하기 위하여 여수로의 하류단 끝과 하류하천을 이어주는 구조물을 말한다.</각주> 200년 빈도 설계 관련 (1) 합의내용 27 피심인들은 여수로 감세공과 관련하여, 국토해양부의 댐 설계기준(2005)<각주>“댐 설계기준”이란 건설기술관리법 제34조에 의하여 댐의 조사, 계획, 설계를 실시하기 위하여 필요한 기술적인 사항을 설정한 것으로 수자원학회에서 작성하여 국토해양부의 승인을 받도록 되어 있다. 예를 들어 댐설계기준에 의하면 댐의 규모(높이 등)와 여수로(형식, 수문의 규격, 수문의 수량, 여수로 높이 등)의 설계는 가능최대홍수량(PMF)으로 설계할 수 있는 반면 여수로 감세공의 경우는 설계홍수량을 기준으로 하되 경제적 관점에서 다른 설계빈도를 선택할 수 있도록 되어 있다.댐 설계기준 내용 발췌(소갑 제7호증)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122871599" alt="각주이미지"></img></각주> 이나 이 사건 공사의 입찰안내서<각주>입찰안내서 일반지침에는 “여수로는 저수지에 유입되는 홍수를 댐 하류로 안전하게 방류할 수 있도록 지형 및 지질 조건과 수리적 측면, 댐 직 하류의 하천현황, 본댐 등을 종합적으로 검토하여 형식 및 규모 등을 결정하되, 이상홍수에 대한 댐체와 여수로의 안전을 위해 가능최대홍수량(PMF)에 대해서도 안전하도록 설계하여야 함”이라고 기재되어 있다.</각주> 및 기본계획서 상에 설계빈도에 대한 명확한 규정이 없어 아래 <표 14>와 같이, 빈도별 확률홍수량 중 선택하여 설계할 필요가 있었다. <표 14> 영주다목적댐 빈도별 확률홍수량(지속시간 24시간) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122871601" alt="이유 14번째 이미지" ></img><각주>PMF(Probable Maximum Flood)란 이론적으로 발생할 가능성이 있는 최대홍수량을 의미한다.</각주> <각주>첨두홍수량(peak flood)이란 수공구조물의 설계에 있어서 그 구조물이 소통해야할 최대홍수량을 말한다.</각주> * 자료출처: 이 사건 공사의 입찰안내서 28 이에 따라 피심인들은 여수로 감세공은 가능최대홍수량(PMF)으로 설계하였을 때보다 추가적인 비용이 덜 소요되는 200년 빈도로 설계하기로 합의를 하였다. 29 이러한 사실은 아래 <표 15>와 같이 피심인들의 진술을 통해 인정된다. <표 15> 피심인들의 진술내용 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122871603" alt="이유 15번째 이미지" ></img> (2) 실행여부: 실행 30 피심인들은 합의내용에 따라 기본설계보고서 등에 여수로 감세공을 200년 빈도로 반영하여 설계를 하였다. 다만 이 사건 공사의 기본계획 등에 따라 하류부분은 가능최대홍수량(PMF)을 적용하였다. 31 이러한 사실은 첫째 아래 <표 16>과 같이 삼성물산의 이ㅇㅇ 부장과 대우건설의 김△△ 차장의 진술을 통해 인정된다. <표 16> 삼성물산 이ㅇㅇ 부장과 대우건설 김△△ 차장의 진술내용 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122871605" alt="이유 16번째 이미지" ></img> 32 둘째, 아래 <표 17>과 같이 대우건설 및 삼성물산이 발주처에 제출한 기본설계보고서 등의 내용을 통해서 인정된다. <표 17> 대우건설 및 삼성물산의 기본설계보고서 내용 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122871607" alt="이유 17번째 이미지" ></img> * 출처 : 대우건설(기본설계요약보고서), 삼성물산(기본설계요약보고서) 나) 합의서 2.항목: 생태교량 제외 관련 (1) 합의내용 33 피심인들은 이 사건 공사의 입찰안내서의 내용에 따라 생태통로<각주>생태복원시설 중 동물의 이동통로를 의미한다.</각주> 를 설계하여야 하고, 생태통로 설계방법 중 '암거형, 육교형, 교량형’ 중에서 선택하여 설계할 필요가 있었다. 34 피심인들은 경쟁사업자가 생태통로를 '교량형’으로 설계할 경우 자신이 기본설계에서 불리한 위치에 처할 수 있기 때문에 '교량형’을 제외하고, 이를 통해 설계비용 등을 절감하고자 합의를 하였다.<각주>이 사건 합의서에는 '생태교량 제외’라고 기재되어 있는데, '생태교량’은 생태통로의 유형 중 '교량형’을 의미한다.</각주> 35 이러한 사실은 아래 <표 18>과 같이 대우건설의 김△△ 차장, 삼안의 김ㅇㅇ 상무, 도화의 이△△ 이사의 진술을 통해 인정된다. <표 18> 대우건설 김△△ 차장, 삼안 김ㅇㅇ 상무, 도화 이△△ 이사의 진술내용 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122871609" alt="이유 18번째 이미지" ></img> (2) 실행여부: 실행 36 삼성물산의 경우 기본설계보고서 등에 '암거형’으로 설계를 하였고, 대우건설의 경우 2009. 7월경 작성된 '영주다목적댐 건설공사 기본설계 착수보고’<각주>대우건설과 도화가 합동사무실에서 함께 제작한 것으로서, 대우건설의 내부보고자료이다.</각주> 에서 '교량형’으로 설계를 하였으나, 기본설계보고서 등에 '육교형’으로 설계를 변경하였다. 37 이러한 사실은 첫째 아래 <표 19>와 같이 삼성물산의 이ㅇㅇ 부장, 대우건설의 김△△ 차장, 도화의 이△△ 이사의 진술을 통해 인정된다. <표 19> 삼성물산의 이ㅇㅇ 부장, 대우건설 김△△ 차장, 도화 이△△ 이사의 진술내용 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122871613" alt="이유 19번째 이미지" ></img> 38 둘째, 아래 <표 20>과 같이 대우건설의 기본설계 착수보고와 대우건설 및 삼성물산이 발주처에 제출한 기본설계보고서 등의 내용을 통해서 인정된다. <표 20> 대우건설 및 삼성물산의 기본설계보고서 내용 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122871615" alt="이유 20번째 이미지" ></img> * 출처 : 대우건설(기본설계착수보고, 기본설계요약보고서), 삼성물산(기본설계요약보고서) 다) 합의서 2.항목: 어도 제외 관련 (1) 합의내용 39 피심인들은 이 사건 공사의 입찰안내서<각주>입찰안내서에는 어도에 대하여 “내수면 어업법 등 관련법과 기준을 근거로 영주다목적댐에 서식하는 어류현황 등을 고려하여 어도설치 또는 대안을 검토하여 설계에 반영하여야 함”이라고 기재되어 있다.(소갑 제8호증)</각주> 및 기본계획<각주>기본계획에는 어도에 대하여 “자연 생태계 보존 및 유지 차원에서 내성천 어류 특성을 알아보고 설치 가능한 어도형식 및 특성을 조사하여 적합한 어족보호시설 계획”이라고 기재되어 있다.(소갑 제12호증)</각주> 에 따라 어도를 반영하여 설계할 필요가 있었지만, 이 사건 공사의 환경영향평가서<각주>환경영향평가에는 “영주다목적댐의 길이 380m, 높이 50m를 고려하면 어도의 건설 비용 대비 효율성에 의문이 들것이다. 또한, 조사지역 수계에는 대이동을 하는 소하성 어류나 강하성 어류는 분포하지 않으며, 특히 유영력이 떨어지는 멸종위기종 1급인 흰수마자의 경우 어도 이용 가능성이 희박할 것으로 추정된다”고 기재되어 있다.(소갑 제13호증) 참고로 이 사건 공사의 입찰안내서는 환경영향평가결과를 반영하도록 되어 있다.</각주> 의 어도 설치에 대한 부정적인 결론과 어도 설치시 구조물의 복잡성 및 유지관리의 어려움 등 때문에 어도를 포함할지 여부를 선택하여 설계할 필요가 있었다. 40 이에 따라, 피심인들은 20억 원 정도의 비용이 소요되는 어도를 설계에서 제외하기로 합의하였다. 41 이러한 사실은 아래 <표 21>과 같이 피심인들<각주>삼성물산 이ㅇㅇ 부장은 어도를 제외하기로 합의한 이유와 관련하여 “잘 모르겠다” 또는 “잘 기억이 나지 않는다”고 진술하였다.(소갑 제14호증)</각주> 의 진술을 통해 인정된다. <표 21> 피심인들 진술내용 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122871617" alt="이유 21번째 이미지" ></img> (2) 실행여부: 미실행 42 피심인들은 기본설계보고서 등에 당초 합의한 대로 어도를 제외하지 않고, 이 사건 공사의 기본계획 등에 따라 어도를 반영하여 설계를 하였다. 43 이러한 사실은 첫째 아래 <표 22>와 같이 대우건설의 김△△ 차장과 삼안의 김ㅇㅇ 상무의 진술을 통해 인정된다. <표 22> 대우건설 김△△ 차장과 삼안 김ㅇㅇ 상무의 진술내용 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122871619" alt="이유 22번째 이미지" ></img> 44 둘째, 아래 <표 23>과 같이 대우건설 및 삼성물산이 발주처에 제출한 기본설계보고서 등의 내용을 통해서 인정된다. <표 23> 대우건설 및 삼성물산의 기본설계도서 내용 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122871621" alt="이유 23번째 이미지" ></img> * 출처 : 대우건설(기본설계요약보고서), 삼성물산(기본설계요약보고서) 라) 합의서 3.항목 : 배사문 한 개조 반영 관련 (1) 합의내용 45 대우건설 김△△ 차장은, 이 사건 공사의 기본계획<각주>기본계획 (여수로 규모 검토)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122871587" alt="각주이미지"></img></각주> 에 배사문<각주>배사문이란 쌓인 모래를 흘려서 없애기 위하여 만든 수문을 말하는 것으로서, 실제 모래를 흘려보내는 '슬라이드 게이트’와 슬라이드 게이트를 수리하기 위하여 차단하는 '롤러 게이트’로 구성되어 있다. 이 사건 합의서에 '배사문 한개조만 반영’이란 배사문 내의 수문, 즉 '슬라이드 게이트’를 하나만 만든다는 의미로 보인다. (소갑 제15호, 제16호, 제17호)</각주> 내의 수문, 즉 슬라이드게이트를 두 개 설치하도록 되어 있을 뿐만 아니라 유사한 기능의 유사조절지<각주>유사조절지란 댐 상류 저수지에 퇴적되는 모래 등을 배출하기 위한 시설을 말한다.</각주> 도 설치하도록 되어 있어, 배사문을 설치할 때 수문을 두 개 설치할 필요가 있는지 여부를 고민하였으며, 삼안의 김ㅇㅇ 상무도 비슷한 고민을 하고 있었다. 46 이에 따라, 피심인들은 이러한 고민을 해결하고, 배사문의 수문을 한 개만 설치함에 따른 설계비용 등을 절감하고자 합의를 하였다. 47 이러한 사실은 아래 <표 24>와 같이 대우건설의 김△△ 차장, 삼안의 김ㅇㅇ 상무, 도화의 이△△ 이사의 진술<각주>삼성물산의 이ㅇㅇ 부장은 배사문 한 개조만 반영하도록 합의한 이유에 대해 잘 기억이 나지 않는다고 진술하였다.(소갑 제14호증)</각주> 을 통해 인정된다. <표 24> 대우건설 김△△ 차장, 삼안 김ㅇㅇ 상무, 도화 이△△ 이사의 진술내용 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122871623" alt="이유 24번째 이미지" ></img> (2) 실행여부: 대우건설 및 도화는 실행, 삼성물산 및 삼안은 미실행 48 대우건설 및 도화의 경우 당초 2009. 7월경 작성된 '영주다목적댐 건설공사 기본설계 착수보고’에서는 이 사건 공사의 기본계획에 따라 배사문의 수문(슬라이드게이트)을 두 개 설계하는 것으로 하였으나, 기본설계보고서 등에서는 한 개 설계하는 것으로 변경하였다. 49 이에 반해, 삼성물산 및 삼안의 경우 합의내용과 달리 배사문의 수문을 두 개를 반영하여 설계를 하였다. 50 이러한 사실은 첫째 아래 <표 25>와 같이 삼성물산의 이ㅇㅇ 부장, 삼안의 김ㅇㅇ 이사, 도화의 이△△ 이사의 진술을 통해 인정된다. <표 25> 삼성물산 이ㅇㅇ 부장, 삼안 김ㅇㅇ 이사, 도화 이△△ 이사의 진술내용 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122871625" alt="이유 25번째 이미지" ></img> 51 둘째, 아래 <표 26>과 같이 대우건설 기본설계 착수보고와 대우건설 및 삼성물산이 발주처에 제출한 기본설계보고서 등의 내용을 통해서 인정된다. <표 26> 대우건설 및 삼성물산의 기본설계보고서 내용 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122871627" alt="이유 26번째 이미지" ></img> * 출처 : 대우건설(기본설계착수보고, 기본설계요약보고서), 삼성물산(기본설계요약보고서) 마) 합의서 4.항목 : 수리모형실험<각주>수리모형실험이란 향후 세워질 댐과 구조물 등을 일정 비율로 축소시킨 모형을 제작하여 강물의 유속(流速)과 유량(流量) 등 변수를 달리 하면서 실시하는 안정성 실험으로 실제 모형제작을 통해 홍수 위험 등에 안정성을 검증하는 절차를 의미한다.</각주> 수록 관련 (1) 합의내용 52 이 사건 공사 입찰안내서의 제출도서 목록에는 '수리모험실험보고서’가 포함되어 있지 않았고, 발주처인 수자원공사는 2009. 7. 27. 현장설명회 이후 8월 중순 입찰참여자들과의 간담회에서 기본설계 단계에서 수리모형실험을 하지 말고 낙찰자로 선정된 이후, 즉 실시설계적격자로 선정된 이후 실시설계를 제출할 때 수리모형실험을 하여 제출하도록 권고하였다.<각주>수자원공사는 간담회 등을 통하여, 입찰안내서의 제출도서 목록에는 3차원 수치해석보고서가 포함되어 있고 전국적으로 발주공사가 많아 입찰참가자들이 수리모형실험을 하기가 쉽지 않은 점 등을 이유로 하여 기본설계단계에서는 수리모형실험을 하지 말 것과 실험을 하여 이를 제출하더라도 받지 않을 것임을 피심인들에게 알린 바 있다.</각주> 53 이러한 사실은 첫째 아래 <표 27>과 같이 삼성물산의 이ㅇㅇ 부장, 대우건설의 김△△ 차장, 삼안의 김ㅇㅇ 이사의 진술을 통해 인정된다. <표 27> 삼성물산 이ㅇㅇ 부장, 대우건설 김△△ 차장, 삼안 김ㅇㅇ 이사의 진술내용 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122871629" alt="이유 27번째 이미지" ></img> 54 둘째, 아래 <표 28>과 같이 이 사건 공사 입찰안내서의 제출도서 목록을 통해 인정된다. <표 28> 입찰안내서의 제출도서 목록 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122871631" alt="이유 28번째 이미지" ></img> 55 피심인들은 위와 같은 입찰안내서의 내용과 발주처인 수자원 공사의 권고에도 불구하고, 현장설명회 이전부터 수리모형실험을 이미 실시하였고, 어느 한 쪽만 수리모형실험 내용 및 결과를 제출할 경우 불이익이 발생할 수 있기 때문에 기본설계 보고서 등에 수리모형실험 내용 및 결과를 포함하여 제출하도록 합의를 하였다. 56 이러한 사실은 아래 <표 29>와 같이 피심인들의 진술을 통해 인정된다. <표 29> 피심인들 진술내용 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122871635" alt="이유 29번째 이미지" ></img> (2) 실행여부: 실행 57 피심인들은 당초 합의한 대로 기본설계 보고서 등에 수리모형실험 내용 및 결과를 포함하여 제출하였다. 58 이러한 사실은 아래 <표 30>과 같이 대우건설 및 삼성물산이 발주처에 제출한 기본설계보고서 등의 내용을 통해서 인정된다. <표 30> 대우건설 및 삼성물산의 기본설계보고서 내용 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122871637" alt="이유 30번째 이미지" ></img> * 출처 : 대우건설(기본설계요약보고서), 삼성물산(기본설계요약보고서) 나. 관련 법규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>2009. 3. 25. 법률 제9554호로 개정된 것을 말한다.</각주> 제19조(부당한 공동행위의 금지) ①사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니된다. 1.~ 7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. 생략 독점규제 및 공정거래에 관한 법 시행령<각주>2009. 5. 13.대통령령 제21492호로 개정된 것을 말한다.</각주> 제33조 (경매ㆍ입찰 담합의 유형) 법 제19조(부당한 공동행위의 금지)제1항제8호에서 "대통령령으로 정하는 사항"이란 다음 각 호의 어느 하나를 말한다. 1. 낙찰 또는 경락의 비율 2. 설계 또는 시공의 방법 3. 그 밖에 입찰 또는 경매의 경쟁 요소가 되는 사항 다. 위법성 판단 1) 위법성 성립요건 59 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각 호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 2) 위법요건 해당 여부 가) 합의의 존재여부 60 법 제19조의 “합의”란 복수의 사업자들 사이에 의사의 합치를 의미한다. 여기에서 의사의 합치라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고, 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로서 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다. 61 위 2. 가. 에서 살펴본 바와 같이, 피심인들이 수자원공사가 2009. 7. 10. 발주한 이 사건 입찰에 참여하면서, 2009. 9월말경부터 같은 해 10. 8일경까지 기본설계 준비 상황 등과 관련한 정보를 교환하고, 그 중 구체적으로 특정 공정 및 설비 등을 기본설계 등에서 제외하거나 포함시킬지 여부 등에 대하여 두 차례의 모임 및 전화연락 등을 통해 합의서를 작성하고 서명한 것은 법 제19조 제1항 제8호와 법 시행령 제33조 제2호 및 제3호에서 규정하고 있는 사업자들이 공동으로 설계 또는 시공의 방법 및 그 밖에 입찰 또는 경매의 경쟁 요소가 되는 사항을 결정하는 행위를 할 것을 합의한 행위에 해당한다. 62 이와 관련하여, 삼성물산은 자기의 직원으로서 합의에 참여한 이ㅇㅇ 부장은 사전에 삼성물산의 허락을 받거나, 사후에 삼성물산의 주요한 의사결정라인에 보고하여 승인받은 사실이 없고, 삼성물산이 이ㅇㅇ 부장에 대한 관리ㆍ감독 의무를 소홀히 했다고도 볼 수 없으므로, 이 사건 합의는 이ㅇㅇ 부장의 자의적 판단에 따른 독자적 행위로서, 삼성물산의 행위로 볼 수 없다고 주장한다. 63 살피건대, 이ㅇㅇ 부장은 업무의 일환으로 이 사건 회합에 참여했고, 이ㅇㅇ 부장의 행위는 개인의 사익으로 연결되는 것이 아니라 삼성물산의 이익으로 귀속되며, 이ㅇㅇ 부장의 행위가 삼성물산의 의사에 반하여 이루어졌다고 보기도 어려운 점<각주>이ㅇㅇ 부장이 삼성물산의 관련임원인 곽ㅇㅇ 상무에게 이 사건 합의내용을 보고했음에도, 삼성물산은 대우건설 등에게 합의내용에 대하여 반대의사를 명확히 표명하지 않은 사실이 있다.</각주> , 이 사건 합의의 상대방인 대우건설은 이ㅇㅇ 부장의 직책, 담당업무, 제반상황 등을 토대로 이ㅇㅇ 부장의 행위를 삼성물산의 행위로 인식하여, 합의서에 대한 임원의 추인 및 합의내용을 실행한 점, 설사 삼성물산의 주장대로 위 이ㅇㅇ 부장이 삼성물산 내부의 보고체계를 거치지 않았다하더라도 이러한 사실은 기업 내부의 징계사유가 될 수 있음은 별론으로, 이러한 사실을 근거로 이 사건 합의가 이ㅇㅇ 부장의 개인의 행위에 불과하여 대외적인 효력이 없다고 보기는 어려운 점 등을 미루어 볼 때, 삼성물산의 위 주장은 이유없다.<각주>뿐만 아니라, 입찰마감일인 2009. 10. 26. 후 2009. 10. 27.에 있었던 이 사건 공사 설명회 및 토론회 입실자 명단에는 대우건설의 경우 이 사건 합의서를 추인한 최ㅇㅇ 상무가 참석한 반면, 삼성물산의 경우 이ㅇㅇ 부장이 참석한바, 이ㅇㅇ 부장은 이 사건 공사에 있어 삼성물산을 대표할 만큼 책임이 있는 자라는 점이 인정된다.</각주> 나) 경쟁제한성 여부 64 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 65 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>대법원 2006. 11. 9. 선고 2004두14564 판결 참조</각주> 66 다만, 설계ㆍ시공 일괄입찰에 참가하는 입찰자들이 공동으로 특정 공정 및 설비를 기본설계에서 제외하거나 포함시키는 행위는 그 범위 내에서 기본설계 작성상의 경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 기본설계에 대한 품질의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로, 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>대법원 2007. 9. 20. 선고 2005두15137 판결 참조</각주> 67 피심인들은 이 사건 합의를 토대로 설계ㆍ시공 일괄입찰에 참가하는 각 공동수급체가 자유로이 선택하여야 할 특정 공정 및 설비 등을 제한한 점, 특히 각 피심인들로 구성된 두 공동수급체만이 이 사건 입찰의 참가적격자로 선정되어 피심인들만의 의사에 따라 기본설계의 내용과 품질을 합의의 내용대로 제한할 수 있었던 점, 투찰금액에서의 경쟁도 저하시킨 것으로 보이는 점, 이 사건 합의에는 시간단축 및 자신의 설계비용 등을 절감하고 기본설계 등에 있어 자신의 불리한 위치를 사전에 차단하고자 하는 의도 이외에 다른 목적을 발견할 수 없다는 점, 이 사건 합의는 설계내용을 중시하는 설계ㆍ시공 일괄입찰 취지에 반하고, 이러한 합의가 발주자의 이익 및 설계품질의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래한 점, 이 사건 합의는 '일반 거래통념상 인정되는 범위 내에서 의사 타진과 절충’의 범위를 벗어난 것으로서 반시장적 요소가 현저하다는 점, 대우건설 및 삼성물산이 작성ㆍ제출한 기본설계보고서 등에는 이 사건 합의 내용을 대부분 반영하여 실행한 점 등을 고려했을 때, 이 사건 합의의 경쟁제한성이 인정된다. 68 이에 대하여, 대우건설은 이 사건 합의는 발주처가 명확한 기준을 제시하지 않은 상황에서 불명확한 부분을 해소하고 과잉설계에 따른 예산낭비를 방지하는 등 효율적인 공사 진행을 위한 것으로서 경쟁제한적 의도와는 무관하다는 점, 이 사건 합의 항목들은 전체 설계 항목들 중 극히 일부분에 불과하다는 점, 이 사건 합의 항목들은 입찰안내서에서의 요구조건 및 제반 설계기준을 모두 충족하여 기본설계의 품질이 저하되었다고 볼 수 없다는 점, 이 사건 합의는 주요 부분의 기본설계가 이미 완성된 단계에서 이루어진 것으로서 내부적으로 이미 결정한 기본설계의 내용을 재확인한 것에 불과하다는 점, 이 사건 합의의 각 항목은 실제 대우건설과 삼성물산 간에 다르게 이행되는 등 이 사건 합의가 실행되었다고 보기 어렵다는 점 등을 들어, 이 사건 합의가 경쟁제한성이 미미하거나 거의 없다고 주장한다. 69 삼성물산도 댐형식이 이 사건 입찰에서의 낙찰자 결정에 가장 큰 고려요소였고, 이 사건 합의 항목들은 낙찰자 결정시 중요 고려요소에 해당하지 않았다는 점<각주>삼성물산은 이 사건 입찰에서 수자원 부문의 평가를 담당하였던 3명의 평가위원의 확인서를 토대로 위와 같이 주장한다.</각주> , 이 사건 합의 항목은 입찰안내서에서의 기본 및 실시설계 최소반영시설물 총 105개 중 단 4개의 시설(여수로 감세공, 배사문, 어도, 생태교량)에 불과하고, 수자원공사가 2009. 7. 27. 배포한 현장설명서의 종합평가 기준에는 위 시설에 관한 언급이 전혀 없었으며, 위 시설들의 총 비용은 최대로 어림잡더라도 50~65억 원 수준으로서 총 공사비 2,214억 원 대비 약 2.2~2.9%에 불과하는 등 이 사건 합의 항목들이 이 사건 입찰에서 차지하는 비중은 극히 미미하다는 점, 2009. 10월 초에는 기본설계도면을 변경하는 것이 현실적으로 불가능하므로 이 사건 합의는 이미 피심인 내부에서 독자적으로 결정한 것을 피심인들간 사후적으로 확인한 것에 불과하다는 점 등을 들어, 이 사건 합의가 경쟁제한성이 미미하거나 거의 없다고 주장한다. 70 살피건대, 입찰안내서 중 일괄ㆍ대안공사입찰 특별유의서 제7조에는 공사의 기본계획 및 입찰안내서의 내용상 누락, 오류, 상호모순 또는 불분명한 사항 등이 있는 경우 발주처인 수자원공사에 서면 질의와 서면 답변을 통해 해결하도록 입찰절차가 마련되어 있는 점, 발주처인 수자원공사의 의사와 관계없이 피심인들간 설계 항목들에 대하여 합의한 것은 설계경쟁을 통하여 확보할 수 있는 기본설계의 품질을 떨어뜨리고 이로 인하여 발주자의 이익을 침해하는 것인 점 등을 미루어 볼 때, 이 사건 합의가 불명확한 부분을 해소하기 위함이라거나 효율적인 공사 진행을 위한 것이라는 대우건설의 주장은 이유 없다. 71 또한, 기본설계 평가를 위한 기술위원의 서면질의, 기준위반검토서 등에 의하면 ①여수로 감세공은 수자원 부문의 계획성, 안정성 항목 등에서, ②어도는 수자원 부문의 계획성, 환경성, 조경 부문의 환경성, 환경부문의 자연환경에 대한 영향 최소화 계획의 적정성, 생태환경 보존복원 계획의 적정성 항목 등에서, ③배사문은 수자원 부문의 계획성, 기계부문의 계획성 항목 등에서 반복적으로 평가요소로 기재되어 있는바, 이 사건 합의 항목들이 낙찰자 평가에 있어 미미한 부분이라고 단정지을 수 없고, 설사, 댐형식이 평가에서 가장 큰 점수격차 요인이었다고 하더라도, 이는 사후적인 결과일 뿐, 상대방의 댐형식에 대한 정보가 없었고, 피심인들 간에 댐형식이 일치할 수도 있었던 이 사건 행위 당시에는 이 사건 합의만으로도 경쟁제한효과가 발생할 우려가 있었다고 볼 수 있다. 나아가 이 사건 합의 당시 기본설계의 변경가능성이 없다는 피심인들의 주장과 달리, 합의일과 기본설계 제출일 사이의 기간 동안 기본설계의 변경가능성이 없다고 단정짓기 어려울 뿐만 아니라, 설사 피심인들의 주장대로 이 사건 합의 이전에 기본설계를 완성하되 상대방의 설계에 대한 정보를 알아보기 위한 목적으로 합의를 하였다하더라도, 상대방이 당해 합의를 신뢰하고 행동할 것을 이용하여 합의한 것이므로 당해 합의에는 경쟁제한성이 인정된다. 72 다시 삼성물산과 대우건설은 수리모형실험 관련 합의는 피심인들 모두 이미 비용을 투자하여 수리모형실험을 한 상황에서 그 실험결과를 제출하자는 단순히 절차적 사항에 관한 합의이므로, 경쟁제한성이 인정되지 않는다고 주장하며, 더 나아가 삼성물산은 수자원공사가 입찰안내서에 수리모형실험을 진행할 것을 기재한바, 수리모형실험에 관한 합의는 피심인들간 수자원공사에서 요구하는 사항에 대하여 재확인한 것에 지나지 않는다며 당해 합의에는 경쟁제한성이 인정되지 않는다고 주장한다. 73 살피건대, 수리모형실험 내용 제출 여부 등은 오로지 입찰참여자 각자가 판단하여 결정할 사항으로, 이에 대하여 합의한 행위는 사전에 자신의 불리한 위치를 차단하고자 하는 목적으로 발주처의 의사에 반하여 입찰의 경쟁요소가 되는 사항에 대하여 공동보조를 취하기로 한 것으로서 경쟁제한성이 인정된다. 3) 소결 74 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 위 2. 다. 2)에서 살펴본 바와 같이, 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 부당한 공동행위로 인정된다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 75 향후 이 사건 공동행위와 동일 또는 유사한 행위가 반복될 우려가 있으므로 위반행위의 재발을 방지하기 위하여 피심인들 모두에 대하여 법(2009. 3. 25. 법률 제9554호로 개정된 것을 말한다) 제21조에 따라 시정명령을 부과하기로 한다. 76 삼성물산과 대우건설의 경우 이 사건 입찰 사전심사에서 두 피심인이 대표로 구성된 수급공동체만이 입찰참가적격자로 선정되어 이 사건 입찰시장에서의 두 피심인의 시장지배력이 절대적인 상황에서 설계 또는 시공의 방법, 그 밖에 입찰의 경쟁요소가 되는 사항 등을 사전에 결정함으로써 자유롭고 공정한 경쟁질서의 저해효과를 크게 야기하였으므로, 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령(2009. 5. 13. 대통령령 제21492호로 개정된 것을 말한다) 제61조, 과징금부과 세부기준 등에 관한 고시2009. 8. 20. 공정거래위원회 고시 제2009-36호로 개정된 것 및 2012. 3. 28. 공정거래위원회 고시 제2012-6호로 개정된 것 중 피심인에게 불리하지 아니한 사항을 말하며, 이하 '과징금 고시’라 한다)에 따라 과징금을 부과한다. 77 다만, 삼안과 도화에 대해서는, 삼성물산과 대우건설이 이 사건 합의를 주도하였음이 인정되는 점<각주>피심인들은 이 사건 합의서를 2장만 작성한 뒤, 삼성물산과 대우건설만이 각 합의서를 가져가 담당임원의 추인을 거치도록 한바, 설계용역사인 삼안과 도화의 의사보다는 건설업체이자 공동수급체의 대표인 삼성물산과 대우건설의 의사가 더욱 중요했던 것으로 보인다.</각주> , 삼안, 도화는 삼성물산, 대우건설에 대하여 각각 종속적 지위에 있는 것으로 보이는 점, 삼안, 도화에게는 시정명령만으로도 법위반 행위에 대한 제재의 목적을 충분히 달성할 수 있을 것으로 보이는 점 등을 종합적으로 고려하여 시정명령만 부과하기로 한다. 나. 과징금 산정<각주>이하 3. 나.에서는 삼성물산과 대우건설에 대하여 과징금을 산정한다.</각주> 1) 관련매출액 산정 78 삼성물산과 대우건설은 이 사건 입찰에서의 설계 또는 시공의 방법과 그 밖에 입찰의 경쟁 요소가 되는 사항 등을 합의하였으므로, 삼성물산과 대우건설의 관련매출액은 이 사건 입찰과 관련하여 발주처인 수자원공사와 계약한 금액에서 부가가치세를 제외한 201,300,000천 원을 관련매출액으로 한다. 79 삼성물산은 이 사건 공동행위의 대상은 여수로 감세공 등 특정 항목이므로 관련매출액은 당해 항목들에 관한 실행금액으로 한정하거나 관련매출액 산정이 불가한 경우로서 정액으로 부과되어야 한다고 주장하나, 법 시행령, 과징금고시에서는 입찰담합의 경우 그 계약금액을 관련매출액으로 할 것을 명시적으로 규정하고 있는 점, 법 시행령에서 관련매출액은 일정한 거래분야에서 판매한 관련 상품의 매출액이라고 한정하고 있어, 독립적으로 판매하는 상품이라고 상정하기 어려운 여수로 감세공, 배사문, 어도, 생태교량 등의 항목에 대한 실행금액을 기준으로 삼기는 어려운 점<각주>서울고등법원 2012.1.19. 선고 2010누45943 판결 참조</각주> , 피심인들은 영주댐 설계ㆍ시공의 비용 등을 줄이고자 하는 목적으로 이 사건 공동행위를 하였으며, 각 시설은 유기적으로 연계되어있다고 볼 수 있어, 이 사건 공동행위가 비록 여수로 감세공, 배사문, 어도, 생태교량 등 특정 항목만을 대상으로 삼고 있지만, 영주다목적댐의 전체적인 품질에 직ㆍ간접적인 영향을 미친 것으로 볼 수 있는 점<각주>대우건설은 피심인 의견서를 통하여 생태교량이나 배사문 개수를 변경하고자 한다면 댐체 및 주변 시설물들의 구조를 완전히 변경하여 도면을 재작성하여야 한다고 주장한바, 이 사건 위반행위가 합의서 상의 각 항목에만 한정되어 영향을 미친다고 볼 수 없다.</각주> 등을 종합적으로 고려할 때, 피심인의 주장은 이유없다. 2) 산정기준 80 이 사건 공동행위는 법 제19조 제1항 제8호의 입찰담합에 해당하여 경쟁제한효과가 발생하는 것이 명백한 반면 효율성 증대효과는 달리 찾아보기 어려운 측면은 있으나, 입찰에 있어서 설계 또는 시공의 방법을 정하는 행위는 통상적인 입찰담합과 비교할 때 위법성의 정도 및 부당이득의 정도에 차이가 있는 점<각주>투찰가격, 낙찰자 결정 등 직접적ㆍ원천적으로 경쟁을 제한하는 입찰담합과는 다른 측면이 있다.</각주> , 이 사건 합의 항목이 낙찰자 결정에 있어 상대적으로 크지 않은 부분에 해당하는 점 등을 감안하여 '중대한 위반행위’에 해당하는 부과기준율 중 5%를 적용하기로 한다. 81 한편 입찰담합의 경우, 입찰에 참가하여 탈락한 자에 대해서는 산정기준을 2분의 1 범위 내에서 감액할 수 있는 바, 이 사건 입찰에서 낙찰받지 못한 대우건설에 대하여 산정기준을 2분의 1 감액한 후 산정된 피심인별 산정기준은 아래 <표 31>과 같다. <표 31> 피심인별 산정기준 (단위: 천 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122871639" alt="이유 31번째 이미지" ></img><각주>이 사건 공동행위에 대한 부과기준율은 5%이나, 이 사건 입찰에 탈락한 대우건설에 대해서는 산정기준의 2분의 1을 감액한바, 편의상 부과기준율을 2.5%로 나타내었다.</각주> 3) 1차 조정 82 대우건설은 조사공문 발송일 기준 과거 3년간 법 위반으로 조치 받은 횟수가 3회인바, 과징금고시 Ⅳ. 2. 나. (1) (가)규정에 따라 산정기준의 10%를 가중하기로 한다. 이에 따라 산정되는 각 피심인별 1차 조정 산정기준은 아래 <표 32>와 같다. <표 32> 피심인별 1차 조정 산정기준 내역 (단위: 천 원) 83 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122871641" alt="이유 32번째 이미지" ></img> 4) 2차 조정 84 대우건설은 조사단계부터 일관되게 행위사실을 인정하면서 이 사건 공동행위의 위법성 판단에 도움이 되는 진술을 하는 등 적극 협력한 점을 고려하여 과징금고시 Ⅳ. 3. 다. (3) 규정에 따라 1차 조정 산정기준의 10%를 감경한다. 85 삼성물산은 조사단계부터 공정거래위원회의 조사에 적극적으로 임하였다고 주장하며, 조사협조로 인한 감경이 인정되어야 한다고 주장하나, 삼성물산의 경우 행위사실을 구체적으로 진술하거나 위법성 판단에 도움이 되는 자료를 제출하는 등 적극 협력했다고 볼 사정이 없다는 점<각주>삼성물산은 이 사건 공동행위에 적극적으로 가담하였음에도, 합의서 작성 경위나 세부적인 항목 등에 대하여 구체적인 진술을 하지 않는 등 다른 피심인들에 비해서도 협조의 정도가 크게 부족한 점이 인정된다.(삼성물산 이ㅇㅇ 부장의 진술서인 소갑 제14호증 참조)</각주> 등을 감안할 때, 삼성물산의 경우, 조사협조에 의한 감경사유에 해당하지 않는다. 86 피심인들은 이 사건 합의가 실행되지 않았음을 주장하며, 미실행으로 인한 감경이 인정되어야 한다고 주장하나, 피심인들은 결과적으로 합의항목 중 절반 이상을 합의대로 실행한 것<각주>합의서 내용 중 실행여부<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122871643" alt="각주이미지"></img>* 5.항목[실시계획 협의자료(인허가 사유) 작성 및 제출은 공동수행]의 경우, 위 2. 가. 2)의 각주19)에서 검토한바와 같이 제외한다.** 실행 : ○, 미실행 : ×</각주> 으로서 이 사건 입찰에 있어서 합의를 미실행했다고 인정하기 어렵고, 상대방이 합의를 신뢰하고 행동할 것을 이용하여 일부 항목에 한하여 합의를 실행하지 않았던 것으로 보이는바, 미실행에 의한 감경사유에 해당한다고 볼 수 없다. 87 이에 따라 산정되는 각 피심인별 2차 조정 산정기준은 아래 <표 33>과 같다. <표 33> 피심인별 2차 조정 산정기준 내역 (단위: 천 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122871645" alt="이유 33번째 이미지" ></img> 5) 부과과징금의 결정 88 삼성물산의 경우, 공동수급으로 인하여 삼성물산의 실제 매출액은 관련매출액 전체가 아니라 삼성물산의 지분에 해당하는 비율에 그치고 그에 따라 부당이득의 규모도 삼성물산이 단독으로 계약을 체결하였을 경우보다 작을 수밖에 없다는 점, 건설업계의 최근 경기위축 등을 감안하여 과징금고시 Ⅳ. 4. 가. (1) 및 Ⅳ. 4. 바. 규정에 따라 2차 조정 산정기준에서 30% 감경한 후 백만 원 미만 금액을 절사하여 부과과징금을 결정한다. 89 대우건설의 경우 심의일 기준 직전 사업연도, 전전 사업연도 및 전전전 사업연도의 당기순이익을 각각 3:2:1로 가중평균한 금액이 적자인 점, 건설업계의 최근 경기위축 등을 감안하여 과징금고시 Ⅳ. 4. 가. (1) 및 Ⅳ. 4. 바. 규정에 따라 2차 조정 산정기준에서 50% 감경한 후 백만 원 미만 금액을 절사하여 부과과징금을 결정한다. 90 이에 따라 산정된 피심인별 최종 부과과징금은 아래 <표 34>와 같다. <표 34> 피심인별 최종 부과과징금 (단위: 천 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122871647" alt="이유 34번째 이미지" ></img> 4. 결론 91 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당되므로 시정조치에 대하여는 법 제21조를, 과징금부과에 대하여는 법 제22조를 각각 적용하여 주문과 같이 의결한다.