영흥화력발전소 5, 6호기 비파괴검사용역 입찰 관련 13개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인들의 지위 및 일반현황 1 피심인 고려검사 주식회사, 고려공업검사 주식회사, 대한검사기술 주식회사, 동양검사기술 주식회사, 주식회사 디섹, 주식회사 삼영검사엔지니어링<각주>1</각주>, 서울검사 주식회사, 주식회사 아거스, 주식회사 오르비텍<각주>2</각주>, 주식회사 지스콥, 코스텍기술 주식회사, 주식회사 한국공업엔지니어링<각주>3</각주>, 한국기계검사소이엔씨 주식회사<각주>4</각주>(이하 회사 명칭을 기재함에 있어 '주식회사’는 생략한다)는 모두 비파괴검사 용역사업을 영위하는 사업자들이다. 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다. <표 1> 일반현황 (2015. 12. 31. 기준, 단위 : 백만 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120699113" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 출처: 피심인들 제출자료 나. 비파괴검사 시장현황 2 비파괴검사는 방사선, 초음파 등의 물리적 원리를 이용하여 검사대상물을 파괴하지 않고 내부구조 및 결함의 유무, 상태 등을 검사하는 것으로 2015년 10월말 기준 비파괴검사업체로 등록된 업체 수는 137개이고, 2015년 국내 비과괴검사 업체들의 총매출액은 4,705억 원으로 추산된다. 다. 영흥화력발전소 5, 6호기 비파괴검사 용역 입찰 개요 1) 입찰개요 3 한국남동발전이 2012. 1. 4. 공고하고 2012. 2. 7. 재공고한 영흥화력발전소 5, 6호기 비파괴검사 용역(이하 '이 사건 용역’이라 한다)은 한국남동발전이 발주한 영흥화력발전소 5, 6호기 건설공사에 수반되는 비파괴검사 용역으로 입찰의 주요 내용은 아래 <표 2>와 같다. <표 2> 입찰 주요 내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120699115" alt="이유 2번째 이미지" ></img> 2) 입찰방식 4 이 사건 용역 입찰은 조달청 기술용역 적격심사기준에 따라 사전에 사업수행능력(이하 'PQ’라 한다)를 평가하여 적격하다고 인정된 업체만 입찰참가신청을 받고 입찰참가자 중 예정가격 이하, 최저가격으로 입찰한 자의 순으로 적격심사하여 낙찰자로 결정하는 방식이었다. 즉 PQ심사를 통과한 업체에 한하여 입찰참가신청을 받았으며, 그 후 투찰 및 개찰을 통하여 낙찰자를 정하는 방식이었다. 3) 입찰일정 5 이 사건 용역 입찰의 세부일정은 아래 <표 3>과 같다. <표 3> 세부일정 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120699117" alt="이유 3번째 이미지" ></img> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120699119" alt="이유 4번째 이미지" ></img> 4) 입찰 참여 현황 6 이 사건 용역 입찰은 아래 <표 4>와 같이 PQ심사를 신청하고 이를 통과한 12개사가 2012. 2. 3.의 입찰에 참가를 하지 않아 유찰되자 재공고하여 진행되었으나, 재공고된 입찰에서도 PQ심사를 신청하고 이를 통과한 9개사가 2012. 2. 20.의 입찰에 참가를 하지 않아 결국 유찰되었다<각주>5</각주>. <표 4> PQ심사 통과업체 현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120699121" alt="이유 5번째 이미지" ></img><각주>6</각주><각주>7</각주>7 2차례 입찰이 유찰된 후 발주처는 추가 입찰시에도 입찰참여 거부가 예상되자 수의계약을 통해 진행시키기로 결정하고, 2012. 3. 27. 1차 및 2차 입찰에 PQ심사 신청을 하지 않았던 ****와 수의계약을 체결하였다. 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 합의의 배경 8 이 사건 용역입찰 공고에서 입찰가격이 낮게 책정되자 한국비파괴검사협회 기술분과위원장인 삼영검사 김ㅇㅇ 전무는 설계금액 증액을 요청<각주>8</각주>하는 '영흥화력 5,6호기 입찰가격 적정 산정 요청’ 제목의 공문을 작성하고, 고려공업검사 등 9개사<각주>9</각주>대표이사가 연명으로 날인한 후 2012. 1. 9. 삼영검사 김ㅇㅇ 전무, 고려공업검사 구ㅇㅇ 전무, 아거스 한ㅇㅇ 전무, 지스콥 고ㅇㅇ 전무, 한국공업 김## 전무 등 5명이 발주처인 한국남동발전을 방문하여 공문을 제출하며 의견을 전달하였다<각주>10</각주>. 2) 합의과정 및 합의내용 9 발주처 방문 후 2012. 1. 9. 삼영검사 김ㅇㅇ 전무는 공문에 연명으로 서명한 8개사<각주>11</각주>임원들에게 발주처를 방문하여 논의한 내용과 함께 만약 발주처가 설계금액 증액 요청을 받아들이지 않을 경우 모두 PQ서류는 넣고 그 후의 입찰에는 참여하지 않음으로써 당해 입찰을 유찰시키기로 하는 행동요령을 담은 이메일을 발송하였다. 10 2012. 1. 26. 마감된 1차 입찰 PQ심사에 이미 당해 입찰을 유찰시키기로 한 8개사<각주>12</각주>외에 고려검사, 동양검사, 디섹, 오르비텍 등 4개사도 신청하자, 삼영검사 김ㅇㅇ 전무가 고려검사 김$$ 사장, 동양검사 정ㅇㅇ 전무, 디섹 김** 부장에게, 아거스 하ㅇㅇ 사장이 오르비텍 이ㅇㅇ 사장에게 각각 유선으로 연락하여 당해 입찰의 설계금액 저가산정 문제와 발주처 방문을 통한 증액요구 등 현재까지의 진행상황을 설명하였고 당해 입찰을 유찰시키는 것에 대한 각 사의 동참의사를 확인하였다. 11 이후 2012. 1. 30. 삼영검사 김ㅇㅇ 전무는 이메일로 12개사 임원들에게 '적격심사서류를 내신 12개 업체를 대상으로 입찰등록을 하지 않아야 예산이 올라간다는 말씀을 드렸고 이에 모두 동의하셨음에 감사드립니다. 따라서 예정대로 내일 모임을 다음과 같이 할 것이니 참석해 주시기 바랍니다’라는 내용의 이메일을 보냈다. 12 2012. 1. 31. 서울역 근처 식당에서 10개사 임원들은 모임<각주>13</각주>을 갖고 연명으로 발주처에 증액요청 공문을 발송하는 대신 협회 명의로 공문을 발송하기로 하였다<각주>14</각주>. 13 이후 당해 입찰이 재공고되자 2012. 2. 7. 삼영검사 김ㅇㅇ 전무는 1차 입찰시 유찰시킨 방식으로 2차 입찰에서도 유찰시킬 것을 요청하는 내용의 이메일을 합의구성원인 12개사 임원들에게 발송하였으며, 1차 입찰 PQ심사 신청사 외에 한국기계검사소가 2차 입찰 PQ심사 신청을 하자, 삼영검사 김ㅇㅇ 전무는 한국기계검사소 윤ㅇㅇ 사장에게 유선으로 당해 입찰의 설계금액을 증액시킬 수 있도록 유찰시키는 것에 동참해줄 것을 부탁하였고 윤ㅇㅇ 사장은 이에 동의하였다. 3) 합의실행 14 1차 입찰에서 PQ평가를 통과한 12개 업체는 합의 내용대로 모두 입찰참가 신청을 하지 않아 1차 입찰을 유찰시켰고, 2차 입찰에서 PQ평가를 통과한 9개 업체는 합의 내용대로 모두 입찰참가 신청을 하지 않아 2차 입찰도 유찰시켰다. 4) 근거 15 위 행위사실은 발주처의 입찰 관련자료(심사보고서 소갑 제1-1호증<각주>15</각주>내지 제1-15호증), 김ㅇㅇ 전무 발송 이메일 및 작성 확인서 (소갑 제2-1호증 내지 제2-6호증), 발주처 제출 및 회신 공문(소갑 제2-7호증 내지 제2-10호증), 김ㅇㅇ 전무 업무수첩(제2-11호증, 제2-12호증), 피심인들 임직원 진술조서(소갑 제3-1호증 내지 3-13호증, 제3-15호증), 하ㅇㅇ 사장 확인서(소갑 제3-14호증), 이 사건 용역 입찰에서 경쟁을 배제하기 위하여 위와 같이 합의하였다는 취지의 피심인들<각주>16</각주>의 심판정 진술 등을 통해서 인정된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '법’이라 한다) 제19조 (부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1. ∼ 7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) ② ∼ ⑤ (생략) 2) 관련 법리 16 법 제19조 제1항 제8호의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 제8호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 17 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 같은 항 각 호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>17</각주>18 여기서의 '합의’란 복수의 사업자들 사이에 의사의 합치를 말한다. 여기에서 '의사의 합치’라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고, 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로서 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위에 대한 합의 19 입찰 또는 경매에 있어 사업자 사이에 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 낙찰 또는 경락의 비율 등을 결정하는 행위를 사전에 합의하는 것을 의미한다. 나) 경쟁제한성 20 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로서 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 21 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품 선택기준, 당해 행위가 시장 및 사업자의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>18</각주>22 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>19</각주>다. 피심인들의 제2. 가항 행위의 위법 여부 1) 합의의 존재 여부 23 제2. 가항에서 인정된 사실과 관련 법 규정 및 법리를 종합하여 보면, 피심인들 사이에 이 사건 용역 입찰에서 입찰을 유찰시키는 것에 대한 의사의 합치가 있었음이 인정되고, 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항 제8호의 합의에 해당한다. 2) 경쟁제한성 판단 24 피심인들이 이 사건 용역 입찰에서 사전에 서로 합의하여 입찰을 유찰시키기 위하여 투찰여부를 합의하고 실행한 행위는 예정가격을 벗어난 가격을 제출한 것과 동일한 효과가 있으므로 입찰에서의 가격 경쟁에 영향을 미친다고 할 수 있고, 나아가 입찰의 공정성을 훼손하는 것으로 경쟁입찰 제도 취지를 무력화시켜 동 입찰시장에서 실질적인 경쟁을 통하여 가격이 결정될 수 있는 가능성을 배제한 것이라고 할 수 있다. 따라서 피심인들의 행위는 이 사건 용역 입찰시장에서 경쟁을 직접적으로 제한하는 효과만을 야기할 뿐이고 경제적 효율성 효과는 전혀 없는 것이 명백하므로 부당하게 경쟁을 제한하는 행위로 인정된다. 3) 피심인 디섹의 주장 25 디섹은 단순히 자사의 사정과 판단에 따라 입찰에 참여하지 않겠다고 의사표현만 했을 뿐 구체적으로 유찰에 합의한 것은 아니라고 주장한다. 26 살피건대, 디섹이 처음부터 입찰에 참여할 의사가 없었다면 PQ신청을 하지 않았을텐데 디섹은 일단 PQ신청을 한 상태에서 삼영검사의 유찰참여 요청을 듣고 입찰에 참여하지 않았는바, 단지 합의없이 독자적으로 입찰에 참여하지 않았다고 보기 어렵고, 실제 디섹 김** 부장은 PQ신청 후 삼영검사 김ㅇㅇ 전무의 유찰참여 요청 전화에 대해 “입찰참가 자체를 고민하던 중에 삼영검사 김ㅇㅇ 전무의 부탁을 받았고 타 업체들끼리 모여 방안을 논의하는 것 자체가 별로 내키지 않는 상황에서 그러면 우리는 이 입찰에 참여하지 않겠다고 말했습니다.”라고 진술하였는바, 유찰참여 요청에 대해 동의한다는 의사표시를 한 것으로 볼 수 있고 이는 결국 담합이 진행되는 것을 알면서도 암묵적으로 동의를 해줌으로써 다른 경쟁 사업자들에게 함께 유찰합의에 동참한다는 신뢰를 준 것이고 적어도 이 사건 공동행위를 방조한 것에 해당한다고 할 것이다. 27 이는, 삼영검사 김ㅇㅇ 전무가 위 가. 2)에서와 같이 2012. 1. 30. 12개사에 2012. 1. 31. 모임을 알리는 메일 수신자에 디섹을 포함하여 메일을 보냈고, “유찰시키려고 하는 이유와 목적에 대해서 설명해 주었고 디섹 역시 이야기를 듣고 발전소 입찰에 큰 관심이 없던 상태였으므로 입찰에 참가하지 않겠다는 의사를 표시했고 저는 그것이 어차피 유찰시키는 목적에 동참하는 것과 같은 상황이 되니 위임한 것이라고 생각하여 메모했던 것 같습니다.”라고 진술하고 있는 것을 통해서도 뒷받침된다. 28 따라서 이 사건 용역 입찰 유찰에 합의하지 않았다는 디섹의 주장은 이유 없다. 4) 소결 29 피심인들의 제2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당되는 부당한 공동행위이므로 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 30 피심인들에 대하여 향후 이 사건 공동행위와 동일하거나 유사한 행위가 재발되지 않도록 하기 위하여 법 제21조에 따라 시정명령을 부과<각주>20</각주>하고, 이 사건 공동행위가 그 성격상 효율성 증대효과는 없고 경쟁제한효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법(2011. 12. 2. 법률 제11119호로 개정된 것) 제22조 및 제55조의3, 법 시행령(2011. 12. 30. 대통령령 제23475호로 개정된 것) 제9조, 제61조 및 [별표 2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시(2015. 10. 7. 공정거래위원회 고시 제2015-14호로 개정된 것, 이하 '과징금고시’라 한다<각주>21</각주>)에 따라 피심인들에게 과징금을 부과한다<각주>22</각주>. 나. 과징금 산정 1) 산정기준 가) 관련매출액 31 이 사건 용역 입찰에서 합의에는 참여하지 않은 ****가 낙찰받아 계약을 체결하였으므로, 관련매출액은 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1). (마) 1) 규정에 따라 유영원자가 이 사건 용역과 관련하여 2012. 3. 27. 한국남동발전과 체결한 계약금액(부가가치세 제외) 955,000,000원이다. 나) 부과기준율 32 이 사건 공동행위는 위반행위의 내용 및 정도 등을 고려할 때 위반행위의 중대성의 정도가 '중대한 위반행위’로 3.0% 이상 7.0% 미만의 부과기준율을 적용하기로 하되, 발주처의 낮은 설계가격이 공동행위의 요인이 된 점, 낙찰자나 투찰가격 담합이 아니라 입찰에 참여하지 않기로 하는 소극적 담합인 점, 피심인의 제3자인 유영원자와의 수의계약으로 합의목적이 이루어지지 않아 피심인들에게 부당이득이 발생하지 않은 점, 피심인들의 유찰합의 실행으로 발주처에게 특별한 금전적인 피해가 발생하지 않은 점 등을 종합고려하여 3.0%의 부과기준율을 적용한다. 다) 산정기준 33 산정기준은 위 가)의 관련매출액에 위 나)의 부과기준율을 곱하여 정하되, 탈락한 피심인들은 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 2) 규정에 따라 산정기준을 13분의 11 감액한다. 34 위와 같이 산정한 피심인 별 산정기준은 아래 <표 5>와 같다. <표 5> 산정기준 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120699123" alt="이유 6번째 이미지" ></img> 2) 1차 조정 35 피심인들에게는 위반 기간 및 횟수 등에 의한 조정사유에 해당사항이 없으므로 1차 조정 산정기준은 위 산정기준과 동일하다. 3) 2차 조정 36 오르비텍을 제외한 11개 피심인들은 조사 단계부터 공정거래위원회의 심리 종결 시까지 일관되게 행위 사실을 인정하면서 위법성 판단에 도움이 되는 자료를 제출하고 진술을 하는 등 조사에 적극 협력한 점을 감안하여 1차 조정 산정기준의 100분의 20을 감경한다. 37 이에 따른 피심인 별 2차 조정 산정기준은 아래 <표 6>과 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120699125" alt="이유 7번째 이미지" ></img> 4) 부과과징금의 결정 38 오르비텍은 최근 3년간 당기순이익 가중평균이 적자이므로 2차 조정 산정기준의 100분의 50을 감경한다. 39 과징금고시 Ⅳ. 4. 바.에 따라 1백만 원 미만의 금액을 버리고 부과과징금을 결정한다. 40 이에 따른 피심인 별 부과과징금은 아래 <표 7>과 같다. <표 7> 부과과징금 (단위 : 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120699127" alt="이유 8번째 이미지" ></img> 4. 결론 41 피심인들의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 위반되므로, 시정조치에 대하여는 법 제21조의 규정을, 과징금 부과에 대하여는 법 제22조의 규정을 적용하고, 주문과 같이 의결한다.