오비맥주(주) 발주 광양항 수입맥아 컨테이너 내륙운송 용역 입찰 관련 2개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 적격성 및 일반현황 1 피심인 주식회사 한진 및 주식회사 아이오비물류<각주>1</각주>는 화물운송업을 영위하는 자로서 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '법’이라 한다) 제2조 제1호에서 규정하고 있는 사업자에 해당한다. 2 피심인들의 일반현황은 <표 1>과 같다. <표 1> 일반 현황 (해당연도 말 기준, 단위: 백만 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120680971" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 피심인들 제출자료 및 전자공시시스템 자료 나. 이 사건 입찰현황 1) 입찰배경 1 오비맥주는 컨테이너로 수입하는 맥아를 광양항에서 오비맥주 광주공장ㆍ이천공장ㆍ청원공장 3개구간으로 각 운송하는 수입화물 운송(이하 '광양항 수입맥아 내륙운송’이라 한다)을 운송업체들에게 위탁하여 처리하고 있었으며 이러한 계약을 2015년까지는 1년 단위의 수의계약으로 체결하였으나, 2016년부터는 경쟁입찰을 통한 계약으로 변경하였다. 1 2016년 입찰의 경우 오비맥주가 피심인들을 포함한 다수 운송업체들에게 경쟁입찰 참여를 요청하였고, 운송업체들로부터 제안서를 접수한 후 우선 협상 대상자를 선정할 계획이었으나 2016년 1월경 입찰방식을 역경매 방식의 전자경쟁입찰로 바꾸어 2016. 1. 22. 투찰이 이루어졌다.<각주>2</각주>2) 이 사건 입찰의 낙찰자 선정 방식 2 이 사건의 역경매 방식 전자경쟁입찰이란, 먼저 오비맥주에서 입찰참여 업체들로부터 각 사의 운송구간별 제안금액(견적가)을 받아 이를 자사 입찰 사이트에 각 사의 최초 시작가로 입력하고, 업체들은 제한시간(10~15분) 동안 자신의 투찰가를 최소 1,000원 단위 이상으로 지속적으로 낮추어 투찰하는 방식이다. 3 이 경우 각 사는 자신의 입력 금액과 순위만 확인 할 수 있고 타 경쟁사의 입력금액과 순위는 확인이 불가능하며, 제한시간(10~15분) 종료 직전에 1순위자가 바뀌면 종료시간이 1분씩 연장되고 연장 횟수의 제한은 없다. 만일 추가 시간 내에 추가 투찰로 1순위자가 변동되지 않으면 그 상태로 종료되고, 종료 시점의 최저가 투찰 업체가 1순위자로 낙찰된다. 2 다만 오비맥주는 수입맥아 내륙운송 시 공장배정 등 효율적 운영과 구간별 수량ㆍ단가 등을 고려하여 부산항 기점을 포함한 전체 구간을 단일업체로 선정하였으며, 이에 따라 전체 구간에서 낙찰자로 선정된 사업자의 각 구간별 투찰가가 낙찰가로 결정되었다. 3) 이 사건 입찰 결과 3 광양항 수입맥아 내륙운송 용역 입찰에는 피심인들 외에도 세방, 현대글로비스, 국보, 한익스프레스, 대림이 참여하여 총 7개 업체가 투찰하였으며 최초 제안금액 및 입찰결과<각주>3</각주>는 <표 2>와 같다. <표 2> 입찰 현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120680973" alt="이유 2번째 이미지" ></img> * 자료출처: 오비맥주, 한진 4 전자입찰결과 오비맥주는 광양항 수입맥아 내륙운송 3구간 전체에 대하여 아이오비물류를 낙찰사로 결정하였다. 그리고 2016년 3월 경 각 구간별 계약단가를 (광양→이천) 399,000원, (광양→청주) 467,000원, (광양→광주) 273,000원으로, 계약기간을 2016. 3. 1. ~ 2017. 2. 28.로 하는 용역계약을 체결하였다. 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 합의 개요 5 오비맥주가 발주한 2016년도 광양항 수입맥아 내륙운송 입찰에서 아이오비물류는 한진에게 아이오비물류가 낙찰받을 수 있도록 아이오비물류보다 높은 요율로 투찰하여 달라고 요청하였고, 한진은 해당 건을 아이오비물류로부터 재위탁받아 운송하던 기존의 거래구조 등을 유지하기 위해 이를 수락하고 실행하였다. 2) 합의 배경 6 이 사건 광양항 수입맥아 내륙운송은 다음과 같은 특징이 있다. 7 첫째, 한진과 같은 대규모 운송사는 직접 낙찰을 받더라도 부두에서 현장검역 등을 하려면 별도 현장인원을 충원ㆍ관리하여야 하므로 비용ㆍ관리 등의 문제로 직접 낙찰을 기피하였고, 현장검역 등을 할 수 있는 아이오비물류 같은 소규모업체가 낙찰을 받아왔다. 8 둘째, 아이오비물류와 같은 소규모업체가 직접 낙찰을 받더라도 실제 운송은 한진과 같은 대규모업체에게 재위탁하였다. 수입맥아 컨테이너는 과적문제로 공로(도로)운송이 어려워 불가피하게 철로운송을 하여야 하고, 이 경우 한국철도공사와 철도 화차 계약을 체결하여야 한다. 그런데 한국철도공사는 컨테이너 야적장을 보유한 업체와만 철도 화차 계약을 체결하고 있는바, 아이오비물류와 같은 소규모업체는 컨테이너 야적장을 보유할 여력이 없기 때문에 결국 컨테이너 야적장을 보유하고 있는 대규모 운송사에게 재위탁 할 수 밖에 없었다. 9 위와 같은 이유로 아이오비물류는 2003년경부터 오비맥주와 계약한 광양항 수입맥아 내륙운송을 한진에 재위탁하고 있었다. 그런데 오비맥주가 2016년부터 수입맥아 내륙운송 용역계약을 수의계약에서 경쟁입찰로 바꾸자, 피심인들은 아이오비물류가 낙찰받아 한진에게 재위탁하는 거래구조 등을 지속하기 위하여 낙찰예정자 및 투찰가격을 합의하였다. 3) 구체적 행위사실 가) 합의 과정 및 내용 10 오비맥주가 다수 운송업체에게 입찰 참여를 요청한 2015. 11. 24. 이후인 2015년 11월 말 ~ 12월 초 사이에 아이오비물류 이□□은 한진 이△△에게 광양항 수입맥아 내륙운송 입찰에서 아이오비물류가 낙찰받을 수 있도록 컨테이너 화물 운송 용역 요율표(이하 '요율표’라 한다)를 고려하여 한진이 아이오비물류보다 높은 요율로 견적을 제출하여 달라고 유선상으로 요청하였다. 이에 한진은 아이오비물류가 광양항 수입맥아 내륙운송 낙찰을 받으면 한진이 계속 재위탁받는 것을 조건으로 이를 수락하였다. 그러던 중 2016년 1월 역경매 전자경쟁입찰 방식으로 입찰방식이 변경되었음에도 피심인들은 기존의 합의를 지속하기로 재차 합의하였다. <표 3> 피심인들 진술조서 및 확인서 내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120680975" alt="이유 3번째 이미지" ></img> 11 위 <표 3>의 진술과 같이 피심인들은 아이오비물류를 낙찰예정자로 합의하였고, 투찰가격과 관련하여 요율표를 기준으로 한진이 아이오비물류보다 높은 요율로 견적을 제출하기로 합의하였다.<각주>4</각주>나) 합의 실행 및 결과 12 한진은 아이오비물류와 합의한 대로 아이오비물류보다 높은 견적가를 제출하였고, 2016. 1. 22. 전자경쟁입찰 당일 대략적인 낙찰 수준을 확인하기 위하여 조금씩 단가를 낮추어 제출하다가 순위가 올라가는 것을 확인한 뒤에는 아이오비물류와 합의한대로 투찰가 추가 입력을 중단하여 추가적인 순위 상승을 위하여 노력하지 않았다. <표 4> 피심인들 진술조서 및 확인서 내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120680977" alt="이유 4번째 이미지" ></img> 13 이에 전자경쟁입찰 결과 아이오비물류가 광양항 수입맥아 내륙운송 전체를 낙찰 받았고, 아이오비물류도 한진에게 이를 재위탁 하였다.<각주>5</각주>4) 근거 14 이와 같은 사실은 피심인들이 조사 과정 및 심의에서 인정하였고, 오비맥주 제출자료(심사보고서 소갑 제1호증<각주>6</각주>), 아이오비물류 이□□ 진술조서(소갑 제2호증), 오비맥주-한진 간 이메일(소갑 제3호증), 한진 이△△ 진술조서(소갑 제4호증), 물품운송(내륙)위탁계약서(소갑 제5호증), 화물운송용역요율표(소갑 제6호증) 등을 통하여서도 인정된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 관련 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제19조 (부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1.∼7.(생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령 제33조(경매ㆍ입찰 담합의 유형) 법 제19조(부당한 공동행위의 금지)제1항 8호에서 “대통령령으로 정하는 사항”이란 다음 각 호의 어느 하나를 말한다. 1. 낙찰 또는 경락의 비율 2. 설계 또는 시공의 방법 3. 그 밖에 입찰 또는 경매의 경쟁요소가 되는 사항 2) 법리 15 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각호에 규정되어 있는 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 경쟁을 부당하게 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 16 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 부당하게 경쟁을 제한하는 같은 항 각 호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>7</각주>17 여기서의 '합의’란 복수의 사업자들 사이에 의사의 합치를 말하며, '의사의 합치’라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고, 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로서 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 18 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 입찰에서 사업자 사이에 낙찰예정자, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 것을 의미한다. 나) 경쟁제한성 19 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 20 해당 공동행위가 법 제19조 제1항이 정한 경쟁제한성을 가지는지는 해당 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 해당 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하고, 해당 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>8</각주>21 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>9</각주>다. 피심인들의 2. 가.행위의 위법 여부 1) 합의의 존재 여부 22 위 2. 가.에서 인정한 사실에 관련 법 규정 및 법리를 종합하여 보면 오비맥주가 발주한 이 사건 입찰에서 피심인들은 사전에 아이오비물류를 낙찰예정자로 하고 이를 위해 아이오비물류가 한진에게 아이오비물류보다 높은 가격으로 투찰할 것을 요청하였고 한진은 이를 수락하고 이를 실행하였음이 인정되는바, 피심인 아이오비물류와 피심인 한진 사이에 해당 입찰에서 사전에 낙찰예정자 및 투찰가격 등을 정하는 의사의 합치가 있었음이 인정되고 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항 제8호의 합의에 해당된다. 2) 경쟁제한성 판단 23 피심인들은 이 사건 입찰에서 낙찰예정자를 사전에 정하고 투찰가격 등을 합의하여 실행함으로써 입찰참여자들 간의 경쟁을 통해 거래상대방, 거래조건 등을 결정하고자 한 경쟁 입찰제도의 취지를 사실상 무력화시킨 점, 피심인들간 합의가 없었다면 사업자들이 자신의 영업능력, 경영상태, 기술력 등을 종합적으로 고려하여 독자적으로 입찰참가 여부, 투찰가격 등을 결정하면서 실질적인 경쟁이 이루어졌을 가능성을 배제할 수 없는 점, 입찰 참여자간의 경쟁을 제한하여 안정적인 수익을 창출하기 위한 목적 이외에 다른 의도를 찾아볼 수 없는 점 등을 고려할 때 피심인들의 행위는 이 사건 입찰 시장에서의 경쟁을 부당하게 제한하는 것으로 인정된다. 3) 소결 24 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하여 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 25 위 2. 가.의 행위와 동일하거나 유사한 법위반행위가 재발하지 않도록 하기 위하여 법 제21조의 규정에 따라 피심인들에게 시정조치를 부과한다. 또한 부당한 공동행위는 원칙적 과징금 부과 대상이고 위반행위로 인한 경쟁질서 저해효과가 중대하므로 법 제22조, 제55조의3, 법 시행령 제61조 제1항 [별표 2] 위반행위의 과징금 부과기준, 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시(이하 '과징금 고시’라 한다)에 따라 과징금을 부과한다. 나. 과징금 산정 1) 산정기준 가) 관련매출액 26 이 사건 공동행위는 법 제19조 제1항 제8호가 적용되는 입찰담합 행위에 해당하며 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 1)은 낙찰이 되어 계약이 체결된 경우에는 계약금액을 관련매출액으로 보되, 예상물량만 규정된 납품단가 입찰의 경우에는 심의일 현재 실제 발생한 매출액을 당해 입찰 담합에 참여한 각 사업자의 관련매출액으로 본다고 규정하고 있다. 27 이 사건 입찰은 예상물량만 규정된 납품단가 입찰이었으므로, 다음 <표 5>와 같이 이 사건 위반기간<각주>10</각주>인 2016. 3. 1. ~ 2017. 2. 28. 동안 실제 운송한 물량에 따라 심의일<각주>11</각주>현재까지 발생한 매출액인 420,828,000원을 각 피심인들의 관련매출액<각주>12</각주>으로 산정한다. <표 5> 피심인들 관련매출액 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120680979" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 나) 부과기준율 28 이 사건 공동행위는 입찰담합으로 주로 경쟁제한 효과만 나타나는 경우에 해당하여 과징금 고시 [별표] 세부평가 기준표상 3% 이상 5% 미만의 부과기준율이 적용되는 '중대한 위반행위’에 해당되나, 7개의 입찰참여자 중 2개 사업자만 담합하고 나머지 5개 사업자는 유효한 경쟁을 한 것으로 보이는 점, 전체 구간 중 일부 구간에 대해서만 담합한 점, 담합한 3개 구간 중 1개 구간은 한진이 낙찰예정자인 아이오비물류보다 더 낮은 가격으로 입찰한 점 등을 고려하면 경쟁제한성이 크지 않고, 발주처가 민간 사업자이며 입찰 결과에 기속되지 않고 거래상대방을 결정할 수 있었던 것으로 보이는 점, 낙찰가가 이전 연도 계약금액보다 낮아진 점 등을 고려하면 피심인의 부당이득이나 발주처의 피해규모가 크다고 보기도 어려우므로 이러한 점을 종합적으로 고려하여 2%의 부과기준율을 적용한다. 다) 산정기준 29 산정기준은 위 가)의 관련매출액에 위 나)의 부과기준율을 곱하여 산정하되, 입찰에서 탈락한 사업자에 대해서는 과징금 고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 2)에 따라 들러리 사업자 수가 4 이하인 경우에 해당하므로 2분의 1을 감액한다. 1 이에 따른 피심인별 산정기준은 아래 <표 6>과 같다. <표 6> 피심인별 산정기준 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120680981" alt="이유 6번째 이미지" ></img> 2) 1ㆍ2차 조정 30 피심인 2개사는 모두 1차 조정 관련 해당 사유가 없고, 2차 조정의 경우 피심인들은 조사 단계 및 심의에 이르기까지 일관되게 행위사실을 인정하면서 조사에 적극 협력한 사실이 인정되므로 아래 <표 7>과 같이 산정기준을 20% 감경한다. <표 7> 피심인별 2차 조정 산정기준 (단위 : 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120680983" alt="이유 7번째 이미지" ></img> 3) 부과 과징금의 결정 31 2차 조정 산정기준에서 백만원 단위 미만을 절사한 금액을 부과과징금으로 결정한다. 그 내역은 다음 <표 8>과 같다. <표 8> 피심인별 부과과징금 (단위 : 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120680985" alt="이유 8번째 이미지" ></img> 4. 결론 32 피심인들의 위 2. 가. 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 위반되므로 시정조치에 대하여는 법 제21조의 규정을, 과징금 부과에 대해서는 법 제22조의 규정을 각각 적용하여 주문과 같이 의결한다.