오웬스코닝의 이의신청에 대한 건

1. 원심결 경위 오웬스코닝(이하 'OC’, 미국)은 상고방베트로텍스(이하 'SG’, 프랑스)의 유리강화섬유사업 부문에 해당하는 자산 및 지분 일체를 인수하는 계약을 체결(2007. 7.26)하고 기업결합 신고(2007. 8. 9)를 하였다. 당초 OC와 SG는 조인트벤쳐 설립을 통한 유리강화사업 부문 통합을 시도하여 임의적 사전심사를 요청(2006. 9.28)하였으나, 사업인수(주식취득 등)로 결합형태를 변경하여 정식 신고하였다. 본 건 결합은 세계1위의 유리강화섬유(복합섬유 포함) 제조ㆍ판매업체인 OC가 세계2위인 SG 및 SG자회사의 유리강화섬유(복합섬유 포함) 사업부문을 인수하기 위하여 행하는 것이다. 본 결합의 결과로 국내시장에서는 OC의 국내 자회사인 OCK(유리강화섬유 제조/판매)와 SG의 국내 자회사인 SGK(현재 알앤씨코리아)의 유리강화섬유(복합섬유 포함) 사업부문이 결합하게 되는 것으로 '수평형 기업결합’에 해당한다. 이의신청인 OC는 전세계에 위치한 SG의 유리강화섬유(복합섬유 포함) 사업부문(미국 Wichita Falls 공장 제외)의 지분 또는 자산 일체를 인수하는 것으로 지배관계가 형성된다. 국내시장에서는 위와 같은 OC와 SG간 글로벌 계약에 따라 OC가 SGK(현재 알앤씨코리아)를 지배하게 된다. 원심결은 당해 기업결합이 「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」(이하 '법’이라 한다) 제7조 제1항의 규정에 위반되는 국내 유리강화섬유시장에서의 경쟁을 실질적으로 제한하는 기업결합에 해당된다고 판단하여, <붙임> 기재와 같이 이의신청인들에게 알앤씨코리아 주식전부 매각 또는 알앤씨코리아의 사업관련 설비일체 매각을 내용으로 하는 시정명령을 하였다(공정거래위원회 2007. 12. 5. 의결 제2007-548호). 2. 원심결의 위법ㆍ부당 여부 가. 시장획정 관련 (1) 주장 이의신청인들은 외국으로부터의 실제적ㆍ잠재적 경쟁압력에 대한 충분한 고려 없이 관련시장의 지리적 범위를 국내시장으로 한정한 원심결은 부당하며 다음과 같은 사정들을 종합적으로 고려할 때, 적어도 이 사건 지리적 시장을 동아시아 시장(한국, 일본, 중국, 대만 및 말레이시아)으로 획정하는 것이 타당하다고 주장한다. (가) 유리강화섬유의 수입비중(34.5%) 및 수출비중(45.8%)이 모두 10%를 초과하므로 Elzinga-Hogarty Test(이하 'E-H Test’라 한다)<각주>1</각주>에 따르면 지리적 시장을 국내시장으로 획정하는 것은 부당하다. 또한 E-H Test는 가격차별 및 품질차이가 존재하더라도 적용 가능할 뿐만 아니라 국가간의 시장획정에 적용된 사례가 있는바, 동질적 재화 및 지역간 가격차별이 없는 경우를 가정한 분석기법으로서 한 국가 내에서 일부 지역시장간의 시장획정에만 사용되는 방법이라고 판단한 원심결은 타당하지 아니하다. (나) 중국 등 동남아시아 국가로부터의 수입압력이 지속적으로 증가하고 있으며 중국의 생산설비 증설(2008년 말 약 130만 톤 예상)로 인하여 중국으로부터의 수입압력이 더욱 높아질 것으로 예상되며 2007년 6월 발효한 한국-아세안 자유무역협정의 효과로 말레이시아로부터의 수입도 증가추세에 있는바, 지리적 시장은 확대되어야 한다. (다) 원심결 전후로 이의신청인들의 국내 수요업체들이 해외 사업자로 구매처를 전환한 실제 사례가 존재하므로, 거래처전환이 쉽지 않다는 원심결의 판단은 부당하다. (라) 국내 내수가격과 수출가격간에 차이가 존재하기는 하지만 상호 밀접하게 관련되어 있다는 사실, 즉 가격의 동조성은 국내시장과 국외시장이 하나의 관련시장이라는 강력한 증거이므로 관련 지리적 시장을 국내시장보다 넓게 확대함이 타당하다. (마) 또한 기업간 경쟁이 글로벌화되고 있다는 점을 고려하여 일본<각주>2</각주>등 세계 각국의 경쟁당국이 지리적 시장획정의 범위를 넓히고 있는 추세를 감안하여야 한다. (2) 판단 이의신청인들은 E-H Test 결과 등을 이유로 지리적 시장을 적어도 동아시아 시장으로 획정하는 것이 타당하다고 주장하나 원심결에서 판단한 바와 같이 유리강화섬유 세부제품별 상이한 국내 판매가격 및 수출가격, 수입제품 구매에 상당한 비용과 시간이 소요된다는 점, 신규사업자의 진입용이성 정도 등을 감안할 때, 본건 기업결합의 관련 지리적 시장을 국내시장으로 봄이 적법ㆍ타당하므로 이의신청인들의 주장은 이유 없다. (가) 원심결에서 검토한 바와 같이 E-H Test는 시장획정과 관련하여 참고할 여지는 있으나 절대적인 시장획정 방법은 아니라 할 것<각주>3</각주>이다. 사업자가 국내가격과 국제가격을 차별할 수 있다는 것은 두 시장이 서로 다른 시장이라는 핵심적인 증거로서 E-H Test를 적용하는데 한계가 있으며, 미국의 합병 가이드라인도 지역별로 가격을 차별하여 이윤을 증가시킬 수 있는 경우에 별도의 시장으로 획정할 수 있음을 규정<각주>4</각주>하고 있다. 그리고 E-H Test는 반드시 국내 지역시장획정에만 사용되어야 하는 방법은 아니나 두 지역간에 가격차별이 어려운 경우에 적용되는 방법이므로 관세, 운송비, 각종 무역장벽 등으로 인해 가격차별이 나타나기 쉬운 국제적 시장획정에는 적용될 가능성이 낮아진다고 할 것이다. 또한 이 사건과 같이 상품간 차별화(품질차이)의 정도가 커서 수출입 비중이 실제상품의 경쟁상황을 제대로 대변하지 못하는 경우 역시 E-H Test 결과를 절대적으로 신뢰하기 어렵다고 할 것이다. (나) 중국 등으로부터의 수입비중이 지속적으로 증가하고 있는 시장상황과 관련하여 최근 중국정부가 수출증치세 환급율을 하향 조정함에 따라 조정비율이 수입가격으로 이전<각주>5</각주>되고 있는 실정이고, 중국내 인건비 또한 지속적으로 상승하고 있어 과거와 같은 수입증가 현상이 지속될 것으로 예상하기는 어려운 바, 수입증가 전망을 근거로 시장획정을 확대해야 한다는 이의신청인들의 주장은 받아들이기 곤란하다. (다) 이의신청인들은 수요자들의 구매처 전환사례를 들어 대체 구매처 확보가 용이하다고 주장하나, 이 사건 이해관계인인 로디아폴리아마이드 주식회사(서울 서초구 서초동 1321 3층, 대표이사 세르쥬빌라뜨)<각주>6</각주>가 심판정에서 진술한 바와 같이 공급업체 및 상품에 대한 적정성 테스트 등으로 인해 대체 공급처를 확보하는데 일정기간(1개월～2년)이 소요되며 최근 동 이해관계인이 CS제품을 이의신청인으로부터 중국으로 거래처를 전환하는데 실제 총 1-2년이 소요되었다고 진술한 점 등은 공급처 변경에 상당한 어려움이 있음을 확인하는 중요한 근거라고 할 것이다. 아울러, 특정 품목에 있어서는 대체 구매처를 확보할 수 없는 경우도 있기 때문에 구매처 전환이 가능하므로 경쟁제한성이 없다는 주장은 받아들이기 어렵다. (라) 두 지역의 가격이 유사한 패턴을 보인다고 하더라도 이는 수요ㆍ공급상의 공통요인(예: 원자재 등) 때문에 나타나는 가짜 상관관계(spurious correlation)일 가능성이 높기 때문에<각주>7</각주>가격 동조성만으로 두 지역이 한 시장이라고 볼 수는 없고 미국 경쟁당국을 비롯하여 많은 학자들도 가격동조성을 지리적 시장획정의 증거자료로 쓰는 것에 대해 부정적 입장<각주>8</각주><각주>9</각주>이다. 아울러, OC의 국내내수가격과 수출가격의 동향을 살펴볼 때, 가격의 동조성이 있다고 보기도 어렵다.<각주>10</각주>(마) OC와 SG의 동일한 기업결합 건에 대하여 미국과 EU에서도 지리적 시장을 중국 등 주요 동남아 수출국을 제외한 역내시장으로 획정한 바 있다. 미국은 관련 지리적 시장을 '북아메리카(North America)’로 획정하였고 EU는 중국을 포함한 해외로부터의 수입비중이 20%～30% 수준임에도 불구하고 관련 지리적 시장을 유럽지역<각주>11</각주>으로 획정하였다<각주>12</각주>. 나. 경쟁제한성 관련 (1) 주장 시장획정에 따라 분류된 각 상품시장별로 경쟁제한성을 개별적, 구체적으로 평가하지 아니한 원심결은 부당하다. 특히 DR 및 CS 시장의 경우에는 각 시장에서의 제반 경쟁요소를 고려할 때, 다른 상품시장의 경우보다 경쟁제한성을 인정하기 어렵다. (가) DR의 경우, 생산능력의 대부분을 OC가 보유하고 있고 SG는 국내 생산자중에서 최하위인 4위에 해당하는바 기업결합을 통하여 실질적인 의미에서의 시장지배력의 형성 또는 강화가 이루어지지 않는다. 그리고 중국산이 국내 수요량의 30%이상을 차지하고 있는 등 외국산이 실질적인 경쟁압력으로 작용하고 있다. (나) CS의 경우, 고도의 기술력이 요구되는 품목으로서 수요자들의 구매선택기준이 주로 품질 및 브랜드에 의하여 결정되며 가격이나 납기 등은 구매선택에서 우선순위가 되지 못하는바, 실제 전세계적으로 장거리 조달이 많이 행해지고 있다. 실제 SGK의 생산량의 70% 이상이 중국, 일본을 비롯한 유럽, 미국에까지 판매되고 있으며 국내시장에서의 수입산 76.9%가 일본으로부터 충당되고 있는바, 구매처 변경이 용이하고 상당한 국제적 경쟁압력이 작용하고 있다. (2) 판단 유리강화섬유 생산기술 및 수요대체성을 고려하여 로빙(AR 및 DR 포함), CS(DUCS만 포함), Mat(WR 포함)의 3개의 상품시장을 획정하고 개별상품별로 시장집중도, 해외경쟁의 도입수준, 신규진입 가능성 및 결합 후 경쟁제한 가능성 등을 종합적으로 고려하여 당해 기업결합에 있어서 경쟁제한성을 판단한 원심결은 적법ㆍ타당하므로 이의신청인들의 주장은 이유 없다. (가) DR의 경우, 통계자료 확인상의 어려움과 수요대체성 및 공급대체성 등을 감안하여 AR과 함께 로빙<각주>13</각주>으로 분류하였으며 원심결 당시 이의신청인 역시 자신이 제출한 경제분석 보고서<각주>14</각주>등에서 동일한 맥락으로 설명한 바 있다. 그리고 경쟁제한성 판단은 계열회사를 포함한 결합당사회사의 국내 공급물량을 기준으로 한 것인바, SG의 DR 생산능력이 국내 4위로서 기업결합으로 인한 경쟁제한성이 미미하다는 주장은 받아들이기 곤란하다. (나) 유리강화섬유는 최종 제품인 섬유강화플라스틱의 품질을 결정짓는 매우 중요한 원재료로서 CS 같은 고급의 유리강화섬유는 생산업체별로 품질의 차이가 존재하고, 이런 품질차이로 인해 수요업체가 해외로 공급처를 변경하는데 한계가 존재한다. 즉, 수출입물량의 상당부분이 이의신청인들 당사회사의 해외 계열회사로부터 공급되고 있다는 점, 국내에서 제품을 조달하는 것에 비해 수입제품을 사용함에 있어 제품요청에서 납기까지 장기간(통상 1-2개월 정도)이 소요된다는 점, 긴급수요에 대한 대체성(적기 공급성)이 떨어지며 물량수급에 불안정성이 존재하는 점, 운송 및 보관에 추가적인 비용이 소요되는 점 등을 고려할 때, 구매전환이 용이하지 아니하고 수입제품의 국내품 대체정도는 한정적일 것으로 판단된다. 다. 효율성 증대효과 관련 (1) 주장 이의신청인들이 원심결에서 주장한 기업결합으로 인한 연간 국내 1,200만 달러의 시너지 효과는 기업결합의 형태를 통하지 않고 달성될 수 없는 기업결합 특유성이 있고 국내생산에 국한된 효율성 증대효과로서 현실적으로 입증 가능한 내용에 해당하며 경쟁제한 폐해액(연간 14억원 상당<각주>15</각주>)을 상쇄하고도 남는바, 효율성 증대효과로 인한 예외적 허용에도 해당된다. 그럼에도 불구하고 1,200만 달러의 시너지 효과는 OC 이외의 다른 사업자가 SG를 인수할 경우에도 발생가능하기 때문에 기업결합 특유성이 없고, 효율성의 크기도 자의적 산정기준에 따른 것이므로 채택할 수 없다고 판단한 원심결은 글로벌 스탠다드에 부합되지 아니하며 타당하지 아니하다. (2) 판단 이의신청인들은 기업결합 특유의 효율성이란 기업결합의 형태를 통하지 않고는 달성될 수 없는 효율성으로 보아야지, 다른 기업과의 결합으로도 발생할 수 있는 효율성은 해당되지 않는다는 원심결이 잘못 되었다고 주장하나 '(주)신세계의 기업결합 제한규정 위반행위에 대한 건’에서도 “신세계 이외의 다른 사업자가 월마트를 인수할 경우에도 판매관리비 절감과 평당 매출액 증가 등을 달성할 수 있을 것이라는 점에서 기업결합에 특유하거나 고유한 효율성 증대효과라고 할 수 없다”고 판단한 바(공정거래위원회 의결 제2006-264호, 2006. 11. 14. 참고)와 같이 이의신청인들이 주장하는 효율성 증대효과는 이의신청인 OC 외의 다른 사업자가 SG를 인수할 경우에도 기술의 상호보완적인 통합과 물류비 절감 등을 통해 달성할 수 있을 것이라는 점에서 당해 기업결합에 특유하거나 고유한 효율성 증대효과라고는 할 수 없다는 원심결의 판단은 적법ㆍ타당하고 이 부분에 대한 이의신청인들의 주장은 이유 없다. 또한 '캐나다의 합병심사 가이드라인’은 제3자에 의한 기업결합으로 달성가능한 효율성 증대효과의 기업결합 특유성을 명시적으로 부정<각주>16</각주>하고 있고 '미국 수평결합 가이드라인<각주>17</각주>’ 및 'EU 수평결합 가이드라인<각주>18</각주>’도 해석상 제3자에 의한 기업결합으로 달성가능한 효율성 증대효과의 기업결합 특유성을 부정하고 있는바, 원심결의 판단이 글로벌 스탠다드에 부합하지 않는다는 이의신청인들의 주장 역시 이유 없다. 라. 시정조치 관련 (1) 주장 국내에서 기업결합 대상이 되었던 SG의 국내 유리강화섬유 사업을 제3자에게 매각하도록 구조적 시정조치를 명령한 원심결은 개별 상품별로 경쟁제한성 평가가 충분히 이루어지지 아니한 상태에서 도출되었기 때문에 유리강화섬유 시장의 경쟁제한성을 해소하기 위한 조치로는 적절하지 않거나 과도하다. 특히 개별 상품시장에서의 경쟁제한성은 거의 없을 뿐만 아니라 가사 어느 정도 존재한다고 하더라도 제3자의 매수자를 찾는 것이 현실적으로 어려운 점 등을 감안할 때, 국내유통과 가격에 대한 규제 등 행태적 조치를 취하는 것이 이 사건 조치로서 적절하다. (2) 판단 원심결은 합리적 근거에 따라 분류한 개별 상품별로 경쟁제한성을 평가하여 이 사건 기업결합이 국내 유리강화섬유 시장에서의 경쟁을 실질적으로 제한하는 것으로 판단하고 SG의 국내 유리강화섬유 사업 관련 설비 일체를 매각하는 등의 시정조치를 하였으므로 이 부분 이의신청인의 주장은 이유 없다. 또한 원심결 주문 3.에 따르면 예측하기 어려운 현저한 사정변경으로 인하여 시정조치의 성실한 이행이 어려운 경우 매각기간 종료 후 30일 내에 이 시정명령 이행 여부 및 추가적인 시정방안 등에 관하여 공정거래위원회의 사전 승인을 얻도록 하고 있는바, 제3의 매수자를 찾는 것이 현실적으로 어려운 점 등은 원심결 주문의 이행 여부 또는 추가적인 시정방안 승인여부 등을 판단하는 사유에 불과하고, 원심결의 위법ㆍ부당을 이유로 그 취소ㆍ변경을 구하는 이 사건 이의신청 사유는 될 수 없으므로 이의신청인들의 주장은 이유 없다. 3. 결론 위 2.에서 살펴본 바와 같이 이의신청인들의 주장은 모두 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.