오존주입설비 구매ㆍ설치공사 입찰 관련 2개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 적격성 1 피심인 오조니아코리아 주식회사, 자일럼워터솔루션코리아 주식회사(이하 회사명을 지칭함에 있어 '주식회사’는 생략하고, 피심인의 경우 각각 '오조니아’, '자일럼’으로 약칭하고, 피심인 모두를 지칭할 때는 '피심인들’이라 한다)는 정수장, 하ㆍ폐수장 등의 수질정화에 필요한 오존처리시설의 제조ㆍ판매ㆍ수리 등을 영위하는 자들로서 각각 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(2010. 5. 17. 법률 제10303호로 개정된 것을 말하며, 이하 '법’이라 한다) 제2조 제1호에서 규정한 사업자에 해당한다. 나. 피심인들의 일반현황 2 피심인들의 일반현황은 다음 <표 1> 기재와 같다. <표 1> 피심인들의 일반현황 (단위: 백만 원, 명) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122280119" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처: 피심인들 제출자료 및 금융감독원 전자공시시스템에 공시된 감사보고서 다. 시장구조 및 실태 1) 오존주입설비 시설 개요 가) 오존주입설비 수요 증가 배경 3 정수처리 시설 등에 오존<각주>1</각주>주입설비를 설치하는 것은 고도의 기술력이 필요하고 많은 비용이 소요되기 때문에 2007년 이전까지는 오존주입설비에 대한 수요가 많지 않았다.<각주>2</각주>그러나 2007년경부터 수돗물의 냄새를 없애달라는 민원이 많아지고 깨끗한 물에 대한 국민적 관심이 높아짐에 따라, 종전에 사용해오던 염소 대신 오존을 이용한 정수처리 시설을 도입하는 곳이 늘어나면서 오존주입설비에 대한 수요가 증가하게 되었다. 나) 오존주입설비 시스템의 구성 4 오존주입설비는 ① 액체산소 저장 및 기화, 공급설비 ② 오존발생기 및 동력공급설비 ③ 오존용해 및 주입설비 ④ 오존설비에 관련된 밸브와 배관 설비 ⑤ 전기 및 제어, 계측 설비 등으로 이루어져 있다. <그 림> 오존처리 개략도 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122280141" alt="이유 2번째 이미지" ></img> * 자료출처: 서울시 고도정수처리장운영 매뉴얼 “영등포 정수센터” 오존처리 개략도 2) 시장 현황 5 국내의 오존주입설비 시장은 지방자치단체의 의뢰를 받아 조달청 등이 발주하는 관급공사 입찰시장과 고도처리 정수시설 등 설치공사를 수행하는 민간 건설사들이 발주하는 사급공사 입찰시장으로 구분할 수 있다. 6 오존주입설비를 제조ㆍ설치하는 것은 오존발생기<각주>3</각주>의 제조기술뿐만 아니라, 오존주입설비의 시공능력, 운영에 대한 기술적 노하우 등이 필수적으로 요구되며, 국내에서는 피심인 오조니아, 피심인 자일럼, 파오 등 3개 사 정도만이 수행할 수 있는 것으로 알려져 있다. 7 특히, 기존에는 정수장에 설치되는 오존주입설비는 엄격한 보안시설물로 분류되어 발주자가 입찰에 참여할 수 있는 자격<각주>4</각주>을 제한하였는바, 입찰 참여요건을 갖춘 사업자가 피심인들로 제한되어 있었다. 그러나 2011년 강북 아리수 정수센터 오존주입설비 제조ㆍ구매 입찰부터는 이와 같은 입찰참가 제한이 완화되면서, 하ㆍ폐수 처리장에 오존주입설비를 납품하던 파오도 정수장에 설치되는 오존주입설비 입찰에 참여할 수 있게 되었다. 8 2007년부터 2013년 현재까지 피심인들과 파오 3개 사의 오존주입설비 입찰 관련 계약금액은 다음 <표 2> 기재와 같다. <표 2> 3개 사업자의 최근 계약금액 현황 (단위: 억 원, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122280149" alt="이유 3번째 이미지" ></img> * 자료출처: 피심인 자일럼 제출자료 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 합의의 배경 9 2007년경부터 오존주입설비에 대한 수요가 크게 증가하였으나, 피심인들간 경쟁이 치열해지면서 한국수자원공사가 발주한 2007. 4. 26. 영남내륙권 광역상수도 오존주입설비 제조ㆍ구매ㆍ설치 입찰<각주>5</각주>및 2008. 1. 30. 반월 오존주입설비 제조ㆍ구매ㆍ설치 입찰<각주>6</각주>등에서 피심인 오조니아가 예정가격의 약 55% 내외로 낙찰을 받는 등 수익성이 악화되자, 피심인들은 상호 경쟁을 회피하고 수익성을 높일 목적으로 이 사건 합의에 이르게 되었다. 2) 합의 개요 10 피심인들은 2008년 2월부터 2011년 4월까지 조달청, 한국수자원공사, 현대건설 등이 발주한 오존처리설비 구매ㆍ설치공사 입찰(이하 '이 사건 입찰’이라 한다)에 참여하면서, 피심인 오조니아의 대표이사 이OO, 피심인 자일럼의 대표이사 정OO(이하 두 사람을 모두 지칭할 때에는 '피심인들의 대표이사들’이라 한다)이 직접 회합을 갖거나 유ㆍ무선통화를 통해 의견을 교환한 후 서면 합의서를 작성하는 등의 방식으로 각 입찰별로 사전에 낙찰예정자를 합의하였고, 실제 입찰일 1∼2일 전에는 피심인 오조니아의 박OO 상무와 피심인 자일럼의 조OO 이사가 피심인들의 대표이사들로부터 관련 입찰에 관한 지시를 받고 유ㆍ무선통화 등을 통해 사전에 정해진 낙찰예정자가 낙찰을 받을 수 있도록 투찰가격을 상호 협의하여 결정하였다. 11 한편, 위 합의를 실행하는 과정을 살펴보면, 피심인 오조니아의 박OO 상무와 피심인 자일럼의 조OO 이사가 발주처 현장입찰의 경우에는 발주처 인근 커피숍 등에서 만나 서로 투찰가격을 확인한 후 입찰서를 밀봉ㆍ제출하는 방식으로, 전자입찰의 경우에는 형식적 입찰 참여회사(이하 '들러리사’라고 한다) 사무실 또는 제3의 장소에서 만나 들러리사가 먼저 입찰하는 것을 확인한 후에 낙찰예정사업자가 응찰하는 방식으로 합의 이행여부를 감시하였다. 12 이 사건 입찰 결과는 다음 <표 3> 기재와 같다. <표 3> 이 사건 입찰 결과 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122280151" alt="이유 4번째 이미지" ></img><각주>7</각주><각주>8</각주>(단위 : 천원) 3) 구체적인 합의내용 및 실행 가) 2008. 1. 31. 합의 13 피심인들의 대표이사들은 2008. 1. 31. 유ㆍ무선 전화연락 등을 통해 피심인 자일럼이 2008. 2.경 한화건설이 발주할 예정인 군포시 대야 하수도 민간투자사업 현장 오존설비 납품ㆍ설치 입찰(이하 '대야 하수도 입찰’이라 한다)에서, 피심인 오조니아가 2008. 4.경 서울지방조달청이 발주할 예정인 문산 정수장 고도정수처리시설 관급자재ㆍ오존설비 입찰(이하 '문산 정수장 입찰’이라 한다)에서 각각 낙찰을 받기로 합의하였다. 14 또한, 피심인들은 대야 하수도 입찰과 문산 정수장 입찰 사이의 물량차이를 고려하여, 규모가 큰 문산 정수장 입찰에서 낙찰을 받기로 한 피심인 오조니아가 규모가 작은 대야 하수도 입찰에서 낙찰을 받기로 한 피심인 자일럼을 위해 문산 정수장 공사를 시행함에 있어 피심인 자일럼이 지정하는 업체와 하도급계약을 체결함으로써 피심인 자일럼의 이익을 보전해 주기로 하였으며, 향후 발주가 예상되는 와부 정수장<각주>9</각주>또는 거제연초 정수장 입찰<각주>10</각주>에서 피심인 자일럼이 낙찰을 받을 수 있도록 피심인 오조니아가 들러리사로 입찰에 참여하기로 합의하였다. 15 이러한 사실은 다음 <표 4> 협약서 및 <표 5> 기재 피심인들 대표이사의 진술내용 등을 통해서 확인된다. <표 4> 협약서(소갑 제1-1호증) 내용 (발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122280153" alt="이유 5번째 이미지" ></img><각주>11</각주><표 5> 피심인들 대표이사의 진술내용 (발췌)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122280155" alt="이유 6번째 이미지" ></img> 16 피심인들은 위 합의이행을 위한 담보조건으로 서로 5억 원의 약속어음<각주>12</각주>을 발행하여 교환하였으며, 사전에 합의한 대로 입찰에 참여한 결과, 피심인 자일럼은 대야 하수도 입찰에서, 피심인 오조니아는 문산 정수장 입찰에서 각각 낙찰을 받았다. 17 이러한 사실은 다음 <표 6> 기재와 같이 피심인 오조니아 임원의 진술내용을 통해서 확인된다. <표 6> 피심인 오조니아 임원의 진술내용 (발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122280157" alt="이유 7번째 이미지" ></img> 나) 2009. 4. 3. 합의 18 피심인들의 대표이사들은 2009. 4. 3. 모임을 갖고 피심인 오조니아가 2009. 4.경 현대건설이 발주할 예정인 영등포 정수장 재건설 및 고도처리시설공사 입찰(이하 '영등포 1ㆍ2정수장 입찰’이라 한다)에서, 피심인 자일럼이 2009. 6.경 서울지방조달청이 발주할 예정인 영등포 3정수장 오존주입설비 제조ㆍ구매 설치 입찰(이하 '영등포 3정수장 입찰’이라 한다)에서 각각 낙찰을 받기로 합의하였다. 또한, 피심인들의 대표이사들은 위와 같은 날 모임에서 향후 발주가 예상되는 공사와 관련하여 피심인 오조니아가 창원반송 정수장의 오존주입설비공사 입찰<각주>13</각주>에서, 피심인 자일럼은 성남 정수장의 오존주입설비공사 입찰<각주>14</각주>에서 각각 낙찰을 받기로 추가 합의하였다. 19 이러한 사실은 다음 <표 7> 협약서, <표 8> 협약서 2 및 <표 9> 기재 피심인들 대표이사의 진술내용 등을 통해 확인된다. <표 7> 협약서(소갑 제1-8호증) 내용 (발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122280159" alt="이유 8번째 이미지" ></img><각주>15</각주><표 8> 협약서 2(소갑 제1-9호증) 내용 (발췌)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122280161" alt="이유 9번째 이미지" ></img> <표 9> 피심인들 대표이사의 진술내용 (발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122280121" alt="이유 10번째 이미지" ></img> 20 피심인들이 입찰에 참여한 결과, 사전에 합의한 대로 피심인 오조니아가 영등포 1ㆍ2정수장 입찰에서, 피심인 자일럼은 영등포 3정수장 입찰에서 각각 낙찰을 받았다. 21 이러한 사실은 다음 <표 10> 기재와 같이 피심인 오조니아 임원의 진술내용을 통해 확인된다. <표 10> 피심인 오조니아 임원의 진술내용 (발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122280123" alt="이유 11번째 이미지" ></img> 다) 2009. 9. 합의 22 피심인들의 대표이사들은 2009. 9.경 전화연락 등을 통해, 피심인 자일럼이 대우건설이 발주한 구의 정수센터 재건설 및 고도정수처리시설공사(이하 '구의 정수장 입찰’이라 한다) 입찰에서, 피심인 오조니아가 삼성물산이 발주한 뚝도 정수센터 시설현대화 및 고도정수처리 시설공사(이하 '뚝도 정수장 입찰’이라 한다) 입찰에서 각각 낙찰을 받기로 구두 합의하였고, 피심인들이 입찰에 참여한 결과 사전에 합의한 대로 피심인 자일럼은 구의 정수장 입찰에서, 피심인 오조니아는 뚝도 정수장 입찰에서 각각 낙찰을 받았다. 23 이러한 사실은 <표 11> 기재와 같이 피심인 오조니아 대표이사의 진술내용을 통해서 확인된다. <표 11> 피심인 오조니아 대표이사의 진술내용 (발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122280125" alt="이유 12번째 이미지" ></img> 라) 2009. 12. 18. 합의 24 피심인들의 대표이사들은 2009. 12. 18. 모임을 갖고 2009. 4. 3.에 체결한 <표 8> '협약서 2’의 내용을 향후 발주가 예상되는 입찰을 포함하여 다음 <표 12> 기재와 같이 변경하기로 합의하였다. 즉, 피심인 오조니아가 광암 정수장<각주>16</각주>, 암사 정수장<각주>17</각주>, 창원 정수장<각주>18</각주>, 향남 하수처리장<각주>19</각주>의 오존주입설비 공사 입찰에서, 피심인 자일럼은 성남 정수장<각주>20</각주>, 강북 정수장<각주>21</각주>, 고촌 정수장<각주>22</각주>, 고양삼송 하수처리장<각주>23</각주>, 영종 하수처리장<각주>24</각주>의 오존주입설비공사 입찰에서 각각 낙찰을 받기로 합의하였다. 25 이러한 사실은 다음 <표 12> 협약서 및 <표 13> 기재와 같이 피심인들 대표이사의 진술내용 등을 통해서 확인된다. <표 12> 협약서(소갑 제1-14호증) 내용 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122280127" alt="이유 13번째 이미지" ></img> <표 13> 피심인들 대표이사의 진술내용 (발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122280129" alt="이유 14번째 이미지" ></img> 26 피심인들이 입찰에 참여한 결과, 사전에 합의한 대로 피심인 오조니아가 광암 정수장, 암사 정수장 입찰에서, 피심인 자일럼은 성남 정수장, 고촌 정수장 및 영종 하수처리장 입찰에서 각각 낙찰을 받았다.<각주>25</각주>27 이러한 사실은 다음 <표 14> 기재와 같이 피심인 오조니아 임원의 진술내용 등을 통해서 확인된다. <표 14> 피심인 오조니아 임원의 진술내용 (발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122280131" alt="이유 15번째 이미지" ></img> 마) 2011. 1. 합의 28 피심인들의 대표이사들은 2009. 12. 18. 합의를 통해 피심인 자일럼이 낙찰을 받기로 한 강북 정수장 입찰 발주물량이 당초 예상보다 줄어들자, 2011. 1.경 전화연락 등을 통해 피심인 자일럼이 2011. 1. 12. 한화건설이 발주할 서산테크노밸리 오폐수처리시설 조성공사 중 오존처리설비 설치공사 입찰(이하 '서산테크노밸리 입찰’이라 한다)에서 낙찰을 받기로 합의하였다. 29 피심인들이 입찰에 참여한 결과, 사전에 합의한 대로 피심인 자일럼이 서산테크노밸리 입찰에서 낙찰을 받았다. 30 이러한 사실은 다음 <표 15> 기재와 같이 피심인 오조니아 임원의 진술내용을 통해서 확인된다. <표 15> 피심인 오조니아 임원의 진술내용 (발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122280133" alt="이유 16번째 이미지" ></img> 바) 2011. 3. 29. 합의 31 피심인들의 대표이사들은 2011. 3. 29. 모임을 갖고, 향후 발주가 예상되는 공사와 2009. 12. 18. 합의한 <표 12> 기재 협약서 내용 중 모임 당시까지 입찰<각주>26</각주>이 진행되지 않고 있던 공사를 포함하여 다음 <표 16> 기재 협약서 내용과 같이 다시 합의하였다. 이를 구체적으로 살펴보면 피심인 자일럼이 강북 정수장, 고양삼송 하수처리장 입찰에서, 피심인 오조니아가 거제연초 정수장, 광주효천 하수처리장<각주>27</각주>, 향남 하수처리장 입찰에서 각각 낙찰을 받기로 합의하였다. 32 이러한 사실은 다음 <표 16> 협약서 및 <표 17> 기재와 같이 피심인 오조니아 대표이사의 진술내용 등을 통해 확인된다. <표 16> 협약서(소갑 제1-21호증) 내용 (발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122280135" alt="이유 17번째 이미지" ></img> <표 17> 피심인 오조니아 대표이사의 진술내용 (발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122280137" alt="이유 18번째 이미지" ></img> 33 한편, 피심인들이 위와 같이 다시 합의한 후 2011. 3. 31. 가장 먼저 발주된 강북 정수장 입찰의 경우 피심인들이 사전에 합의한 대로 입찰에 참여하였으나, 이 사건 합의에 참여하지 않은 파오가 입찰에 참여하여 낙찰<각주>28</각주>을 받음으로써 피심인 자일럼은 탈락하게 되었다. 34 반면, 피심인들이 2011. 4.경 태영건설이 발주한 고양삼송 하수처리장 입찰에 참여한 결과 사전에 합의한 대로 피심인 자일럼이 낙찰을 받았으나, 이후 피심인 자일럼이 거제연초 정수장, 향남 하수처리장 입찰에서 일방적으로 합의를 파기하여 관련 합의는 실행되지 않았다. 35 이러한 사실은 다음 <표 18> 기재와 같이 피심인들 대표이사 및 피심인 오조니아 임원의 진술내용을 통해 확인된다. <표 18> 피심인들 대표이사 및 피심인 오조니아 임원의 진술내용 (발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122280139" alt="이유 19번째 이미지" ></img> 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 법 규정 36 법 제19조 제1항 제8호<각주>29</각주>는 사업자 등에게 “계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위를 할 것을 합의하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다.”고 규정하고 있으며, 법 시행령 제33조<각주>30</각주>는 “법 제19조 제1항 제8호에서 대통령령으로 정하는 경매ㆍ입찰 담합의 유형은 1. 낙찰 또는 경락의 비율, 2. 설계 또는 시공의 방법, 3. 그 밖에 입찰 또는 경매의 경쟁요소가 되는 사항으로 한다.”고 규정하고 있다. 2) 관련 법리 37 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 ① 법 제19조 제1항 각호의 1에 대한 “합의”가 존재하고 ② 동 합의가 “부당하게 경쟁을 제한하는 효과”가 있어야 하며, ③ 동 행위에 대해 공정거래위원회로부터 “인가받은 사실이 없어야” 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 38 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 같은 항 각 호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>31</각주>39 여기서의 '합의’란 복수의 사업자들 사이에 의사의 합치를 말한다. 여기에서 '의사의 합치’라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고, 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로서 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 40 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 입찰에서 사업자 사이에 낙찰예정자, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 것을 의미한다. (3) 하나의 공동행위의 의미 41 사업자들이 부당한 공동행위의 기본적 원칙에 관한 합의를 하고 이를 실행하는 과정에서 수차례의 합의를 계속하여 온 경우는 물론, 그러한 기본적 원칙에 관한 합의 없이 장기간에 걸쳐 여러 차례의 합의를 해 온 경우에도 그 각 합의가 단일한 의사에 기하여 동일한 목적을 수행하기 위한 것으로서 단절됨이 없이 계속 실행되어 왔다면, 그 각 합의의 구체적인 내용이나 구성원 등에 일부 변경이 있었다고 할지라도, 그와 같은 일련의 합의는 전체적으로 하나의 부당한 공동행위에 해당한다.<각주>32</각주>42 하나의 공동행위인지 여부의 판단에 대하여는 최초 담합 시 장기적인 전망 속에서 가격담합을 계획하였다고 볼 만한 정황이 있는지, 각 가격담합이 주기적으로 일정한 시기마다 이루어졌는지, 각 가격담합에서 가격인상을 결정한 주체가 일정했는지, 각 담합으로 인한 효과가 차회 담합이 있을 때까지 지속되었는지, 직전의 담합에서 합의했던 가격을 기준으로 새로운 담합을 하였는지 등이 중요한 판단 요소들이다.<각주>33</각주>43 한편, 사업자들이 부당한 공동행위에 대한 합의를 하고 그에 따른 실행행위를 계속하여 온 경우 부당한 공동행위가 종료한 날은 그 합의에 기한 실행행위가 종료한 날을 의미한다.<각주>34</각주>나) 경쟁제한성 여부 44 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로서 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 45 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품 선택기준, 당해 행위가 시장 및 사업자의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>35</각주>46 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>36</각주>다. 피심인들의 2. 가. 행위의 위법 여부 1) 합의의 존부 가) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 합의의 존부 47 위 2. 가.에서 살펴본 바와 같이 피심인들은 이 사건 공사 입찰에 참여하면서 저가투찰을 방지하고 가격경쟁을 회피할 목적으로 유ㆍ무선 통화 및 회합을 통해 사전에 낙찰자 및 투찰가격을 합의하고 이를 실행한 사실이 인정되므로, 법 제19조 제1항 제8호 관련 법리에 비추어 볼 때 2개 이상의 사업자가 입찰에 있어 낙찰자, 투찰가격을 공동으로 결정한 합의가 존재한다. 나) 하나의 공동행위에 해당하는지 여부 48 이 사건 공동행위의 경우 피심인들이 수년에 걸쳐 공동으로 낙찰자 및 투찰가격을 사전에 결정하여 실행한 행위를 단일한 의사에 기한 하나의 공동행위로 볼 것인지 아니면 개별합의로 분리하여 수개의 공동행위가 독자적으로 성립ㆍ소멸한 것으로 볼 것인지가 문제된다. 49 살피건대, 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 첫째, 수회의 합의 및 실행이 오존주입설비 시장에서의 가격경쟁을 회피함으로써 각 담합참여자의 이익을 극대화하기 위한 목적 하에서 이루어졌다는 점, 둘째, 이 사건 합의의 특성을 보면 피심인들이 합의 시점에 발주가 예상되는 입찰을 계속해서 추가, 변경하는 방식으로 지속적으로 합의를 이어가고 있다는 측면에서 합의 및 실행이 연속성을 가진다는 점, 셋째, 합의의 참여자 및 합의, 실행 방법이 동일하고 이 사건 공동행위 합의 기간 동안 피심인들의 합의가 단절됨이 없이 지속되었다는 점에 비추어 볼 때 하나의 공동행위로 인정된다. 50 한편, 이 사건 공동행위 기간 중 피심인들이 이 사건 합의와 별도로 개별적으로 입찰에 참여한 사실이 존재<각주>37</각주>하나, 이 경우에는 피심인들 이외 제3의 업체도 입찰에 참여할 수가 있어서 피심인들끼리 입찰담합하더라도 그 실효성이 적었기 때문이며, 이 사건 공동행위가 발주처의 입찰참가 제한<각주>38</각주>으로 인해 피심인들만 참가할 수 있는 입찰을 중심으로 합의가 이루어진 사실을 고려할 때 피심인들이 이 사건 합의기간 중 이 사건 합의와 별도로 개별적으로 입찰에 참여한 한 사실이 있었다는 이유만으로는 이 사건 공동행위의 합의의 중단이 있었다고 볼 수는 없다. 2) 경쟁제한성 판단 51 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 첫째, 피심인들은 입찰 참여자간의 경쟁을 제한하여 안정적인 수익을 창출하기 위한 의도를 가지고 이 사건 공동행위에 참여하였다는 점, 둘째, 피심인들은 국내 오존주입설비 시장에서 독과점 사업자로서 낙찰예정사업자를 사전에 합의로 결정하고 낙찰예정사업자가 낙찰을 받을 수 있도록 형식적으로 입찰에 참여함으로써 이 사건 입찰의 경쟁을 상당 부분 제한하였다는 점, 셋째, 피심인들이 자신의 영업능력, 경영상태, 기술력, 낙찰가능성 등을 종합적으로 감안하여 독자적으로 판단한 투찰가격으로 경쟁하였다면 낙찰가격이 하락하였을 것이라는 점에 비추어 볼 때 경쟁제한성이 있다고 판단된다. 52 따라서, 피심인들의 이 사건 공동행위는 오존주입설비 시장에서 경쟁을 직접적으로 제한하는 효과만을 야기하였을 뿐이고 효율성 증대효과는 기대하기 어려운 점이 명백하므로 부당하게 경쟁을 제한하는 행위로 인정된다. 3) 공동행위 인가 여부 53 피심인들은 위 2. 가.의 행위에 대하여 사전에 공정거래위원회의 인가를 받은 사실이 없다. 3. 처분의 내용 가. 시정조치 및 과징금 부과 54 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 경쟁제한효과가 크다고 인정되므로 법 제21조에 의하여 시정명령을 부과하고, 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령(2010. 11. 2. 대통령령 제22467호로 개정된 것을 말한다) 제9조, 제61조 및 [별표2], '과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시(2010. 10. 20. 위원회 고시 제2010-9호로 개정된 것<각주>39</각주>을 말하며, 이하 '과징금 고시’라 한다)를 적용하여 과징금을 부과한다. 나. 과징금 산정 1) 산정기준 가) 관련매출액 55 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호의 입찰담합 행위에 해당하는바, 강북 정수장 입찰을 제외한 13건의 입찰에서 합의에 의해 정해진 낙찰예정사업자가 낙찰을 받아 최종계약이 체결되었으므로 각 계약금액을, 강북 정수장 입찰에서는 낙찰예정사업자가 낙찰을 받지 못하였으므로 과징금 고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 1)에 따라 예정가격을 기준<각주>40</각주>으로 하되, 각 금액에서 부가가치세를 제외한 금액을 합산하여 각 피심인의 관련매출액으로 한다. 나) 부과기준율 56 피심인들의 이 사건 행위는 위반행위의 내용 및 파급효과 등을 고려할 때 위반행위의 중대성 정도가 '매우 중대한 위반행위’에 해당하므로 과징금 고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (가)의 규정에 따라 7.0～10.0%의 부과기준율을 적용하기로 하되, 피심인들은 오존주입설비 시장에서 사실상 독과점 사업자에 해당한다는 점, 이 사건 공동행위는 피심인들이 가격경쟁을 회피하기 위해 낙찰자 및 투찰가격을 사전에 결정한 입찰담합 행위에 해당하고 이러한 유형의 입찰담합은 경성 공동행위로서 위법성이 큰 것으로 평가되는 점, 피심인들이 3년 이상 지속적으로 합의를 실행함으로써 오존주입설비 시장에서의 경쟁을 실질적으로 제한 한 점 등을 종합적으로 고려하여 10.0%의 부과기준율을 적용한다. 57 다만, 형식적으로 입찰에 참여한 업체에 대해서는 '탈락한 자’로 보아 과징금 고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 2)에 따라 5.0%의 부과기준율을 적용한다.<각주>41</각주>다) 산정기준의 결정 58 위 3. 나. 1) 가)의 관련매출액에 위 3. 나. 1) 나)의 부과기준율을 곱하여 산정한 피심인별 산정기준은 다음 <표 19> 기재와 같다. <표 19> 피심인별 산정기준 (단위: 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122280143" alt="이유 20번째 이미지" ></img><각주>42</각주><각주>43</각주><각주>44</각주><각주>45</각주>2) 행위요소에 의한 1차 조정