옹진군 하수도정비사업 1단계 공사 입찰 관련 2개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인들의 지위 및 일반현황 1 피심인 주식회사 삼호, 코오롱워터앤에너지 주식회사(이하 '삼호’, '코오롱워터’라 한다)는 건설업을 영위하는 사업자이다. 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다. <표 1> 피심인들의 일반현황 (단위: 백만 원, 명) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120706367" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처: 피심인 제출자료 나. 입찰현황 1) 하수도 정비사업 개요 2 하수도란 하수<각주>1</각주>와 분뇨<각주>2</각주>를 유출 또는 처리하기 위하여 설치하는 하수관로<각주>3</각주>ㆍ공공하수처리시설ㆍ간이공공하수처리시설ㆍ하수저류시설ㆍ분뇨처리시설ㆍ배수설비ㆍ개인하수처리시설 그 밖의 공작물ㆍ시설의 총체를 의미한다. 3 하수관로는 하수를 공공하수처리시설ㆍ간이공공하수처리시설ㆍ하수저류시설로 이송하거나 하천ㆍ바다 그 밖의 공유수면으로 유출시키기 위하여 지방자치단체가 설치 또는 관리하는 관로와 그 부속시설을 말하며, 공공하수처리시설은 하수를 처리하여 하천ㆍ바다 그 밖의 공유수면에 방류하기 위하여 지방자치단체가 설치 또는 관리하는 처리시설과 이를 보완하는 시설을 의미한다. 4 이 사건 옹진군 하수도정비사업 1단계 공사는 하수관로 및 공공하수처리시설 확충사업의 일환이며, 공사의 주요 내용은 아래 <표 2>와 같다. <표 2> 옹진군 하수도정비사업 1단계 공사 주요 내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120706369" alt="이유 2번째 이미지" ></img> 2) 입찰 세부일정 5 이 사건 공사입찰은 설계ㆍ시공 일괄공사(Design Build)<각주>4</각주>로서 그 절차는 크게 ⅰ)발주처의 입찰공고, ⅱ)사전심사(PQ, Pre Qualification), ⅲ)현장설명회 개최, ⅳ)입찰마감, ⅴ)설계심의, ⅵ)가격개찰, ⅶ)낙찰자 선정 및 계약체결 순으로 진행되었는데, 그 세부일정은 아래 <표 3>과 같다. <표 3> 입찰 세부일정 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120706371" alt="이유 3번째 이미지" ></img> * 가격투찰 마감일 3) 입찰 참여 현황 6 피심인들은 아래 <표 4>와 같이 공동수급체(이하 '컨소시엄’이라 한다)를 구성하여 이 사건 공사입찰에 참가하였다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120706373" alt="이유 4번째 이미지" ></img> <표 4> 컨소시엄 구성 현황 4) 입찰결과 7 이 사건 공사입찰은 설계점수 60점 이상의 실시설계적격자 중 설계점수를 입찰가격으로 나누어 조정된 수치가 가장 높은 자를 낙찰자로 결정하는 '설계점수 조정방식’으로 진행되었다. 한국환경공단은 2010. 9. 9. 입찰 이후 아래 <표 5>와 같이 가장 높은 조정점수를 받은 삼호 컨소시엄을 2010. 10. 21. 실시설계적격자, 즉 낙찰자로 선정하였다. <표 5> 입찰결과 (단위: 원, 부가가치세 포함) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120706375" alt="이유 5번째 이미지" ></img> *조정점수=(공사예정금액×설계점수)/투찰가격 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 8 피심인들은 한국환경공단이 2010. 6. 8.에 발주한 '옹진군 하수도정비사업 1단계 공사’ 입찰에 참여하면서 사전에 삼호가 낙찰받을 수 있도록 코오롱워터가 들러리로 참여할 것을 합의하고 이를 실행하였다. 9 피심인들 사이의 구체적인 합의 및 실행 내용은 다음과 같다. 1) 합의의 경위 및 내용 10 이 사건 공사 입찰은 2010. 5. 26. 최초 입찰 공고가 되었고, 삼호만 2010. 6. 8.에 사전심사 신청서를 제출하여 유찰됨에 따라 같은 날 재공고가 되었다. 이에 삼호 김○○ 상무보<각주>5</각주>는 다른 사업자의 참여 없이는 이 사건 공사 입찰이 다시 유찰될 것이 예상됨에 따라 2010. 6. 10.경 코오롱워터의 김○○ 상무<각주>6</각주>에게 유선으로 입찰참여를 제안하였다. 11 이후 삼호 김○○ 상무보는 코오롱워터 대전사무소를 방문하여 김○○ 상무를 만나 이 사건 공사 입찰에 들러리로 참여하여 줄 것과 들러리로 참여 시 코오롱워터의 컨소시엄 구성 및 설계사 선정에 도움을 주겠다는 제안을 하였고, 김○○ 상무는 이를 수락하였다. 12 삼호 김○○ 상무보는 이○○ 부장<각주>7</각주>및 박○○ 부장<각주>8</각주>에게 코오롱워터와의 합의내용을 전달하고 이 사건 공사 입찰을 진행하도록 지시하였다. 삼호 이○○ 부장은 전○○ 차장<각주>9</각주>에게 코오롱워터의 컨소시엄 구성에 필요한 ○○건설, ○○건설 및 ○○건설을 코오롱워터에 컨소시엄 구성사로 소개하도록 지시하였고, 또한 삼호 장○○ 차장<각주>10</각주>은 이 사건 공사 입찰에서 코오롱워터의 들러리 설계사를 선정하기 위하여 ○○엔지니어링(이하 '평화’라 한다)으로부터 2010. 6. 18. 및 6. 21. 두 차례에 걸쳐 견적을 받아 이를 코오롱워터 주○○ 과장에게 전달하면서 평화를 소개하여 주었다. 코오롱워터는 2010. 7. 30. 삼호로부터 소개받은 평화와 기본설계 용역계약을 체결하였다. 13 한편, 이 사건 공사 입찰의 사전심사 신청서 제출일(2010. 6. 23.)에 삼호 이○○ 부장과 전○○ 차장 및 코오롱워터 박○○ 부장과 이○○ 과장<각주>11</각주>등 4명은 한국환경공단 근처 동경일식에서 점심을 함께 하면서 사전심사 신청서 제출 및 진행사항을 점검하였고, 삼호는 코오롱워터가 들러리로 이 사건 입찰에 참여하기 때문에 투찰가격(투찰률)을 사전심사 신청서 제출일 이후 따로 알려주기로 합의하였다. 14 이와 같은 사실은 피심인들이 조사과정에서부터 심의절차에 이르기까지 일관성있게 인정하였으며, 코오롱워터 박○○ 부장 진술조서(심사보고서 소갑 제2-3호증<각주>12</각주>), 삼호 박○○ 부장 진술서(소갑 제2-5호증), 삼호 김○○ 상무보 확인서 및 이○○ 부장 확인서(소갑 제2-7호증, 제2-8호증), 코오롱워터 김○○ 상무 확인서(소갑 제2-10호증) 등을 통하여도 인정할 수 있다. 2) 합의의 실행 15 2010. 7월부터 8월까지 삼호 및 삼호의 설계사인 ○○엔지니어링(이하 '경화’라 한다)는 코오롱워터의 설계사인 평화와 함께 삼호의 합동설계사무소(안양시 범계역 인근)에서 코오롱워터에 대한 설계 정보를 공유하고 코오롱워터의 설계 수준이 삼호보다 낮은지를 점검하기 위한 회의를 여러 차례 하였다. 코로롱워터는 발주처에 이미지가 악화되지 않을 정도의 수준에서 설계관리를 하였고, 평화가 작성한 기본 설계서를 2010. 9. 8. 발주처인 한국환경공단에 제출하였다. 16 코오롱워터가 완성도가 낮은 기본 설계서를 제출함에 따라 위 <표 5>에서 보는바와 같이 실시설계적격자로 선정된 삼호와 설계점수에서 8점 차이가 났다. 17 한편, 2010. 9. 1.경 삼호는 이 사건 공사 입찰에서 실행률이 110%대로 높아 적자가 예상되자 양사의 투찰가격(투찰률)을 99% 수준으로 하기로 결정하였으며, 삼호 전○○ 차장과 정○○ 차장<각주>13</각주>은 이 사건 공사 투찰마감일(2010. 9. 9.) 전날인 2010. 9. 8. 코오롱워터 대전사무소를 방문하여 코오롱워터의 투찰가격(투찰률) 및 내역서를 저장한 이동식 저장장치(USB)를 전달하고 코오롱워터 투찰담당자인 이○○ 과장이 투찰가격대로 투찰하는 지를 확인하였다. <표 6> 피심인들의 투찰내역 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120706377" alt="이유 6번째 이미지" ></img> 18 한국환경공단은 2010. 10. 21. 위 <표 5>에서 보는 바와 같이 조정점수가 가장 높은 삼호 컨소시엄을 실시설계적격자로 선정하였으며, 2010. 12. 16. 삼호와 24,313,000,000원(부가가치세 포함)의 금액으로 공사도급계약을 체결하였다. 19 이와 같은 사실은 피심인들이 조사과정에서부터 심의절차에 이르기까지 일관성있게 인정하였으며, 코오롱워터 박○○ 부장 진술조서(제2-3호증), 평화 황○○ 이사와 송○○ 부장<각주>14</각주>진술조서(소갑 제2-4호증), 삼호 박○○ 부장 진술서(소갑 제2-5호증), 경화 손○○<각주>15</각주>차장 진술서(소갑 제2-6호증), 삼호 김○○ 상무보 확인서 및 이○○ 부장 확인서(소갑 제2-7호증, 제2-8호증), 삼호 정○○ 차장 확인서(소갑 제2-9호증), 코오롱워터 김○○ 상무, 채○○ 부장 및 이○○ 과장 확인서(소갑 제2-10호증, 제2-11호증, 제2-12호증) 등을 통하여도 인정할 수 있다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 관련 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>16</각주>제19조(부당한 공동행위의 금지) ①사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1. ∼ 7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자(競落者), 투찰(投札)가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) ②～⑤ (생략) 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령<각주>17</각주>제33조(경매ㆍ입찰 담합의 유형) 법 제19조(부당한 공동행위의 금지) 제1항 제8호에서 “대통령령으로 정하는 사항”이란 다음 각 호의 어느 하나를 말한다. 1. 낙찰 또는 경락의 비율 2. 설계 또는 시공의 방법 3. 그 밖에 입찰 또는 경매의 경쟁요소가 되는 사항 2) 법리 20 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각 호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 21 법 제19조 제1항의 '합의’란 복수의 사업자들 사이에 의사의 합치를 말한다. 여기에서 '의사의 합치’라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고, 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로서 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함한다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 22 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 입찰에서 사업자 사이에 낙찰자, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 것을 의미한다. 나) 경쟁제한성 23 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로서 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 24 어떠한 공동행위가 법 제19조 제1항이 정하고 있는 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품 선택기준, 당해 행위가 시장 및 사업자의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다. 또한 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>18</각주>다. 피심인들의 2. 가. 행위의 위법 여부 1) 합의의 존재 여부 25 위 2. 가항의 인정사실에 관련 법령 및 법리를 종합하여 보면, 피심인들 사이에 옹진군 상하수도정비사업 1단계 공사 입찰과 관련하여 사전에 낙찰자 및 투찰가격(투찰률)을 상호 결정하는 의사의 합치가 있었음이 인정되고, 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항 제8호의 합의에 해당한다. 2) 경쟁제한성 판단 26 피심인들이 이 사건 공사 입찰에서 사전에 서로 합의하여 낙찰자 및 투찰가격(투찰률)을 결정하고, 이를 토대로 형식적으로 입찰에 참여함으로써 합의를 실행한 것은 실질적인 경쟁없이 1개 업체만이 입찰에 참가하여 낙찰되는 것과 같은 효과를 발생시킴으로써 경쟁 입찰제도의 취지를 무력화시켜 동 입찰시장에서 실질적인 경쟁을 통하여 낙찰자가 결정될 수 있는 가능성을 배제한 것이라는 점에서 이 사건 공사 입찰에서 경쟁을 직접적으로 제한하는 효과만을 야기할 뿐이고 효율성 증대효과를 기대하기 어려운 점이 명백하므로 부당하게 경쟁을 제한하는 행위로 인정된다. 3) 소결 27 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하므로 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 28 피심인들이 앞으로 이 사건 공동행위와 동일하거나 유사한 행위를 반복할 우려가 있으므로 법 제21조에 따라 행위금지명령을 부과한다. 아울러 이 사건 공동행위는 성격상 효율성 증대효과는 없고 경쟁제한효과만 발생시키는 것이 명백하므로, 피심인들에게 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령 제61조 및 [별표2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시(2009. 8. 20. 공정거래위원회 고시 제2009-36호로 개정된 것, 이하 '과징금고시’라 한다) Ⅲ. 1. 나. (1) 및 Ⅲ. 2. 다. (1)의 규정에 따라 과징금을 부과한다.<각주>19</각주>나. 과징금 산정 1) 산정기준 가) 관련매출액 29 이 사건 공사 입찰결과, 삼호 컨소시엄이 낙찰받아 계약을 체결하였으므로, 관련매출액은 과징금고시 Ⅱ. 5. 다. (2) 및 Ⅳ. 1. 다. (1). (마). 1)의 규정에 따라 벽산 컨소시엄이 2010. 12. 16. 한국환경공단과 체결한 공사도급 계약금액(24,313,000,000원)에서 부가가치세를 제외한 22,102,717,272원으로 본다. 나) 부과기준율 30 이 사건 공동행위는 위반행위의 내용 및 파급효과 등을 고려할 때 '매우 중대한 위반행위’에 해당하므로 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1). (가)의 규정에 따라 7.0～10.0%의 부과기준율을 적용하기로 하되, 이 사건 공사 입찰의 경우 공사현장이 백령면 가을리(백령도) 및 영흥면 내리(영흥도) 도서지역으로 실제 입찰 참가가 가능한 업체가 많지 않으며 발주처가 지역의무공동도급 요건<각주>20</각주>을 두어 현실적으로 경쟁이 제한될 소지가 있었던 점 등을 모두 종합적으로 고려하여 7%의 부과기준률을 적용하기로 한다. 다) 산정기준의 결정 31 산정기준은 위 가)의 관련매출액에 위 나)의 부과기준율을 곱하여 정하되, 입찰에 참여하여 낙찰 받지 못한 코오롱워터에 대하여는 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1). (마). 2)의 규정에 따라 2분의 1로 감액한다. 32 위와 같이 산정한 피심인별 산정기준은 아래 <표 7>과 같다. <표 7> 피심인별 산정기준 (단위: 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120706379" alt="이유 7번째 이미지" ></img> 2) 행위 요소에 의한 1차 조정 33 피심인들의 행위는 위반행위의 기간 및 횟수에 의한 조정사유에 해당사항이 없으므로, 1차 조정 산정기준은 위 산정기준과 동일하다. 3) 행위자 요소 등에 의한 2차 조정 34 위 2. 가.에서 살펴본 바와 같이 피심인들의 고위 임원이 이 사건 공동행위에 직접 관여한 사실이 있으므로 과징금 고시 Ⅳ. 3. 나. (5)의 규정에 따라 피심인들에 대하여 1차 조정 산정기준의 10%를 각 가중한다. 35 피심인들이 심사관의 조사 단계부터 공정거래위원회 심의종결 시까지 일관되게 행위 사실을 인정하고 위법성 판단에 도움이 되는 진술을 하는 등 조사에 협력한 점을 고려하여 과징금고시 Ⅳ. 3. 다. (3). (가)의 규정에 따라 1차 조정 산정기준의 30%를 각 감경한다. 36 이에 따른 피심인별 2차 조정 산정기준은 아래 <표 8>과 같다. <표 8> 피심인별 2차 조정 산정기준 (단위: 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120706381" alt="이유 8번째 이미지" ></img> 4) 부과과징금의 결정 37 피심인 삼호는 공동수급체를 구성하여 이 사건 공사를 수행하였는바, 이에 따라 부당이득의 규모도 단독으로 공사를 수행하였을 경우보다 적을 수 밖에 없는 점을 고려하여 2차 조정 산정기준의 10%를 감경하고, 2009. 5. 20.부터 워크아웃 중인 점을 감안하여 2차 조정 산정기준의 70%를 감경한다. 38 아울러 최근 경기 악화로 건설시장이 크게 위축되어 있는 점을 감안하여 피심인들에 대하여 2차 조정 산정기준의 10%를 각 감경한다. 39 이에 따른 피심인별 부과과징금(백만 원 미만은 절사한다)은 아래 <표 9>와 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120706383" alt="이유 9번째 이미지" ></img> 4. 결론 40 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 위반되므로, 시정조치에 대하여는 법 제21조, 과징금 부과에 대하여는 법 제22조의 규정을 각각 적용하여 주문과 같이 의결한다.