완주군 청사 및 행정타운 건립공사 입찰 관련 2개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 등의 지위 및 일반현황 1 피심인 및 아래의 이 사건 공사 입찰 참가자인 주식회사 휴먼텍코리아(이하 '코오롱글로벌’, '휴먼텍코리아’라 하고, 2개사를 지칭할 때는 '양사’라 한다)는 건설업을 영위하는 사업자이다. 양사의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다. <표 1> (단위: 백만 원, 명) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120706513" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처: 양사 제출자료 나. 완주군 청사 및 행정타운 건립공사(이하 '이 사건 공사’라 한다) 입찰 1) 개요 2 이 사건 공사는 전라북도 완주군이 수요처이며, 연면적 16,365㎡의 완주군 청사 신축공사로서 건물신축에 따른 전기공사, 소방공사, 정보통신공사 등으로 이루어졌다. 이 사건 공사의 주요 내용은 아래 <표 2>와 같다. <표 2> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120706515" alt="이유 2번째 이미지" ></img> 2) 입찰 세부일정 3 이 사건 공사 입찰은 설계ㆍ시공 일괄입찰(Design Build)<각주>1</각주>이며 가중치 기준방식<각주>2</각주>으로 실시설계 적격자가 결정되었다. 입찰 세부일정은 아래 <표 3>과 같다. <표 3> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120706517" alt="이유 3번째 이미지" ></img> * 가격투찰일 3) 입찰 참여 현황 4 양사는 아래 <표 4>와 같이 공동수급체(이하 '컨소시엄’이라 한다)를 구성하여 이 사건 공사 입찰에 참가하였다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120706519" alt="이유 4번째 이미지" ></img> <표 4> 컨소시엄 구성 현황 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 합의의 내용 5 코오롱글로벌 이○○ 상무<각주>3</각주>와 최○ 과장<각주>4</각주>은 입찰 전인 2008. 9월∼10월경 서울 강남구 소재 휴먼텍코리아 본사 사무실을 방문하여 휴먼텍코리아 정○○ 상무<각주>5</각주>와 정○○ 차장을 만나, 양사는 이 사건 공사 입찰에 참여함에 있어 저가투찰을 피하고 상호 출혈경쟁을 하지 않기로 의견을 같이 하고 공사 추정가격의 95% 직하로 투찰하기로 결정하였다. 6 또한 양사는 낙찰사가 탈락사에게 설계비 3억 원을 지급하기로 약정하는 한편, 향후 피심인이 추진하는 턴키 건축공사에 양사가 공동수급체로 참여하기로 하고 이에 대한 협약서를 체결하였다. 7 이후 양사는 입찰일(2008. 11. 4.) 이전<각주>6</각주>무렵에 의사 연락을 통하여 피심인이공사추정금액의 94.98%, 휴먼텍코리아가 94.94%로 투찰하기로 하였다. 2) 합의의 실행 8 양사는 입찰일인 2008. 11. 4. 아래 <표 5>와 같이 합의한 투찰가격(투찰률)대로 투찰하였다. <표 5> 양사의 투찰내역 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120706521" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 9 입찰결과, 2008. 12. 15. 코오롱글로벌 컨소시엄이 실시설계적격자로 선정되었고, 2009. 10. 6. 조달청과 34,789,700,000원(부가가치세 포함)의 금액으로 이 사건 공사도급계약을 체결하였다. 한편, 양사가 이 사건 공사 입찰과 관련하여 낙찰사가 탈락사에게 3억 원을 보상하고, 향후 발주되는 공사에 양사가 공동수급체로 참여하기로 하였던 약정은 실제로 이행되지는 않았다. 3) 근거 10 이 사건 공사 입찰에서 경쟁을 배제하기 위하여 위와 같이 양사가 사전에 투찰가격을 결정하였다는 취지의 피심인 및 휴먼텍코리아의 심판정 진술, 실시설계적격자 선정 통보 공문(심사보고서 소갑 제1-3호증<각주>7</각주>), 개찰결과(소갑 제1-4호증), 협약서(소갑 제1-6호증), 코오롱글로벌 임직원의 진술조서 및 확인서(소갑 제2-1호증, 제2-4호증), 휴먼텍코리아 임원 진술조서(소갑 제2-2호증) 등 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 관련 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>8</각주>제19조(부당한 공동행위의 금지) ①사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1. ∼ 7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자(競落者), 투찰(投札)가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) ②～⑤ (생략) 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령<각주>9</각주>제33조(경매ㆍ입찰 담합의 유형) 법 제19조(부당한 공동행위의 금지) 제1항 제8호에서 “대통령령으로 정하는 사항”이란 다음 각 호의 어느 하나를 말한다. 1. 낙찰 또는 경락의 비율 2. 설계 또는 시공의 방법 3. 그 밖에 입찰 또는 경매의 경쟁요소가 되는 사항 2) 법리 11 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각 호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 12 법 제19조 제1항의 '합의’란 복수의 사업자들 사이에 의사의 합치를 말한다. 여기에서 '의사의 합치’라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고, 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로서 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함한다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 13 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 입찰에서 사업자 사이에 낙찰자, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 것을 의미한다. 나) 경쟁제한성 14 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로서 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 15 어떠한 공동행위가 법 제19조 제1항이 정하고 있는 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품 선택기준, 당해 행위가 시장 및 사업자의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다. 또한 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>10</각주>다. 양사의 제2. 가항 행위의 위법 여부 1) 합의의 존부 16 제2. 가항에서 인정한 사실에 관련 법령 및 법리를 종합하여 보면, 양사 사이에 이 사건 공사 입찰에 참가하면서 투찰가격 결정에 대한 의사의 합치가 있었음이 인정되고, 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항 제8호의 합의에 해당한다. 2) 경쟁제한성 판단 17 양사는 자신의 영업능력, 경영상태, 기술력, 낙찰가능성 등을 종합적으로 고려하여 독자적으로 판단하여 결정한 투찰가격으로 경쟁하여야 함에도 불구하고 2개사만이 참가한 이 사건 공사입찰에서 사전에 투찰가격(투찰률)에 대하여 합의하고 이를 실행한바, 이 사건 공사 입찰에서 가격경쟁 없이 설계만으로 낙찰자가 결정됨으로써 시장에서 경쟁을 직접적으로 제한하는 효과만을 야기할 뿐이고 효율성 증대효과를 기대하기 어려운 점이 명백하므로 부당하게 경쟁을 제한하는 행위로 인정된다. 3) 소결 18 양사의 위 제2. 가항의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하므로 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과<각주>11</각주>19 피심인 코오롱글로벌 주식회사는 앞으로 이 사건 공동행위와 동일하거나 유사한 행위를 반복할 우려가 있으므로 법 제21조에 따라 행위금지명령을 부과한다. 아울러 이 사건 공동행위는 성격상 효율성 증대효과는 없고 경쟁제한효과만 발생시키는 것이 명백하므로, 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령 제61조 및 [별표2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시(2008. 10. 24. 공정거래위원회 고시 제2008-17호로 개정된 것, 이하 '과징금고시’라 한다) Ⅲ. 1. 나. (1) 및 Ⅲ. 2. 다. (1)의 규정에 따라 과징금을 부과한다.<각주>12</각주>나. 과징금 산정 1) 산정기준 가) 관련매출액 20 이 사건 공사 입찰결과, 피심인 컨소시엄이 낙찰받아 계약을 체결하였으므로, 관련매출액은 과징금고시 Ⅱ. 5. 다. (2) 및 Ⅳ. 1. 다. (1). (마). 1)의 규정에 따라 피심인이 2009. 10. 6. 조달청과 체결한 공사도급 계약금액(34,789,700,000원)에서 부가가치세를 제외한 31,627,000,000원으로 본다. 나) 부과기준율 21 이 사건 공동행위는 위반행위의 내용 및 파급효과 등을 고려할 때 '매우 중대한 위반행위’에 해당하므로 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1). (가)의 규정에 따라 7.0～10.0%의 부과기준율을 적용하기로 하되, 입찰담합으로서 성격상 경쟁제한효과만 발생시키는 것이 명백한 경성 공동행위인 점, 이 사건 공동행위의 대상이 완주군 청사 및 행정타운 건립공사로 국가 및 지방자치단체의 재정에 미치는 영향이 크다는 점 등을 종합적으로 고려하여 10%의 부과기준율을 적용한다. 다) 산정기준의 결정 22 위 가)의 관련매출액에 위 나)의 부과기준율을 곱하여 산정한 피심인의 산정기준은 3,162,700,000원이다. 2) 행위 요소에 의한 1차 조정 23 피심인의 경우 신고시점을 기준으로 과거 3년간의 법위반 전력을 감안하여 과징금 고시 Ⅳ. 2. 나. (1)의 규정에 따라 산정기준의 20%를 가중한다. 이에 따른 피심인의 1차 조정 산정기준은 3,795,240,000원이다. 3) 행위자 요소 등에 의한 2차 조정 24 위 제2. 가항에서 살펴본바와 같이 고위 임원이 이 사건 공동행위에 직접 관여한 사실이 있으므로 과징금 고시 Ⅳ. 3. 나. (5)의 규정에 따라 1차 조정 산정기준의 10%를 가중한다. 25 피심인이 심사관의 조사 단계부터 공정거래위원회 심의종결 시까지 일관되게 행위 사실을 인정하고 위법성 판단에 도움이 되는 진술을 하는 등 조사에 협력한 점을 감안하여 과징금고시 Ⅳ. 3. 다. (3). (가)의 규정에 따라 1차 조정 산정기준의 30%를 감경한다. 26 이에 따른 2차 조정 산정기준은 아래 <표 6>과 같다. <표 6> 2차 조정 산정기준 (단위: 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120706523" alt="이유 6번째 이미지" ></img> 4) 부과과징금의 결정 27 피심인이 공동수급체를 구성하여 이 사건 공사를 수행하였는바, 이에 따라 부당이득의 규모도 단독으로 공사를 수행하였을 경우보다 적을 수 밖에 없는 점을 고려하여 2차 조정 산정기준의 10%를 감경하고, 아울러 심의일 기준 직전 사업연도, 전전 사업연도 및 전전전 사업연도의 당기순이익을 3:2:1로 가중평균한 금액이 적자인 점을 감안하여 2차 조정 산정기준의 50%를 감경한다. 또한 최근 경기 악화로 건설시장이 크게 위축되어 있는 점을 감안하여 2차 조정 산정기준의 10%를 감경한다. 이에 따른 부과과징금(백만 원 미만은 절사한다)은 아래 <표 7>과 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120706525" alt="이유 7번째 이미지" ></img> 4. 결론 28 피심인의 위 제2. 가항의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 위반되므로, 시정조치에 대하여는 법 제21조, 과징금 부과에 대하여는 법 제22조의 규정을 각 적용하여 주문과 같이 의결한다.