우촌초등학교 스마트스쿨 환경구축 및 우촌유아학교 스마트 킨더가든 환경구축 입찰 관련 2개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인<각주>1</각주>적격성 및 일반현황 1 피심인 주식회사 미니게이트 및 주식회사 아바비젼<각주>2</각주>는 소프트웨어 개발업을 영위하는 자들로서 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>3</각주>제2조 제1호에 따른 사업자에 해당한다. 2 피심인들의 일반현황은 다음 <표 1>의 내용과 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=141268535" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 출처: 피심인들 제출자료 나. 시장구조 및 실태 1) 교육기관 내 스마트 환경구축 시장 개요 3 스마트 환경구축 사업은 수요기관의 특성, 스마트 기기 도입의 목적에 따라 구성 품목, 제품의 사양 등이 달라진다. 즉, 스마트 환경구축 사업이 진행될 때마다 그 수요자에 맞춰 고안되므로 사업의 진행 내용이 시장 내에서 정형화되어 있지 않다. 4 교육기관 내 스마트 환경구축 사업이란 일종의 스마트클래스를 만드는 사업으로 교실에 전자칠판, 인터넷망 구축, 태블릿 PC 등 하드웨어로서의 디바이스를 설치하고, 그 안에 들어갈 소프트웨어 및 콘텐츠를 개발하여 학생들이 수준별로 자기주도 학습을 할 수 있는 환경을 구축하는 사업이다. 5 그러나 교육 목적의 스마트 환경구축 사업 내에서도 교육대상의 연령대ㆍ사업예산의 규모 등에 따라 주요 사업 내용의 편차가 크므로, 이 목차에서는 이 사건 입찰사업 내용 위주로 살펴보도록 한다. 6 이 사건 입찰사업은 비교적 교육대상의 나이가 어린 초등학교 및 유아학교에서 진행된 스마트 환경 구축사업으로 ① 스마트 하드웨어(태블릿 PC와 터치스크린형 테이블, 휴머노이드형 로봇 등)와 ② 이러한 하드웨어와 연계될 수 있는 소프트웨어(디지털 교육 콘텐츠, 전자도서관 솔루션 등)로 구성되어 있다. 과업지시서에 따른 구체적인 사업 포함 항목은 아래 <그림 1>과 같다. 7 <그림 1> 스마트 환경구축 사업 항목 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=141268537" alt="이유 2번째 이미지" ></img><각주>4</각주><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=141268539" alt="이유 3번째 이미지" ></img><각주>본 건 입찰 관련한 제품으로는 피심인 아바비젼의 '씽크터치테이블’이 있다.</각주> * 출처 : 미니게이트의 우촌초등학교 입찰 제안서(소갑 제5-4호증) 참조 2) 이 사건 입찰 현황 가) 입찰 개요 8 학교법인 일광학원<각주>일광그룹에 속하는 비영리단체 법인으로, 일광그룹 내에는 아이지지와이코퍼레이션(舊 ㈜일광공영, 무기 중개업 영위, 현재 휴폐업 상태), ㈜일광폴라리스(연예매니지먼트업) 등의 자회사가 있다.</각주> 이 설립한 사립 교육기관인 우촌초등학교<각주>서울시 성북구 성북로4길 52-1</각주> 와 우촌유아학교<각주>서울시 성북구 성북로4길 52-1, 우촌초등학교의 병설 유아학교</각주> 는 제4차 산업혁명에 대응하고 빠르게 변화하는 사회 및 기술 환경에 따라 미래형 인재양성 교육을 제공하기 위해 첨단 교육환경을 구축하는 내용의 입찰을 발주하였다. 9 우촌초등학교와 우촌유아학교가 발주한 이 사건 입찰은 아래 <표 2>와 같이 수량ㆍ예산의 규모가 다를 뿐 입찰 및 사업 진행 시점, 주요 사업 내용 등에서 유사하다. <표 2> 이 사건 입찰 공고 주요 내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=141268541" alt="이유 4번째 이미지" ></img><각주>1～7번 항목이 동일하여, 제1, 2 입찰의 주요 사업 내용이 일치함을 확인할 수 있다.</각주> <각주>패키지소프트웨어개발ㆍ공급사업자 또는 디지털콘텐츠개발서비스사업을 등록한 자</각주> <각주>패키지소프트웨어개발ㆍ공급사업자 또는 디지털콘텐츠개발서비스사업을 등록한 자</각주> * 출처 : 이 사건 입찰공고(소갑 제4-1호증, 제4-7호증) 참조 나) 입찰 방식 10 이 사건 입찰은 사립교육기관에서 발주한 것으로 교육인적자원부령인 「사학기관 재무ㆍ회계 규칙」 제35조(계약의 원칙)에 따라 일반경쟁에 부쳐야 하며, 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」에 따라 각각 협상에 의한 계약과 2단계 입찰로서 발주되었다. 각 제도의 구체적인 내용은 다음과 같다. (1) 제1입찰(우촌초등학교): 일반(총액) 협상에 의한 계약 11 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」시행령(이하 '국가계약법 시행령’) 제42조는 경쟁입찰에 있어서는 원칙적으로 예정가격 이하로서 최저가격으로 입찰한 자의 순으로 당해 계약이행 능력을 심사하여 낙찰자를 결정하도록 규정하고 있다. 12 다만, 같은 시행령 제43조에서는 물품ㆍ용역계약에 있어서 계약이행의 전문성ㆍ기술성ㆍ긴급성 등을 이유로 필요한 경우 다수 공급자들로부터 제안서를 제출받아 평가한 후 협상절차를 통해 가장 유리하다고 인정되는 자와 계약을 체결할 수 있도록 협상에 의한 계약체결 방식을 예외로 규정하고 있다. 13 협상에 의한 계약체결 방식에서는, 발주처가 제안요청서를 제시하고 업체들에게 그 내용에 부합 또는 그 이상의 제안서를 작성ㆍ제출하게 한다. 이후 평가기준에 따라 선정된 협상적격자 중 합산점수의 고득점순에 따라 협상순위를 결정하며, 그 협상순위에 따라 협상을 진행하여 협상이 성립된 때에는 그 결과를 당해 협상대상자에게 서면으로 통보하고 다른 협상적격자와 협상을 실시하지 아니한다. 14 제1입찰의 경우, 제안서 평가 결과 기술능력 및 가격평가 점수의 합산점수가 85점 이상인 자를 협상적격자로 선정하였다. 15 협상에 의한 계약의 체결에 필요한 사항은 「국가계약법」 시행령 제43조 제7항에 근거한 「협상에 의한 계약체결 기준」(2019. 3. 5. 시행, 기획재정부 계약예규 제409호)에 규정되어 있다. 동 규정에 따른 계약 절차는 <그림 2>와 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=141268543" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 16 제1입찰은 서울특별시 소재 사립학교가 발주한 입찰로서 「서울특별시교육청 협상에 의한 계약 제안서평가위원회 구성 및 운영에 관한 규칙」에 따르며, 제안서 평가점수를 ① 기술능력 90%와 ② 입찰가격 10%로 배점하였다. 또한 제안 설명회는 실시하지 않고 별도 평가위원회<각주>국가 등 공공기관이 발주한 경우 조달청에서 구성한 평가위원들이 평가를 하나, 이 사건 입찰과 같이 사학기관이 발주한 경우 자체적으로 평가위원을 구성하여 평가하는 방식을 취한다.</각주> 를 구성하여 제1입찰 공고에 첨부된 평가항목 및 배점기준에 따라 제안서를 평가하는 회의를 진행하였다. (2) 제2입찰(우촌유아학교): 2단계 입찰(기술ㆍ규격-가격 동시입찰) 17 「국가계약법 시행령」 제42조 제1항에도 불구하고 같은 시행령<각주>제2 입찰 공고에서는 「국가계약법」이 아닌 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약법」(지방계약법) 시행령의 2단계 입찰 규정을 인용하였다. 사립 초ㆍ중등학교의 경우 「사학기관 재무회계규칙」에 따라 계약 원칙 등에서는 「국가계약법」의 적용을 받으나, 구체적인 계약 전반적인 사항 및 집행 방법에 대해서는 명확한 조항이 없어 공고에 게시된 집행방법에 의한다. .</각주> 제18조에 따라 미리 적절한 규격 등의 작성이 곤란하거나 기타 계약의 특성상 필요하다고 인정되는 경우에는 먼저 규격ㆍ기술입찰을 실시한 후 가격입찰을 실시하는 2단계 입찰을 실시할 수 있다. 또한 물품의 제조ㆍ구매 또는 용역계약의 특성 등에 따라 필요하다고 인정되는 경우에는 규격과 가격 또는 기술과 가격입찰을 동시에 실시할 수 있으며, 이 경우 규격ㆍ기술입찰을 개찰한 결과 적격자로 확정된 자에 한하여 가격입찰을 개찰하여야 한다. 개찰 결과, 최저가로 투찰한 자가 낙찰자로 선정된다. 이를 기술ㆍ규격-가격 동시입찰이라고 한다. 18 즉, 수요기관이 실시하는 규격 심사를 통과하지 못하면 가격 입찰을 개찰할 기회가 없으므로 입찰에 참가하고자 하는 사업자는 사전에 수요기관이 배포하는 대략적인 '입찰규격서’ 및 ’제안요청서’를 검토한 후 규격심사 통과 가능성이 높은 경우에 해당 입찰에 참가하게 된다. 19 구체적인 입찰 절차는 아래 <그림 3>과 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=141268545" alt="이유 6번째 이미지" ></img> 다) 입찰 결과 20 이 사건 입찰의 투찰일시, 투찰가격, 투찰률 및 투찰결과 등 입찰 결과는 아래 <표 3>과 같다. <표 3> 이 사건 입찰 결과 (단위: 천 원, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=141268547" alt="이유 7번째 이미지" ></img> 2. 사실의 인정 및 위법성 판단 가. 심사관 주장 1) 심사관 주장의 요지 21 심사관은 피심인 3개사가 우촌초등학교와 우촌유아학교의 스마트 환경 구축 용역 사업에 참가하면서 미니게이트를 낙찰예정자로, 나머지는 들러리로 정하고, 사전에 투찰가격을 공유하는 합의를 하였고 그 결과 2건의 입찰 모두 미니게이트가 낙찰을 받게 된 것이라고 주장한다. 2) 낙찰예정자 사전 결정 관련 22 심사관은 투찰일인 2019. 3. 28. 이전에 작성된 2개의 아바비젼의 주간업무 보고서에 '미니게이트 낙찰예정’이라고 기재되어 있고, 발주기관 담당자 김ㅇㅇ가 진술조서를 통해 미니게이트 최ㅇ 이사가 경쟁입찰 진행을 위해 필요한 3개 업체를 맞추기 위해 아바비젼과 펍플을 참가시킨 것이라고 하는 말을 들었다고 진술하였다고 주장한다. 23 또한 제1입찰의 제1차 제안서 평가위원회가 제안서 보강을 요청하였을 때, 미니게이트만 보완하여 제출하였고 펍플은 아예 참가 포기 각서를 제출한 것 또한 미니게이트가 낙찰예정자로 결정되어 있었음을 방증하는 것이며, 최종 협상대상자 선정을 위한 2차 제안서 평가위원회가 열리기 전인 2019. 4. 11. 미니게이트가 계약서를 미리 작성하여 발주자 측에 송부하였다고 주장한다. 3) 들러리 결정 관련 24 심사관은 아바비젼은 자신의 제품인 씽크터치 테이블에 대한 공급 및 기술지원 확약서를 일방적으로 미니게이트에 제공을 하였고, 친분이 있는 타사의 스마트에듀핏에 대한 확약서를 받아서 미니게이트에 전달하였음에도, 정작 아비비젼과 펍플은 제안서에 포함된 제품의 제조업체에 대해서 확약서를 요청하지 않았다고 주장한다. 25 또한 들러리 업체들은 제안서에 확약서를 첨부하지 않았고, 평가위원회의 보안요청에도 응하지 않은 점과, 아바비젼과 펍플의 제안서에 적시된 휴머노이트 로봇과 관련된 제안금액 4건 중 3건이 정확히 일치한다는 점에서 들러리 결정 관련 합의가 있었다고 주장한다. 4) 투찰가격 공유 관련 26 심사관은 펍플 직원 김ㅁㅁ이 진술조서를 통해 입찰담당자 회합 전 미니게이트 직원 양ㅇㅇ으로부터 이메일을 통한 입찰 참가신청서, 가격제안서, 산출내역서를 받았다고 진술하고 있다고 주장한다. 27 또한 제안서 및 입찰서류를 발주처에 제출하는 마감일에 미니게이트 양ㅇㅇ의 주선으로 인근 커피숍에서 만났고, 그 자리에 법인 인감을 지참하고 참석하였는데, 이러한 만남은 펍플의 김ㅁㅁ이 제출한 커피숍 및 택시의 지출 영수증, 법인카드 지출 내역, 김ㅁㅁ의 구체적 상황진술 등을 통해 입증된다고 주장한다. 28 그 후 현장에서 미니게이트가 가격이 이미 기재되어 있는 입찰서류를 들러리 업체에 제공하였고, 들러리업체는 이를 봉투에 밀봉한 후 인감을 날인하여 발주처에 제출하였다고 주장한다. 나. 피심인 주장 1) 피심인 주장의 요지 29 피심인들은 이 사건은 관련 민사재판 당시와 마찬가지로 명확한 증거가 없고, 주요 민원인들의 일방적인 주장에 의존하여 사건을 추정하고 있으며, 김ㅁㅁ과 김ㅇㅇ 등도 진술을 계속 번복하는 등 신빙성에 많은 문제점을 노출하고 있다고 주장한다. 30 또한, 심사보고서에는 담합에 대한 의혹 제기만 있고 피심인들 간 합의를 위한 회합이나 의사연락이 이루어진 사실을 증명하는 자료가 전혀 없으며, 이 사건 입찰의 특수성인 발주처가 납품 품목 및 업체를 미리 결정한 점과 계약 이행을 위해서여러 업체의 물품이 납품될 필요성이 있었다는 점을 간과하고, 피심인들의 입찰 참여를 결정한 사정과 입찰 준비 과정에 수반되는 정상적인 영업활동을 입찰담합의 정황으로 오인하였다고 주장한다. 2) 이 사건의 전말 및 관련 민사재판 관련 31 피심인들은 이 사건은 학교법인 일광학원 설립자 이ㅇㅇ와 대립관계에 있던 우촌초등학교 교장 및 일부 직원들이 서울시교육청에 민원을 제기하여 감사가 진행된 결과 다수의 민ㆍ형사사건이 진행되었고 이 과정에서 이 사건 우촌초등학교 스마트스쿨 계약을 이ㅇㅇ의 사학비리행위 중 하나로 보고 검찰의 입찰방해죄 기소와 함께 위원회의 조사가 시작되었다고 주장한다. 32 교육청의 감사 결과 계약이 무산됨에 따라 피심인 미니게이트는 학교법인 일광학원을 상대로 손해배상 소송을 제기하였고, 서울시교육청은 피고 보조참가를 하여 이 사건 제1입찰에 피심인들 간 담합이 존재하였다고 주장하였으나 재판부는 담합이 존재하지 않는다고 판단하여 학교법인 일광학원에 대하여 피심인이 입은 손해 6.8억원의 배상을 명하는 판결을 하였다고 주장한다. 3) 아바비전과 펍플이 입찰에 참여하게 된 과정 관련 33 피심인들은 우촌초등학교가 이 사건 사업을 위하여 먼저 하드웨어 유통업자인 ㈜다이나믹베이의 이ㅁㅁ 대표와 접촉하였으며 입찰 규모가 커지자 ㈜다이나믹베이가 피심인들을 우촌초등학교 측에 소개하였다고 주장한다. 34 또한, 우촌초등학교에서 입찰 필수품목으로 ㈜다이나믹베이가 공급하는 모든 제품들이 확정되어 있었으므로 미니게이트는 ㈜다이나믹베이로부터 기술지원 및 물품공급 확약서 등을 받을 수밖에 없었으며, 아바비젼과 직접 소통한 사실이 없다고 주장한다. 아바비젼 역시 자신의 품목이 프로젝트에 이미 필수품목으로 포함되어 있으므로 낙찰 여부와 관계없이 이윤이 생기는 구조이므로 입찰에 들러리를 설 동기가 없다고 주장한다. 35 또한, 미니게이트와 펍플은 타 업무인 금성출판사 관련 협조 관계에 있었을 뿐 이 사건 입찰과 관련한 어떠한 형태의 의사 연락도 없었으며, 미니게이트가 아바비젼과 펍플을 매개한 사실에 대하여도 아무런 증거가 없다고 주장한다. 4) 제1차 입찰의 담합 증거 관련 36 피심인들은 2019. 4. 2. 나라장터에 이미 개찰결과가 공시되었고, 우촌초등학교가 2019. 4. 5. 1차 제안서 평가위원회에서 미니게이트를 우선협상대상자로 선정하고 이를 전화로 미니게이트에게 통보하였으므로 미니게이트가 학교의 서류보완요청에 적극적으로 응한 것이고, 나머지 아바비젼과 펍플은 탈락되었기 때문에 보완요청에 소극적으로 대응한 것이라고 주장한다. 37 또한 아바비젼은 주간업무보고서의 '미니게이트 낙찰예정’ 문구는 입찰 공고 이후 입찰 제안서를 준비하는 과정에서 이미 미니게이트가 입찰에 참여한다는 사실은 알려져 있었으며, 입찰공고서의 사업범위와 요건, 평가항목 및 배점기준 등을 고려했을 때 유사사업 경험과 실적이 보다 많은 미니게이트가 낙찰 받을 가능성이 크다는 판단을 하였고 이러한 담당자의 소견이 업무보고서에 반영된 것이라고 주장한다. 38 또한 미니게이트는 우선협상자로서 계약서 초안을 발주처 측에 보낸 것이며, 이 사건의 주요 민원인 중 한 명인 우촌초등학교 행정실 유ㅇㅇ가 오히려 계약서 초안의 제출을 독촉하기까지 하였다고 주장한다. 5) 김ㅇㅇ, 김ㅁㅁ의 진술 관련 39 피심인은 이 사건의 형사사건에서 김ㅇㅇ와 김ㅁㅁ만 피고인에서 제외되었으며, 김ㅇㅇ와 김ㅁㅁ은 형사사건의 소추를 면제받기 위한 목적으로 진술한 것으로서 신빙성을 인정하기 어렵다고 주장한다. 40 또한 김ㅁㅁ은 관련 형사사건에서는 가격제안서, 산출내역서를 이메일로 주고 받거나 입찰일 당시 입찰 관련 서류를 받았다고 진술하였으나, 위원회의 조사 단계에서는 담합 사실을 잘 모르겠다고 진술하고 있으며 김ㅁㅁ은 2019. 3. 29. 펍플의 대표인 박ㅇㅇ이 직접 알려준 투찰가격(가격제안서)으로 직접 전자투찰을 진행하였다고 주장한다. 41 더불어 김ㅁㅁ이 투찰 이전에 만남을 통해 미니게이트의 양ㅇㅇ과 자료를 교환하였다는 진술 또한 만남 이전 이미 전자투찰을 통해 가격투찰이 완료된 상태였음을 고려할 때, 서류 접수일 만남에서 입찰담합과 관련된 자료 교환을 한다는 것 자체가 시기상으로 자연스럽지 않다고 주장한다. 6) 제2입찰(우촌유아학교) 관련 42 피심인들은 제2입찰 관련하여, 2019. 4. 12. 만남이 담합과 관련이 있는 만남인지에 대한 구체적인 주장 및 입증이 존재하지 않고, 2019. 4. 1.부터 2019. 4. 11.까지의 내용에 대해 합의의 입증과 관련한 어떠한 언급도 없다고 주장한다. 43 또한, 제1입찰과 제2입찰이 유사한 사업이었다는 점만을 근거로 제1입찰에 대한 담합이 제2입찰에까지 유지되었을 것으로 추정하여 부당하게 결론을 내렸다고 주장한다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 관련 법 규정 44 <별지> 기재와 같다. 2) 관련 법리 45 법 제40조 제1항 제8호가 금지하는 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 ① 사업자가 법 제40조 제1항 제8호에 해당하는 행위를 ② 다른 사업자와 공동으로 할 것을 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 방법으로 합의하고, ③ 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 또한, 법 제40조 제2항의 위법성 조각사유인 ④ 공정거래위원회로부터 그러한 부당한 공동행위에 대한 인가를 받은 사실이 없어야 한다. 가) 법 제40조 제1항 제8호의 행위 46 법 제40조 제1항 제8호는 '입찰 또는 경매를 할 때 낙찰자, 경락자, 입찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’를 규정하고 있다. 또한, 법 시행령에는 법 제40조 제1항 제8호가 규정하고 있는 행위에 대하여. '낙찰 또는 경락의 비율을 결정하는 행위, 설계 또는 시공의 방법을 결정하는 행위, 그 밖에 입찰 또는 경매의 경쟁요소가 되는 사항을 결정하는 행위 등을 의미한다’고 규정하고 있다. 나) 합의 47 법 제40조 제1항 제8호에 규정되어 있는 '합의’라 함은 둘 이상의 사업자 간의 의사의 합치를 의미하고 의사의 합치라 함은 '넓은 의미에서의 합의’를 말하는 것으로서 반드시 청약 또는 승낙을 요소로 하는 유효한 계약일 필요는 없다. 따라서 이러한 합의의 방법에는 계약ㆍ협정ㆍ결의 등 명시적 방법뿐만 아니라 양해 내지 요해(了解)와 같은 묵시적 방법도 포함된다.<각주>대법원 2006. 3. 23. 선고 2003두11124 판결 참조</각주> 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로서 명시적인 합의뿐만 아니라, 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 48 아울러, 어느 한쪽 사업자가 당초부터 합의에 따를 의사도 없이 진의 아닌 의사표시에 의하여 합의한 경우라고 하더라도 다른 쪽 사업자는 당해 사업자가 합의에 따를 것을 신뢰하고 당해 사업자는 다른 사업자가 합의를 위와 같이 신뢰하고 행동할 것이라는 점을 이용함으로써 경쟁을 제한하는 행위가 되는 것은 마찬가지이므로 부당한 공동행위 성립에 방해가 되지 않는다.<각주>대법원 1999. 2. 23. 선고 98두15849 판결 참조</각주> 49 또한, 법 제40조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 제1항 각호에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로 사업자가 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요(要)하지 아니한다.<각주>대법원 1999. 2. 23. 선고 98두15849 판결 참조</각주> 다) 경쟁제한성 50 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 51 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품 선택기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>대법원 2009. 3. 26. 선고 2008두21058 판결 참조</각주> 52 한편, 입찰담합은 입찰 과정에서 자유로운 가격경쟁을 제한하고 당해 입찰에서 낙찰자 및 낙찰가격 결정에 영향을 미치는 것임이 분명하므로 특별한 사정이 없는 한 경쟁제한효과가 큰 경성 공동행위에 해당한다.<각주>대법원 2017. 3. 16. 선고 2016두61723 판결 참조</각주> 53 또한, 입찰담합에 관한 법 제40조 제1항 제8호 또는 구법 제19조 제1항 제8호는 입찰 자체의 경쟁뿐만 아니라 입찰에 이르는 과정에서의 경쟁도 함께 보호하려는 데 취지가 있다. 따라서 사업자들 사이의 합의에 의하여 낙찰예정자를 사전에 결정한 결과 낙찰예정자가 아닌 사업자들이 입찰참가 자체를 포기하게 되었다면, 경쟁이 기능할 가능성을 사전에 전면적으로 없앤 것이 되어 입찰과정에서의 경쟁의 주요한 부분이 제한된 것으로 보아야 하므로 특별한 사정이 없는 한 부당하다.<각주>대법원 2015. 7. 9. 선고 2013두26804 판결 참조</각주> 다. 위법성 판단 54 심의 결과, 행위사실과 관련한 피심인들 및 심사관의 주장이 상이하나 관련 입증자료가 부족하므로 사실관계의 확인이 곤란하여 법 위반 여부의 판단이 불가능하다. 3. 결론 55 피심인들이 우촌초등학교가 발주한 스마트스쿨 환경구축 및 우촌유아학교가 발주한 스마트 킨더가든 환경구축 입찰에 참가하면서 사전에 낙찰예정자 및 투찰가격을 합의하고 실행함으로써 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제19조 제1항 제8호를 위반하였다는 혐의는 법 위반 여부의 판단이 불가능한 경우에 해당하므로 「공정거래위원회 회의 운영 및 사건절차 등에 관한 규칙」 제53조 제4호에 따라 심의절차를 종료한다.