울산광역시 발주 다목적 어업지도선 건조 입찰 관련 2개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 적격성 및 일반현황 1 피심인 주식회사 대원마린텍, 한ㅇㅇ(△△△ 대표)(이하 '대원마린텍’, '△△△’이라 한다)는 선박 건조업 등을 영위하는 자들로서 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '법’이라 한다) 제2조 제1호의 규정에 의한 사업자에 해당한다. 2 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120752243" alt="이유 1번째 이미지" ></img> (직원수: 2014. 4. 16. 기준, 단위: 백만 원, 명) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120752265" alt="이유 2번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 피심인 제출자료 나. 피심인들의 관계 3 △△△의 대표인 한ㅇㅇ는 대원마린텍의 감사를 겸하면서 대원마린텍의 주요 의사결정을 하고 있다. <표 2> △△△ 한ㅇㅇ 대표의 진술조서(심사보고서 소갑 제2호증<각주>1</각주>중 발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120752283" alt="이유 3번째 이미지" ></img> 4 아울러 대원마린텍의 주식소유 현황을 보면 한ㅇㅇ가 대원마린텍의 공동대표이사인 자신의 처 유ㅇㅇ와 함께 대원마린텍의 주식 100%를 소유하고 있고 한ㅇㅇ 외 대원마린텍의 임원 4명 중 3명은 한ㅇㅇ의 가족으로 이루어져 있다. <표 3> 대원마린텍의 주식소유 현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120752285" alt="이유 4번째 이미지" ></img> 다. 시장구조 및 실태 1) 선박의 정의 및 분류 5 선박이란 이동성, 부양성, 적재성을 갖추고 사람이나 물건을 싣고 물에서 항행하는데 사용하는 구조물로 아래 <표 4>와 같이 중량에 따라 대ㆍ중ㆍ소형으로 분류되고, 구성재료에 따라 아래 <표 5>와 같이 목선, 강선, FRP선, 경금속선으로 분류된다. <표 4> 중량에 의한 분류 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120752287" alt="이유 5번째 이미지" ></img> <표 5> 구성재료에 의한 분류 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120752289" alt="이유 6번째 이미지" ></img><각주>2</각주>2) 중소조선업체 현황 6 조선시장은 컨테이너선, 유조선 등 대형 선박시장과 구조선, 여객선 등 중소형 선박시장으로 나누어지며 대형선박은 거대 조선업체에서, 중소형 선박은 중?소규모의 조선업체에서 제작된다. 7 피심인들과 같은 중소조선업체의 현황은 <표 6>과 같으며, 강선 건조업체들은 대부분 2,000톤 미만의 소형선박을, FRP선 건조업체들은 주로 50톤 미만을 건조하고 있으며, 목선 건조업체는 전통 목선을, 경금속선 건조업체는 소형보트를 주력으로 건조하고 있다. <표 6> 중소조선업체 현황(선박건조 시설규모 기준) (2012년 말 기준, 단위: 개) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120752291" alt="이유 7번째 이미지" ></img><각주>3</각주>※ 자료출처: 한국조선공업협동조합 8 중소조선업체수 변동 추이를 살펴보면, 2004년 124개 업체를 정점으로 급감하여 2012년에는 75개로 줄어든 바, 2002년 이후 10년간 49개 업체(약 39.5%)가 감소되었다. 9 이는 어업조업 물량 감소, 2008년 미국 금융시장에서 시작되어 전세계로 파급된 대규모 금융위기 사태에 따른 조선경기 침체, 2006년 각 공공기관의 선박구매시 단체수의계약제도가 폐지되고 중소기업제품 공공구매제도로 전환되면서 중소기업간 경쟁입찰<각주>4</각주>시 저가수주에 따른 경영적자 발생 등으로 인해 중소조선업체들이 줄줄이 도산 또는 폐업하는 데 기인한 것으로 보인다. <표 7> 중소조선업체수 변동 추이 (단위: 척) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120752293" alt="이유 8번째 이미지" ></img> ※ 자료출처: 한국조선공업협동조합 3) 국내 FRP선 발주규모 및 최근 5년간 건조실적 10 국내 연간 FRP선 발주규모(방산물자 제외)는 공공 발주 부문이 약 100억 원, 민간 발주 부문이 약 500억 원<각주>5</각주>으로 추정되며 최근 5년간 국내 FRP선박 건조실적은 아래 <표 8>과 같다. <표 8> 국내 FRP선박 건조실적 (단위: 척) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120752295" alt="이유 9번째 이미지" ></img> ※ 자료출처: 한국조선공업협동조합 4) 울산광역시 발주 다목적 어업지도선 건조사업 개요 가) 어업지도선<각주>6</각주>운용현황 11 2013년 기준 국가가 운용하고 있는 어업지도선은 34척이며, 지방자치단체가 운용하고 어업지도선은 77척<각주>7</각주>으로 지방자치단체별 어업지도선 운용현황은 아래 <표 9>와 같다. <표 9> 톤급별 지방자치단체 보유 어업지도선 현황 (2013년 기준, 단위: 척) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120752245" alt="이유 10번째 이미지" ></img> ※ 자료출처: 울산광역시 나) 입찰공고 및 절차 12 울산광역시 발주 다목적 어업지도선 건조사업의 입찰공고 내역 및 입찰절차는 아래 <표 10>, <표 11>과 같다. <표 10> 입찰 공고내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120752247" alt="이유 11번째 이미지" ></img> <표 11> 입찰 절차 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120752249" alt="이유 12번째 이미지" ></img> 다) 참가업체 평가 기준 13 제안서 평가점수는 정성적 평가점수, 정량적 평가점수, 가격평가점수를 각각 60%, 20%, 20%의 가중치를 부여하고 이를 합산하여 산출한다. <표 12> 제안서 평가기준(배점) (단위: 점) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120752251" alt="이유 13번째 이미지" ></img> 14 정성적 평가 점수는 기술지식능력, 사업수행계획, 지원기술 사후관리 등의 평가요소를 통해 산출되며 정량적 평가 점수는 기술인력 보유상태, 수행경험(실적), 경영상태, 신인도 등의 평가요소를 통해 산출된다. 15 한편, 가격평가 점수는 입찰참가업체 중 최저가격 입찰자의 입찰가격과 참가업체 투찰가격의 상대적 비율에 대한 다음과 같은 산식에 의하여 산출된다. <표 13> 가격점수 산출 산식 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120752253" alt="이유 14번째 이미지" ></img> 라) 낙찰자 선정 방법 16 제안서 평가를 통해 산정된 총 점수가 70점 이상인 사업자 중 점수가 가장 높은 사업자를 1순위 협상대상후보자로 선정한 후 최종 협상을 거쳐 낙찰자로 선정한다. 1순위 협상대상자와 협상이 결렬될 경우 제안서 평가점수 후순위자와 순차적으로 협상을 진행한다. 마) 입찰결과 17 동 입찰에는 피심인 2개사만 참가하였으며<각주>8</각주>, 우선협상대상자 선정결과 대원마린텍이 종합평가 86.1점으로 1순위 협상대상자로 선정되었고 △△△이 79.05점으로 2순위 협상대상자가 되었다. <표 14> 입찰결과 (단위: 점, %, 백만 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120752255" alt="이유 15번째 이미지" ></img><각주>9</각주>18 이후 협상과정에서 1순위 협상대상자인 대원마린텍과 울산광역시와의 협상이 결렬되었고 ♧♧♧가 피심인들을 담합 혐의로 공정거래위원회에 신고하면서 피심인들은 모두 입찰에서 탈락하였다. 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 19 피심인 대원마린텍과 △△△은 울산광역시가 발주한 다목적 어업지도선 건조입찰(2013. 9. 6.)에 참여하면서, 사전에 낙찰자를 대원마린텍으로 결정하고, 입찰제안서 작성 수준을 대원마린텍은 발주처 요구사항에 부합하도록 집중적으로 준비하는 반면 △△△은 기본적인 수준으로 작성하기로 하였으며, 투찰가격은 대원마린텍과 △△△이 각각 이 사건 입찰 관련 사업예산액의 97.9%, 99.1%로 투찰하기로 합의한 사실이 있다. 20 이하에서는 피심인들의 합의과정 및 실행내용을 구체적으로 살펴본다. 1) 합의의 내용 21 피심인 대원마린텍과 △△△은 2013. 7. 26. 울산광역시 인터넷 홈페이지 등을 통해 2013. 9. 6. 다목적 어업지도선 입찰이 있음을 인지하였고, 2013. 7. 29. 09:00경 대원마린텍의 사무실에서 대원마린텍의 대표이사 주ㅇㅇ와 △△△의 대표 한ㅇㅇ는 피심인 2개사 모두 동 입찰에 참가하여 대원마린텍을 낙찰받게 하기로 합의하였다. <표 15> △△△ 한ㅇㅇ 대표의 진술조서(소갑 제2호증 중 발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120752259" alt="이유 16번째 이미지" ></img> 22 위 합의에 따라 이 사건 관련 입찰제안서 작업시 대원마린텍의 경우 발주자인 울산광역시의 이 사건 입찰 관련 요구수준에 부합하기 위해 이 사건 입찰 요구사항에 대해 집중적으로 준비하였고 △△△의 경우에는 이 사건이 아닌 일반적인 선박건조 입찰에서 제안하는 기본적인 수준으로 준비하는 등 입찰제안서 작업 수준에 차등을 두었다. <표 16> △△△ 한ㅇㅇ 대표의 진술조서(소갑 제2호증 중 발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120752261" alt="이유 17번째 이미지" ></img> 23 이후 입찰 당일인 2013. 9. 6. 07:00경 대원마린텍의 주ㅇㅇ 대표이사, 구ㅇㅇ 과장과 △△△의 한ㅇㅇ 대표, 강ㅇㅇ 차장은 대원마린텍의 사무실에서 투찰가격을 대원마린텍은 입찰 기초금액의 97.9%인 3,361,000,000원으로, △△△은 이보다 조금 높게 입찰 기초금액의 99.1%인 3,403,000,000원으로 투찰하기로 합의하였다. 24 이와 같은 사실은 피심인들이 조사과정에서 심의절차에 이르기까지 일관성있게 인정하였으며, △△△의 대표이자 대원마린텍의 감사인 한ㅇㅇ의 진술조서(소갑 제2호증) 등을 통하여도 인정된다. <표 17> △△△ 한ㅇㅇ 대표의 진술조서(소갑 제2호증 중 발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120752263" alt="이유 18번째 이미지" ></img> 2) 합의의 실행 25 이 사건 입찰 투찰마감일인 2013. 9. 6. 09:05경, 대원마린텍의 공동대표이사 유ㅇㅇ(한ㅇㅇ의 처)은 △△△ 대표 한ㅇㅇ의 지시에 의해 대원마린텍의 사무실에서 △△△의 지문보안토큰과 자신의 컴퓨터에 보관하고 있던 △△△의 공인인증서<각주>10</각주>를 이용하여 자신의 컴퓨터에서 △△△의 아이디로 로그인한 후 위 2. 가. 1).에서 합의한 △△△의 투찰가격인 3,403,000,000원으로 전자투찰하였다. 26 2013. 9. 6. 09:12경 대원마린텍의 선ㅇㅇ 대리는 대원마린텍의 사무실내 자신의 컴퓨터에서 대원마린텍의 아이디로 로그인하여 위 2. 가. 1).에서 합의한 대원마린텍의 투찰가격인 3,361,000,000원으로 전자투찰하였다. 27 또한 △△△의 최ㅇㅇ 사원과 대원마린텍의 주ㅇㅇ 대표는 2013. 9. 6. 오후 각각 각사의 최종 입찰제안서를 울산광역시에 직접 제출하였다. 28 이와 같은 사실은 피심인들이 조사과정에서 심의절차에 이르기까지 일관성있게 인정하였으며, △△△의 대표이자 대원마린텍의 감사인 한ㅇㅇ의 진술조서(소갑 제2호증), △△△의 공인인증서가 보관되어 있는 대원마린텍 유ㅇㅇ 공동대표이사의 컴퓨터 캡쳐화면(소갑 제8호증) 등을 통하여도 인정된다. <표 18> △△△ 한ㅇㅇ 대표의 진술조서(소갑 제2호증 중 발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120752267" alt="이유 19번째 이미지" ></img> <그림 1> 대원마린텍 유ㅇㅇ 공동대표이사의 컴퓨터에 보관된 △△△의 공인인증서 캡쳐화면(소갑 제8호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120752269" alt="이유 20번째 이미지" ></img> 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제19조(부당한 공동행위의 금지) ①사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1. ∼ 7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) ②∼⑤ (생략) 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령 제33조(경매ㆍ입찰 담합의 유형) 법 제19조(부당한 공동행위의 금지) 제1항 제8호에서 “대통령령으로 정하는 사항”이란 다음 각 호의 어느 하나를 말한다. 1. 낙찰 또는 경락의 비율 2. 설계 또는 시공의 방법 3. 그 밖에 입찰 또는 경매의 경쟁요소가 되는 사항 2) 법리 29 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각 호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 30 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 같은 항 각 호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>11</각주>31 여기서의 '합의’란 복수의 사업자들 사이에 의사의 합치를 말한다. 여기에서 '의사의 합치’라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고, 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로서 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 32 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 입찰에서 사업자 사이에 낙찰자, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 것을 의미한다. 나) 경쟁제한성 33 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로서 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 34 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품 선택기준, 당해 행위가 시장 및 사업자의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>12</각주>35 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미출 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>13</각주>다. 피심인들의 2. 가. 1) 행위의 위법 여부 1) 합의의 존부 36 위 2. 가. 에서 살펴본 바와 같이 피심인들이 이 사건 입찰에 참여하면서 사전에 낙찰자, 투찰가격, 입찰제안서 내용을 합의한 사실이 관련 증거에 의하여 인정되므로 피심인들 간의 합의가 존재한다. 2) 경쟁제한성 판단 37 피심인들은 자신의 영업능력, 경영상태, 기술력, 낙찰가능성 등을 종합적으로 감안하여 독자적으로 판단하여 결정한 입찰제안서 내용, 투찰가격으로 경쟁해야 함에도 불구하고 피심인 2개사만이 참가한 이 사건 입찰에서 피심인들이 사전에 낙찰자를 결정하고 입찰제안서 내용, 투찰가격에 대하여 합의하고 이를 실행한바, 피심인들의 이 사건 공동행위는 울산광역시가 발주하는 다목적 어업지도선 건조 입찰 시장에서 경쟁을 직접적으로 제한하는 효과만을 야기할 뿐이고 효율성 증대효과는 기대하기 어려운 점이 명백하므로 부당하게 경쟁을 제한하는 행위로 인정된다. 3) 소결 38 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 위 2. 다.에서 살펴본 바와 같이, 법 제19조 제1항 제8호에 위반되는 행위이므로 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 39 피심인들에 대하여 장래 유사한 법위반행위의 재발을 방지하기 위하여 법 제21조에 따라 시정명령을 부과한다. 아울러 위 2. 가. 행위의 성격상 효율성 증대효과는 없고 경쟁제한효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령 제61조 및 [별표2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시(2013. 6. 5. 공정거래위원회 고시 제2013-2호로 개정된 것, 이하 '과징금고시’라 한다) Ⅲ. 2. 나. (1)의 규정에 의거에 따라 과징금을 부과한다. 나. 과징금 산정 1) 산정기준 가) 관련매출액 40 피심인들의 법위반행위는 입찰담합에 해당하므로 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1). (마). 1).에 따라 관련매출액을 산정하되, 피심인들이 이 사건 입찰에서 1∼2순위 협상대상자로 선정된 이후 울산광역시와의 협상이 결렬되어 낙찰받지 못하였고 이 사건 입찰의 경우 예정가격이 없으므로 피심인들의 각 응찰금액(대원마린텍 3,055,455천 원, △△△ 3,093,636천 원, 이상 부가가치세 제외)을 관련매출액으로 본다. 나) 부과기준율 41 이 사건 공동행위는 경쟁제한효과가 발생하는 것이 명백한 반면 효율성 증대효과는 달리 찾아보기 어려우나, 이 사건 입찰 공고시 입찰참가 자격 요건이 제한되어 있어 피심인들의 입찰담합으로 인한 경쟁제한에 있어서 일정한 한계가 있는 점, 영세한 중소기업간 담합으로 시장에 미치는 파급효과가 크지 않은 점 등을 감안하여 '중대한 위반행위’에 해당하는 부과기준율 중 5%를 적용하기로 한다. 다) 산정기준 42 피심인들의 산정기준은 아래 <표 19>와 같이 관련매출액에 부과기준율을 곱하되, 피심인들 모두 이 사건 입찰에서 탈락했으므로 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1). (마). 2).에 따라 50%를 감액하여 산정한다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120752271" alt="이유 21번째 이미지" ></img> (단위: 천 원, %, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120752273" alt="이유 22번째 이미지" ></img> 2) 행위요소에 의한 1차 조정 43 피심인들의 행위는 위반행위의 기간 및 횟수에 의한 조정사유에 해당사항이 없으므로, 1차 조정 산정기준은 위 산정기준과 동일하다. 3) 행위자요소 등에 의한 2차 조정 44 피심인들이 심사관의 조사 단계부터 위원회 심의 종결시까지 일관되게 행위 사실을 인정하고 위법성 판단에 도움이 되는 진술을 하는 등 조사에 협력한 점을 감안하여 과징금고시 Ⅳ. 3. 다. (3). (가). 규정에 따라 1차 조정 산정기준의 30%를 감경한다. 45 이에 따른 2차 조정 산정기준은 아래 <표 20>과 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120752275" alt="이유 23번째 이미지" ></img> (단위: 천 원, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120752277" alt="이유 24번째 이미지" ></img> 4) 부과과징금의 결정 46 중소형 조선업체의 연이은 도산 등 관련 시장의 산업여건이 심각한 타격을 받고 있다고 보이는 점 등을 고려하여 과징금고시 Ⅳ. 4. 가. (1). 및 Ⅳ. 4. 바. 규정에 따라 2차 조정 산정기준의 100분의 50을 각 감경하되, 1백만 원 단위 미만의 금액을 버려 부과과징금을 결정한다. 47 이에 따른 피심인들의 부과과징금은 아래 <표 21>과 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120752279" alt="이유 25번째 이미지" ></img> (단위: 천 원, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120752281" alt="이유 26번째 이미지" ></img> 4. 결론 48 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 위반되므로, 시정조치에 대하여는 법 제21조, 과징금 부과에 대하여는 법 제22조의 규정을 각각 적용하여 주문과 같이 의결한다.