울산지역 14개 레미콘 제조사업자 및 울산레미콘공업협동조합의 이의신청에 대한 건

1. 원심결의 내용 및 이의신청의 적법성 가. 원심결의 내용 이의신청인 1. 내지 14.<각주>1</각주>는 2006. 8월경 모임을 갖고 2006. 9. 15.부터 레미콘의 판매가격을 울산레미콘공업협동조합(이하 “이의신청인 조합”이라 한다)이 작성한 단가표에 기재된 금액(이하 “단가표 금액”이라 한다)의 88%로 할 것을 합의하였고, 2007. 4월경에는 2007. 5. 1.부터 레미콘의 판매가격을 단가표 금액의 84%로 할 것을 합의하였으며, 2008. 3월경에는 2008. 4. 1.부터 레미콘의 판매가격을 단가표 금액의 90%로 할 것을 합의(이하 각각 “2006년 합의”, “2007년 합의”, “2008년 합의”라 한다)하였다. 이의신청인 조합은 2008. 4월경 울산광역시에 있는 20개 학교 건설공사의 레미콘 공급업체를 동양메이저, 렉스콘 및 쌍용양회공업으로 제한하였다. 공정거래위원회는 이의신청인들의 위 행위가 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 “법”이라 한다) 제19조 제1항 제1호와 법 제26조 제1항에 규정되어 있는 부당한 공동행위 및 사업자단체금지행위에 해당한다고 판단하여 법 제21조와 제22조 및 제27조와 제28조의 규정을 적용하여 〈별지〉기재와 같이 의결(공정거래위원회 전원회의 의결 제2009-219호, 2009. 10. 21. 이하 “원심결”이라 한다)하였다. 나. 이의신청의 적법성 이의신청은 법 제53조 제1항에 공정거래위원회의 처분의 통지를 받은 날부터 30일 이내에 하도록 규정되어 있는 바, 이의신청인들의 이 사건 신청은 처분의 통지를 받은 날(2009. 10. 26.)부터 30일째 되는 날인 2009. 11. 25.에 접수되었으므로 적법하다. 2. 이의신청인들의 주장에 대한 판단 가. 합의의 실행에 따른 경쟁제한 효과가 제한적이고, 형평성을 상실하였다는 주장 (1) 주장 이 사건 법 위반행위는 경쟁제한적 효과가 없거나 미미함에도 불구하고 이의신청인들에 대한 원심결 과징금 부과처분은 비례의 원칙에 반하여 과중하고 유사 사안과의 형평성도 상실하여 부당하다. 첫째, 이 사건 합의 중 2006년 합의는 공정거래위원회도 인정한 바와 같이 실제 실행되지 않았고 따라서 그 경쟁제한 효과가 없었다. 2007년 합의는 단가표 금액의 84%, 2008년 합의는 단가표 금액의 90%를 적용하자는 합의인데, 2007년 합의와 2008년의 합의가 각 실행된 2007. 5월과 2008. 4월의 매출액 중 합의내용과 같이 실제 적용된 매출액의 비중은 각각 22.9%와 13.9%에 불과하므로 이의신청인 회사들이 공동으로 레미콘 판매가격을 결정하였다 하여도 그에 따른 가격인상의 실행이 일부에 그쳐 시장에서 발생한 실질적 경쟁제한 효과는 없거나 매우 미미한 수준에 불과하다. 원심결에서 이의신청인 회사들의 합의가 관련시장에서 경쟁제한적인 효과를 발생시켰는지 여부의 판단자료로 사용된 원심결 의결서〈표 14〉 및 〈표 18〉의 “레미콘 단가변동 현황”표는 일정기간 동안의 평균치를 기준으로 작성하였기 때문에 인상률이 실제보다 크게 나타나며, 위 “레미콘 단가변동 현황” 표의 근거가 된 원심결 심사보고서 소갑 제9호증 “레미콘 단가 계약 체결 현황”도 수요처와 거래한 물량은 전혀 고려하지 않고 거래처 수를 기준으로 산정된 것이고, 거래처 수도 그 기간 동안 새로 체결된 계약만을 합산한 것으로 기존의 계약에 따른 거래 및 단가계약에 의하지 않는 거래에 관한 물량이 전혀 반영되지 않은 자료에 불과하다. 둘째, 형평성과 관련하여서 살펴보면, 이 사건과 사실관계가 유사한 고양ㆍ파주권역 12개 레미콘 제조ㆍ판매사업자의 부당한 공동행위에 대한 건(공정거래위원회 제2소회의 의결(약) 제 2009-174호, 2009. 7. 9.)에서 과징금 부과처분 없이 시정조치만 한 점, 청주권 레미콘협의회의 사업자단체금지행위에 대한 건(공정거래위원회 제2소회의 의결(약) 제 2008-312호, 2008. 7. 22.)에서 사업자단체에게 대하여만 시정조치를 한 점 등을 감안하면, 이의신청인들에 대하여 35억원의 과징금이 부과된 원심결 행정처분은 형평성을 잃었다. (2) 판단 우선 원심결 행정처분은 실제 실행 행위에는 나아가지 아니한 2006년 합의를 제외하고, 합의가 실행되어 합의된 단가 비율을 적용한 거래처의 비중이 합의 이전과 비교하여 실질적으로 증가된 2007년 합의와 2008년 합의에 대해서만 울산지역 레미콘 시장에서 실질적으로 경쟁제한 효과를 발생시킨 것으로 인정하여 과징금을 부과하였다. 이러한 사실 외에도 다음과 같은 점을 고려할 때 이의신청인들의 위 주장은 이유 없다. 첫째, 이의신청인 회사들이 레미콘 판매가격을 합의하여 실행한 2007. 5월과 2008. 4월의 매출액 중 합의된 단가비율을 적용하여 거래한 매출액의 비중이 22.9%와 13.9%에 불과하여 경쟁제한 효과가 없다고 주장하나, 위 비율 자체도 경쟁제한 효과를 발생시키지 아니할 정도로 낮다고 단정하기 어려우며<각주>2</각주>, 나아가 원심결에 설시된 바와 같이 이의신청인 회사들이 합의 후 4개월 동안 합의된 단가비율을 적용하여 거래한 거래처의 비중과 합의 이전 4개월 동안의 그것과 비교해보면, 2007년 합의의 경우에는 47.2%에서 75.3%로 상향되었고, 2008년 합의의 경우에도 12.9%에서 73.7%로 대폭 상향된 것을 알 수 있다. 따라서 이의신청인 회사들의 위 합의내용은 상당부분 실행되어 울산지역 레미콘 시장에서 경쟁을 실질적으로 제한한 것으로 판단된다. 나아가, 이의신청인 회사들은 원심결 의결서에 제시된 “레미콘 단가변동 현황”표가 자의적으로 설정된 왜곡된 자료라고 주장하며 그 비교 사례로 어린이 키 성장 그래프의 경우를 들고 있으나, 어린이 키의 경우 계속 성장하는 특징이 있으므로, 특정 월을 기준으로 전후의 평균 키를 비교하는 경우에는 이의신청인 회사들의 주장처럼 실제보다 과장된 자료가 나올 수 있다. 그러나 이와 달리, 레미콘 판매가격은 계속 인상되는 것이 아니므로 레미콘 판매가격 합의시점을 전후하여 평균가격을 산정하고 그 평균가격의 인상여부에 따라 해당 가격의 인상 정도를 판단하더라도 이의신청인 회사들의 주장처럼 이를 자의적인 해석이라 할 수는 없는 것이다. 또한 원심결 의결서 <표 14> 및 <표 18>의 “레미콘 단가변동 현황”표는 이의신청인 회사들이 실제 합의된 내용대로 레미콘을 판매하였는지 여부를 판단하기 위한 자료인 바, 이 자료들이 거래물량이 아닌 거래처 수를 기준으로, 새로 체결된 계약만을 기준으로 하여 작성된 것은 그 목적에 비추어 볼 때 합당한 것으로 판단된다. 둘째, 이의신청인들이 유사 사안이라고 주장하는 위 각 사건들은 합의 횟수가 1회에 불과하며 합의내용이 실행되었다고 보기 어렵거나 혹은 위반행위에 따른 파급효과가 1개 시 지역(광역시 이상 제외)에 한정되었던 반면, 이 사건은 3년간 3차례에 걸쳐 합의가 이루어지고, 그 합의내용이 상당 부분 실행되었으며 위반행위 파급효과도 울산광역시 전체에 미쳤음을 고려하면 유사한 사안이라고 보기 어려우므로 이러한 사례들과 이 사건을 비교하는 이의신청인들의 위 주장은 이유 없다. 나. 1군 건설업체<각주>3</각주>에 대한 판매액은 관련매출액에서 제외시켜야 한다는 주장 (1) 주장 1군 건설업체에게 공급하는 레미콘 판매가격은 이의신청인 회사들이 단독으로 결정하는 것이 아니라, 이의신청인 회사들과 1군 건설업체들의 자재구매 담당자 모임인 대한건설자재직협의회 사이에 단체협상을 통하여 연간 판매단가를 정하는 방식으로 결정되므로 1군 건설업체에 공급하는 레미콘 시장은 그 밖의 건설업체 및 개인에 대한 레미콘 공급시장과는 사실상 별개의 시장으로 볼 수 있다. 따라서 1군 건설업체에 대한 레미콘 판매가격은 이의신청인 회사들 사이에 합의의 대상이 될 수 없는바, 관련매출액에서 1군 건설업체에게 판매한 매출액은 제외하여야 한다. (2) 판단 이의신청인 회사들의 주장은 원심결에서 주장한 것과 동일한 내용으로 원심결에서 이미 살펴 본 바와 같이 다음과 같은 점을 고려할 때 이유 없다. 즉, 이의신청인 회사들이 레미콘 판매가격을 공동으로 결정하였고 이러한 가격인상 내용을 1군 건설업체들에게도 문서를 발송하여 통지한 점을 볼 때 1군 건설업체에 대한 판매단가도 합의대상에 포함되었다고 볼 수 있으므로 1군 건설업체에 대한 매출액을 관련매출액에서 제외할 이유가 없다. 설령 1군 건설업체에 대한 판매가격이 합의대상에 포함되지 아니하였다 하더라도 민수물량 단가의 변동이 관수물량에 영향을 미치듯이(공정거래위원회 제2소회의 의결 제2005-047호, 2005. 3. 8), 민수 물량 안에서도 소량 수요업체의 단가와 대량 수요업체의 단가가 변경되는 경우 상호 영향을 미치기 때문에 이의신청인 회사들의 위 주장은 이유 없다. 다. 동양메이저는 2008년 합의에 가담하지 아니하였다는 주장 (1) 주장 동양메이저는 2007. 10월경 울산지역 레미콘 시장에 진입하였기 때문에 2006년과 2007년의 가격인상을 위한 합의사실이 있었는지 몰랐으며, 2008년에도 가격결정을 위한 논의가 진행되고 있었다는 사실도 몰랐다. 다만, 동양메이저가 2008. 3월에 있었던 레미콘 업계의 모임에 참석하였으나, 이는 지역 건설시황 등 단순한 정보 수집을 위한 목적이었다. 또한, 동양메이저는 레미콘 판매단가를 인상한다는 문서를 거래처에 발송한 사실은 있으나 이는 단지 판매단가를 상호 협의하자는 형식적인 절차로 인식하였을 뿐이므로, 이를 두고 경쟁사업자와 가격인상을 위한 합의에 가담하였다고 볼 수 없다. (2) 판단 동양메이저의 주장은 원심결에서 주장한 바와 동일한 내용으로 원심결에서 이미 살펴 본 바와 같이 다음과 같은 점을 고려할 때 이유 없다. 즉, 동양메이저 울산공장의 운영을 총괄하는 공장장이 판매단가를 결정하는 모임에 참석한 사실, 레미콘 가격 인상 공문을 이의신청인 조합을 통하여 다른 이의신청인 회사들과 함께 일괄적으로 거래처에 발송한 사실 등을 감안하면 동양메이저가 2008년 합의에 가담하지 아니하였다는 주장은 이를 받아들이지 아니한다. 라. 사업자단체금지행위라는 주장 (1) 주장 이의신청인 회사들의 2006년, 2007년 및 2008년의 각 합의를 주도하고 합의내용을 이행하도록 각서를 작성하여 서명을 받고, 건설업체들에게 가격인상을 통지하는 문서를 일괄적으로 발송한 것은 울산레미콘사업자협의회(이하 “레미콘협의회”라 한다)이며, 위 레미콘협의회는 이의신청인 회사들의 이익을 위하여 조직된 단체로 위 레미콘협의회 의장은 이의신청인 조합의 이사장이 겸임하고 있는 바, 이 사건 행위는 사업자단체가 관여한 공동행위이므로 사업자단체인 레미콘협의회 혹은 이의신청인 조합의 행위로 보는 것이 사실관계 및 업계의 현실에 비추어 타당하다. (2) 판단 이의신청인들의 주장은 원심결에서 주장한 바와 동일한 내용으로 원심결에서 이미 살펴본 바와 같이 다음과 같은 점을 고려할 때 이유 없다. 즉, 이의신청인들의 주장과 같이 레미콘협의회라는 실체가 존재하고 일정 행위를 한 것은 사실이나, 레미콘 판매가격을 단가표 금액의 일정비율 이상으로 인상하겠다는 문서 발송자 명의 및 합의서에 서명한 주체가 레미콘협의회가 아닌 개별 사업자였는바, 이러한 사실들을 감안하면 이 사건 가격인상 합의는 레미콘협의회의 의사가 아니라, 개별 이의신청인 회사들의 의사의 합치로 개별 이의신청인 회사들이 실질적으로 주도한 것이라고 판단되므로 이의신청인들의 위 주장은 이유 없다. 마. 과징금 부과기준율 및 그 액수가 하향 조정되어야 한다는 주장 (1) 주장 이의신청인들의 이 사건 행위들은 실제 경쟁제한 효과가 거의 없거나 매우 미미하므로 이 사건의 과징금부과기준율을 “중대성이 약한 위반행위”이며 이의신청인들이 대부분 영세사업자로 당기 순손실을 기록한 점, 금융상황이나 건설 경기가 호전되지 아니하고 있는 점을 감안하여 이의신청인들에 대한 과징금 부과처분이 불가피한 경우라도 부과기준율과 부과금액은 하향 조정되어야 한다. (2) 판단 이의신청인 회사들의 이 사건 합의행위는 레미콘 판매가격 결정과 관련된 내용이며 울산 지역의 모든 레미콘 업체가 참여한 행위로, 경쟁제한 효과는 명백한 반면 효율성 증대효과는 찾아보기 어렵다. 따라서 원심결이 이 사건 합의를 매우 중대한 위반행위로 보아 7%의 부과기준율을 적용한 것은 정당하다. 나아가 이의신청인들의 재무상황 및 부당이익이 크지 아니한 점 등을 감안하여 원심결 과징금 부과처분을 하면서 임의적 조정과징금의 80%(동명산업의 경우는 90%)를 감경하여 부과과징금을 결정하는 등 이의신청인들의 주장은 이미 반영된 바 있고 이와 달리, 추가로 이의신청인들에 대한 원심결 과징금 부과처분을 취소하거나 또는 감경, 면제할 사유가 없다. 4. 결론 위에서 살펴본 바와 같이 이의신청인들의 이 사건 이의신청은 이유 없으므로 이를 모두 기각하기로 한다.