울산지역 6개 제관 및 배관 공사업체의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인들의 지위 및 일반현황 1 피심인 주식회사 범기플랜트, 남경산업 주식회사, 백양메카텍 주식회사, 주식회사 아이제이피에스<각주>1</각주>, 주식회사 신성이엔씨, 주식회사 티이씨(이하 회사 명칭을 기재함에 있어 '주식회사’는 생략한다)는 기계설비업 및 철구조물 공사업을 영위하는 사업자들이다. 2 피심인들의 일반현황은 다음 <표 1>의 기재와 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120703569" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 피심인 제출자료 및 공시자료 나. 시장구조 및 실태 1) 시장현황 3 기계설비 공사업이란 건축물ㆍ플랜트 그 밖의 공작물에 급배수ㆍ위생ㆍ냉난방ㆍ공기조화ㆍ기계기구ㆍ배관설비 등을 조립ㆍ설치하는 공사를 말하며, 건축 시설물에 설치하는 급배수, 환기, 위생설비 공사, 플랜트 내 제관ㆍ배관, 기계기구 설치공사 등이 이에 해당한다. 4 기계설비업 등록 현황은 2015. 7월 기준 전국에 6,975 개 사업자가 있으며, 시도별 등록현황은 다음 <표 2>의 기재와 같다. 울산 지역의 경우 280개 업체가 등록되어 있다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120703575" alt="이유 2번째 이미지" ></img> ※ 출처: 대한기계설비건설협회 홈페이지 자료(2015. 7월) 2) 이 사건 입찰개요 5 ㅇㅇㅇㅇㅇㅇ 주식회사 및 ㅁㅁㅁㅁㅁㅁ 주식회사(이하 회사 명칭을 기재함에 있어 '주식회사’는 생략한다)는 울산공장 내 화학설비 시설물의 제관 및 배관 공사, 기타 유지보수 공사에 대하여 ㅇㅇㅇㅇㅇㅇ의 경우 2009. 7월경부터, ㅁㅁㅁㅁㅁㅁ의 경우 2010. 11월경부터 구매입찰 사이트인 '오픈(OPEN, Open Purchasing Electronic Network)’ 시스템을 통한 제한 경쟁입찰로 제관 및 배관 공사업체를 선정하였다. 6 ㅇㅇㅇㅇㅇㅇ 및 ㅁㅁㅁㅁㅁㅁ는 사전에 제관ㆍ배관공사 협력업체로 각 사에 등록한 5개 사업자를 대상으로 입찰을 실시하였다. ㅇㅇㅇㅇㅇㅇ 및 ㅁㅁㅁㅁㅁㅁ는 입찰참가 업체 중 최저가 입찰가격 제출업체를 낙찰자로 선정하였는데, 최초 입찰에서 최저입찰가가 실행예산 가격 범위를 초과하는 경우에는 재입찰 또는 가격협상 등을 통하여 해당 예산금액 범위 이내로 낙찰가격을 조정하였다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120703577" alt="이유 3번째 이미지" ></img> 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) ㅇㅇㅇㅇㅇㅇ 울산공장 제관ㆍ배관공사 입찰 관련 가) 기본합의 7 범기플랜트, 남경산업, 아이제이피에스, 신성이엔씨 각 현장소장들은 2009년 6월경 ㅇㅇㅇㅇㅇㅇ 울산공장 제관 및 배관 공사 입찰 현장설명회에 참석한 후에 ㅇㅇㅇㅇㅇㅇ 울산공장 구내식당 내 휴게소에서 '향후 ㅇㅇㅇㅇㅇㅇ 울산공장 제관 및 배관 유지보수 등 공사 입찰과 관련하여 각 업체에서 해당 공사 수주가 필요한 상황이 발생해서 사전에 타 업체에 요청하면 상호 경쟁을 자제하고 협조하자’는 합의를 하였다. 8 이후 범기플랜트, 남경산업, 아이제이피에스, 신성이엔씨 각 현장소장들은 2013년 3월경 현장설명회에 참석한 후에 구내식당 내 휴게소에서 ㅇㅇㅇㅇㅇㅇ의 새로운 협력업체로 등록된 티이씨의 현장소장인 노ㅇㅇ 부장에게 위의 합의에 가담할 것을 요청하였고 티이씨의 노ㅇㅇ 부장은 이에 동의하였다. 나) 개별 입찰 건들에 대한 합의 및 실행 9 신성이엔씨의 현장소장 김ㅇㅇ는 2009년 7월 초 ㅇㅇㅇㅇㅇㅇ가 발주한 「15호 CAL C/DRUM 모기장 설치공사<각주>2</각주>」와 관련하여 범기플랜트의 현장소장 양ㅇㅇ 및 아이제이피에스의 현장소장 홍ㅇㅇ에게 각각 유선으로 연락하여 신성이엔씨가 낙찰받을 수 있도록 협조하여 줄 것을 요청하였고, 범기플랜트 양ㅇㅇ 및 아이제이피에스 홍ㅇㅇ는 각각 이에 동의하였다. 10 이후 2009. 7. 15. 신성이엔씨의 현장소장 김ㅇㅇ는 위 공사 입찰과 관련하여 자신의 투찰 예정가격을 범기플랜트의 현장소장 양ㅇㅇ 및 아이제이피에스의 현장소장 홍ㅇㅇ에게 휴대폰 문자 메시지로 통보하였다. 11 위와 같은 합의에 따라 신성이엔씨, 범기플랜트, 아이제이피에스는 2009. 7. 16. 위 공사 입찰에 참여하면서 다음 <표 4>에 기재된 가격으로 각각 투찰하였고, 그 결과 투찰가격이 가장 낮은 신성이엔씨가 낙찰자로 선정되어 같은 해 7월 20일 ㅇㅇㅇㅇㅇㅇ와 공사 도급계약을 체결하였다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120703579" alt="이유 4번째 이미지" ></img> 12 피심인들<각주>3</각주>은 위 「15호 CAL C/DRUM 모기장 설치공사」 입찰에 대하여 합의하여 실행한 것과 같은 방법으로 2009. 7. 16.부터 2014. 4. 3.까지 다음 <표 5>와 같이 위 입찰건을 포함하여 ㅇㅇㅇㅇㅇㅇ가 발주한 총 126건(총 계약금액 2,451,870,000원)의 ㅇㅇㅇㅇㅇㅇ 울산공장 제관 및 배관 유지보수 등 공사 입찰과 관련하여, 각 공사별로 현장설명회 참석 후 구두 또는 유선으로 사전에 낙찰예정자를 정하는 합의를 하였다. 13 각 입찰의 합의에 따라 낙찰예정자로 정해진 피심인은 해당 입찰 전에 자신의 투찰예정가를 휴대폰 문자메시지 또는 팩스 등을 통하여 들러리 참여업체들에게 알려주었고, 들러리업체는 해당 입찰에 참가하여 낙찰예정자의 투찰가격 보다 높은 가격으로 투찰하는 방법으로 위 합의를 실행하였다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120703581" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 2) ㅁㅁㅁㅁㅁㅁ 울산공장 제관ㆍ배관공사 입찰 관련 가) 기본합의 14 범기플랜트, 백양메카텍, 아이제이피에스, 신성이엔씨 각 현장소장들<각주>4</각주>은 2010년. 11월경 ㅁㅁㅁㅁㅁㅁ 울산공장 제관 및 배관 공사 입찰 현장설명회에 참석한 후에 ㅁㅁㅁㅁㅁㅁ 울산공장 구내식당 내 휴게소에서 '향후 ㅁㅁㅁㅁㅁㅁ 울산공장 제관 및 배관 유지보수 등 공사 입찰과 관련하여 각 업체에서 해당 공사 수주가 필요한 상황이 발생해서 사전에 타 업체에 요청하면 상호 경쟁을 자제하고 협조하자’는 합의를 하였다. 15 이후 범기플랜트, 백양메카텍, 아이제이피에스, 신성이엔씨 각 현장소장들은 2013년 3월경 현장설명회에 참석한 후에 구내식당 내 휴게소에서 ㅁㅁㅁㅁㅁㅁ의 새로운 협력업체로 등록된 티이씨의 현장소장인 노ㅇㅇ 부장에게 위의 합의에 가담할 것을 요청하였고 티이씨의 황성용 부장은 이에 동의하였다. 나) 개별 입찰 건들에 대한 합의 및 실행 16 신성이엔씨의 현장소장 최ㅇㅇ은 2010년 11월 말 ㅁㅁㅁㅁㅁㅁ가 발주한 「유지저장조 리싸이클 배관공사<각주>5</각주>」와 관련하여 현장설명회에 참석한 후에 구내휴게소에서 범기플랜트의 현장소장 양ㅇㅇ 및 백양메카텍의 현장소장 권ㅇㅇ에게 신성이엔씨가 낙찰받을 수 있도록 협조하여 줄 것을 요청하였고, 범기플랜트 양ㅇㅇ 및 백양메카텍 권ㅇㅇ는 각각 이에 동의하였다. 17 이후 2010. 11. 30. 신성이엔씨의 현장소장 최ㅇㅇ은 위 공사 입찰과 관련하여 자신의 투찰 예정가격을 범기플랜트의 현장소장 양ㅇㅇ 및 백양메카텍의 현장소장 권ㅇㅇ에게 휴대폰 문자 메시지로 통보하였다. 18 위와 같은 합의에 따라 신성이엔씨, 범기플랜트, 백양메카텍은 2010. 12. 1. 위 공사 입찰에 참여하면서 다음 <표 6>에 기재된 가격으로 각각 투찰하였고, 그 결과 투찰가격이 가장 낮은 신성이엔씨가 낙찰자로 선정되어 같은 해 12월 2일 ㅁㅁㅁㅁㅁㅁ와 공사 도급계약을 체결하였다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120703583" alt="이유 6번째 이미지" ></img> 19 피심인들<각주>6</각주>은 위 「유지저장조 리싸이클 배관공사」 입찰에 대하여 합의하여 실행한 것과 같은 방법으로 2010. 12. 1.부터 2014. 5. 21.까지 다음 <표 7>과 같이 위 입찰건을 포함하여 ㅁㅁㅁㅁㅁㅁ가 발주한 총 52건(총 계약금액 1,200,770,000원)의 ㅁㅁㅁㅁㅁㅁ 울산공장 제관 및 배관 유지보수 등 공사 입찰과 관련하여, 각 공사별로 현장설명회 참석 후 구두 또는 유선으로 사전에 낙찰예정자를 정하는 합의를 각각 하였다. 20 각 입찰의 합의에 따라 낙찰예정자로 정해진 피심인은 해당 입찰 전에 자신의 투찰예정가를 휴대폰 문자메시지 또는 팩스 등을 통하여 들러리 참여업체들에게 알려주었고, 들러리업체는 해당 입찰에 참가하여 낙찰예정자의 투찰가격 보다 높은 가격으로 투찰하는 방법으로 위 합의를 실행하였다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120703585" alt="이유 7번째 이미지" ></img> 3) 근거 21 이 사건 입찰들에 대한 피심인들간의 합의 및 실행은 입찰에 대해 합의하였다는 취지의 피심인들의 심판정 진술, 이 사건 공사 입찰 관련 문서(심사보고서 소갑 제14호증 및 제21호증<각주>7</각주>) 피심인들 임직원 및 관련자들의 진술조서(소갑 제1호증 내지 제6호증), 피심인들 현장소장들의 업무수첩 자료(소갑 제7호증 및 제8호증), 피심인들이 보유하고 있던 타업체 견적서(소갑 제9호증 내지 제12호증) 등을 통하여도 인정된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>8</각주>(이하 '법’이라 한다) 제19조(부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 "부당한 공동행위"라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1.～7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자(競落者), 투찰(投札)가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생 략) ②～⑤ (생략) 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령<각주>9</각주>제33조(경매ㆍ입찰 담합의 유형) 법 제19조(부당한 공동행위의 금지) 제1항 제8호에서 “대통령령으로 정하는 사항”이란 다음 각 호의 어느 하나를 말한다. 1. 낙찰 또는 경락의 비율 2. 설계 또는 시공의 방법 3. 그 밖에 입찰 또는 경매의 경쟁요소가 되는 사항 2) 법리 22 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각 호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 23 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>10</각주>24 여기서의 “합의”란 복수의 사업자 사이의 의사의 합치를 의미한다. 의사의 합치라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로, 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 25 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 입찰에서 사업자 사이에 낙찰예정자, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 것을 의미한다. 나) 경쟁제한성 26 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 27 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>11</각주>28 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>12</각주>다. 피심인들의 행위의 위법 여부 1) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 합의의 존부 29 위 2. 가. 1) 내지 2)에서 인정된 사실과 관련 법령 및 법리를 종합하여 보면 피심인들은 ㅇㅇㅇㅇㅇㅇ가 발주한 총 126건 및 ㅁㅁㅁㅁㅁㅁ가 발주한 총 52건의 공사 입찰에 참여하면서 사전에 낙찰예정자를 합의하였고 이를 실행하기 위하여 휴대폰 문자메세지 또는 팩스 등을 통하여 다른 피심인들이 형식적으로 입찰에 참여한다는 의사를 확인함으로써 의사의 합치가 있었음이 인정되고, 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항 8호의 합의에 해당한다. 2) 하나의 공동행위에 해당하는지 여부 30 한편, 위 2. 가. 1) 내지 2)에서 살펴본 바와 같이 피심인들의 이 사건 입찰담합 행위는 기본 원칙에 관한 합의를 기초로 개별 입찰에 있어서 상호 의사 연락 등을 통해 낙찰예정자를 결정하는 합의를 수회에 걸쳐 지속적으로 하여 온 경우로서, 개별 입찰 건 별로 합의된 낙찰예정자가 다르고 합의에 참여한 구성원이 다르더라도 전체적으로 하나의 공동행위에 해당한다.<각주>13</각주>3) 경쟁제한성 판단 31 피심인들이 이 사건 입찰에 참가하면서 낙찰자, 투찰가격을 사전에 합의하여 결정하고 이를 실행한 것은 실질적인 경쟁 없이 1개 업체만이 입찰에 참가하여 낙찰되는 것과 같은 효과를 발생시킴으로써 경쟁 입찰제도 취지를 무력화시켜 동 입찰시장에서 실질적인 경쟁을 통하여 낙찰자가 결정될 수 있는 가능성을 배제한 것이라는 점에서, 이 사건 입찰시장에서 경쟁을 직접적으로 제한하는 효과만을 야기할 뿐이고 효율성 증대효과는 전혀 없는 것이 명백하므로 부당하게 경쟁을 제한하는 행위로 인정된다. 4) 소결 32 피심인들의 위 2. 가. 1) 내지 2)의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하여 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 33 피심인들에 대하여 향후 이 사건 공동행위와 동일하거나 유사한 법위반행위의 재발을 방지하기 위하여 법 제21조에 따라 시정명령을 부과한다. 아울러 피심인들의 위 2. 가. 1) 내지 2) 행위의 성격상 효율성 증대효과는 없고 경쟁제한 효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령 제61조 및 [별표2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시(2014. 2. 20. 공정거래위원회 고시 제2014-2호로 개정된 것, 이하 '과징금고시’라 한다) Ⅲ. 2. 다. (1).의 규정에 따라 과징금을 부과한다. 나. 과징금 산정 1) 산정 기준 가) 관련매출액 34 관련 매출액은 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1). (마). 1).에 따라 이 사건 총 178건의 입찰에서 피심인들이 낙찰받거나 들러리로 참여한 경우 낙찰자가 체결한 계약금액(부가가치세 제외)으로서 다음 <표 8>의 기재와 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120703587" alt="이유 8번째 이미지" ></img> 나) 부과기준율 35 이 사건 공동행위는 민간기업의 입찰에 대한 담합행위로서 '중대한 위반행위’에 해당하므로 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (가) 규정에 따라 3.0～7.0%의 부과기준율을 적용하기로 하되, 이 사건 공동행위는 등록된 업체만 참가하는 제한경쟁 입찰이었던 점, 피심인들이 모두 중소기업으로 각 입찰금액이 소액인 점, 답합의 배경으로 각 현장소장들이 자신이 고용한 현장인부들의 고용을 유지하기 위한 목적이 있었던 점 등을 고려하여 3%의 부과기준율을 적용한다. 다) 산정기준 36 산정기준은 위 가).의 관련매출액에 위 나).의 부과기준율을 곱하여 정하되, 입찰에 참가하여 낙찰 받지 못한 경우에는 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1). (마). 2).에 따라 50%를 감액한다. 37 위와 같이 산정한 피심인별 산정기준은 다음 <표 9>의 기재와 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120703589" alt="이유 9번째 이미지" ></img> 2) 행위 요소에 의한 1차 조정 38 피심인들의 행위는 위반행위의 기간 및 횟수에 의한 조정사유에 해당사항이 없으므로, 1차 조정 산정기준은 위 산정기준과 동일하다. 3) 행위자 요소 등에 의한 2차 조정 39 피심인들이 심사관의 조사 단계부터 위원회 심의 종결시까지 일관되게 행위 사실을 인정하고 위법성 판단에 도움이 되는 진술을 하는 등 조사에 적극 협력한 점을 감안하여 과징금고시 Ⅳ. 3. 다. (3). (가). 규정에 따라 각각 1차 조정 산정기준의 30%를 감경한다. 40 이에 따른 피심인별 2차 조정 산정기준은 다음 <표 10>의 기재와 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120703571" alt="이유 10번째 이미지" ></img> 4) 부과과징금의 결정 41 피심인들에 대한 2차 조정된 산정기준이 위반사업자의 현실적 부담능력 등을 고려하여 과중하다고 판단할 사유가 없는 바, 2차 조정된 산정기준에서 백만 원 미만의 금액을 버려 부과과징금을 결정한다. 42 이에 따른 피심인별 부과과징금은 다음 <표 11>의 기재와 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120703573" alt="이유 11번째 이미지" ></img> 4. 결론 43 피심인들의 위 2. 가. 1) 내지 2)의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 위반되므로, 시정조치에 대하여는 법 제21조, 과징금 부과에 대하여는 법 제22조의 규정을 각각 적용하여 주문과 같이 의결한다.