육군 군수사령부 발주 서보밸브 구매 입찰 관련 3개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 지위 및 일반현황 1 피심인 박○○(코스텍 대표), 윤○○(멀티서보 대표) 및 전○○(엠씨테크 대표)<각주>1</각주>은 서보밸브 제품을 유통하는 사업을 영위하는 자들로, 각각 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>2</각주>제2조 제1호에서 규정하는 사업자에 해당한다. 2 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다. <표 1> 피심인 일반현황 (기준 : 해당연도 말, 단위: 백만 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=124318627" alt="이유 1번째 이미지" ></img> *자료출처: 피심인들 제출자료(심사보고서 소갑 제11호증<각주>3</각주>내지 13호증) 나. 시장구조 및 실태 1) 서보밸브의 개념 3 서보밸브(Servovalve)란 정밀제어 분야에 사용되는 부품으로, 전기신호에 따라 유압을 조절하여 기계적 압력 또는 위치 등을 정밀하게 제어할 수 있도록 해주는 기능을 한다. 4 서보밸브는 전차 포탑 등을 제어하기 위하여 사용되는 군수용과 제품의 내구성 및 피로도를 시험하는 설비에서 유압을 통하여 구동되는 장치 등에 들어가는 산업용으로 구분된다. 군수용 제품은 일반 산업용 제품에 비해 소형화 및 경량화되어 있고, 혹한 및 혹서 등 극한의 환경조건에서도 정상 작동할 수 있도록 개발된 제품으로 가격이 일반 산업용보다 높다. 서보밸브의 제조사로는 미국의 △△, 미국의 ▽▽▽, 영국의 □□□□ 및 독일의 ◁◁◁ 등이 있다. <표 2> 산업용 서보밸브 사진(예시) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=124318639" alt="이유 2번째 이미지" ></img> 2) 이 사건 입찰의 개요 가) 입찰참가자격 및 입찰절차 5 이 사건 입찰은 국가를 당사자로하는 계약에 관한 법률 시행령 제12조 및 같은 법 시행규칙 제14조에 의한 유자격업체로서 입찰참가자격 제한 처분을 받지 아니하고, 제조사로부터 부품공급이 가능한 사업자임을 증명할 수 있는 서류를 사전에 제출한 사업자만이 참가할 수 있는 입찰이다. 6 입찰 실시결과 예정가격 초과, 무응찰 또는 단독입찰이 발생하거나 적격심사 결과 적격업체가 없는 경우에 해당 입찰은 자동유찰 되며, 유찰 시에는 재공고하게 된다. 나) 낙찰자 결정방식: 적격심사제 (1) 개요 7 이 사건 입찰은 국방부 물품 적격심사기준에 관현 훈령(2014. 12. 31. 개정, 국방부훈령 제1754호)에 따른 적격심사 대상 입찰로, 저가입찰을 방지하고 능력 있는 업체를 선정하기 위하여 계약 이행능력을 종합적으로 심사하여 적격판정을 받은 사업자를 낙찰자로 결정한다. 동 훈령 제9조에 따르면 예정가격 이하로서 최저가격으로 입찰한 자부터 순차적으로 이행능력을 평가하며, 심사 결과 종합평점이 95점 이상이면 적격자로서 낙찰자로 결정된다. 즉, 적격심사제는 입찰자의 계약 이행능력을 심사하여 일정 수준 이상의 평점을 받은 우량업체를 낙찰자로 결정하는 제도로, 덤핑입찰 방지, 계약이행 신뢰성 제고, 업체의 경영합리화 및 품질향상 등을 목적으로 하고 있다. 8 적격심사의 평가항목은 ① 당해물품 납품이행능력(납품실적, 기술능력, 경영상태), ② 입찰가격, ③ 신인도(사회적 책임 등 신뢰 정도, 계약이행성실도), ④ 결격사유 유무 등으로 구성된다.<각주>4</각주>(2) 예정가격의 결정 9 예정가격은 입찰전에 공표하는 기초예비가격의 일정범위에서 무작위(random) 방식으로 암호화되어 생성되는 15개의 복수예비가격 중 입찰자에 의해 가장 많이 추첨된 4개를 산술 평균한 가격으로 결정된다. 예정가격 산출을 위한 기초예비가격과 복수예비가격 산정범위는 입찰참가 등록 마감일로부터 1일전에 국방전자조달시스템에 공개된다. 10 예정가격을 결정하는 복수예비가격이 암호화되어 생성되기 때문에 개찰이 되기 전까지는 누구도 예정가격을 알 수 없으므로 입찰자들도 개찰 전까지는 자신의 투찰률을 알 수가 없다. (3) 적격심사제에서의 투찰 전략 11 이 사건 입찰은 예정가격 이하로 투찰한 자 중에서 최저가격 입찰자 순으로 적격심사가 진행되기 때문에 최저가격 입찰자가 심사에 통과하는 경우 후순위 가격으로 투찰한 자는 적격심사를 받을 기회도 없이 탈락하는 구조이다. 12 따라서 적격심사제가 적용되는 입찰에서 낙찰받기 위해서는 적격심사를 우선순위로 받는 것이 중요하며 이를 위하여 입찰참가자는 입찰 전에 확인이 가능한 자신의 이행능력 평가점수를 고려히야 종합점수 95점 이상을 확보할 수 있는 최저가로 투찰하여야 한다. 3) 이 사건 입찰의 추진 경과 가) 이 사건 입찰의 발주 경위 13 서보밸브는 전차 에 사용되는 주요 부품이고, 미국 정부의 기술이전 통제 등으로 국내 제조가 불가하여 수급이 원활하지 않기 때문에 정비에 어려움이 많은 부품이다. 육군 군수사령부는 2014년까지 미국의 ▽▽▽의 제품을 공급받았으나, 2015년 이 사건 입찰을 발주하면서 최초로 △△의 제품을 도입하게 되었다. 14 그런데, 이 사건 입찰이 발주되기 전에 미국 △△가 육군 군수사령부에 발송한 아래 <표 3>의 문서에 따르면 미국 △△의 제품을 국내에서 공급할 수 있는 사업자는 멀티서보, 엠씨테크 및 코스텍 뿐이다. <표 3> 미국 △△가 육군 군수사령부에 발송한 문서<각주>5</각주><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=124318641" alt="이유 3번째 이미지" ></img>*자료출처: 육군 중앙수사단 제출자료(소갑 제1호증) 나) 이 사건 입찰 결과 15 이 사건 입찰의 연도별 입찰참여자, 투찰 및 낙찰자 현황은 아래 <표 4>와 같다. <표 4> 이 사건 입찰 결과 (단위: 원, 부가가치세 포함) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=124318643" alt="이유 4번째 이미지" ></img><각주>6</각주><각주>7</각주><각주>8</각주><각주>9</각주><각주>10</각주><각주>11</각주><각주>12</각주><각주>13</각주><각주>14</각주><각주>15</각주>*자료출처: 육군 중앙수사단 제출자료(소갑 제1호증) 16 육군 군수사령부는 2015년 및 2016년 입찰을 추진한 결과 적격심사를 통과한 사업자가 없어 낙찰자를 선정하지 못하였고, 멀티서보와 수의계약을 체결하여 서보밸브를 공급받았다. 육군 군수사령부가 2015년 및 2016년도 서보밸브 구매를 위해 수의계약을 체결한 세부 내역은 아래 <표 5>와 같다. <표 5> 2015년 및 2016년 수의계약 체결 현황 (단위: 원, 부가가치세 포함) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=124318645" alt="이유 5번째 이미지" ></img> *자료출처: 육군 중앙수사단 제출자료(소갑 제1호증) 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 인정사실 가) 개요 17 피심인들은 육군 군수사령부가 2015년, 2016년 각 발주한 서보밸브 구매입찰에서 사전에 낙찰자 및 투찰금액 등을 합의하고 이를 실행하였다. 나) 구체적 행위사실 (1) 2015년 입찰 (가) 합의 배경 18 멀티서보는 육군 군수사령부가 2015년 서보밸브 구매 입찰을 발주하자 해당 입찰이 유찰될 것을 우려하였고, 이에 코스텍과 엠씨테크에게 유찰방지를 위하여 입찰에 참여할 것을 요청하게 되었다. <표 6> 피심인들 진술조서 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=124318647" alt="이유 6번째 이미지" ></img> *자료출처: 피심인들 진술조서(소갑 제6호증 내지 제8호증) (나) 합의 내용 19 멀티서보는 코스텍과 엠씨테크에게 유찰 방지를 위하여 들러리로 입찰에 참여해줄 것을 제안하였고, 코스텍과 엠씨테크는 멀티서보의 제안을 수락하였다. 또한 멀티서보는 코스텍과 엠씨테크에게 투찰해야 할 가격을 알려주었고, 코스텍과 엠씨테크는 이를 수락하였다. <표 7> 피심인들 진술조서 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=124318649" alt="이유 7번째 이미지" ></img> *자료출처: 피심인들 진술조서(소갑 제6호증 내지 제8호증) (다) 합의의 실행 20 멀티서보, 코스텍 및 엠씨테크는 아래 <표 8>에서 보는 바와 같이 사전에 합의한 대로 투찰함으로써 합의를 실행하였다. <표 8> 피심인들 진술조서 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=124318651" alt="이유 8번째 이미지" ></img> *자료출처: 피심인들 진술조서(소갑 제6호증 내지 제8호증) 21 또한 멀티서보는 코스텍과 엠씨테크가 신용보증보험사를 통해 보증보험증권<각주>16</각주>을 발급받는 과정에서 발생한 수수료를 대신 지급하기도 하였다. <표 9> 멀티서보 진술조서 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=124318653" alt="이유 9번째 이미지" ></img> *자료출처: 멀티서보 진술조서(소갑 제6호증) (2) 2016년 입찰 (가) 합의 배경 22 멀티서보는 2016년 서보밸브 구매 입찰이 발주되자 2015년 입찰과 마찬가지로 코스텍과 엠씨테크에게 입찰에 참여할 것을 요청하였다. <표 10> 피심인들 진술조서 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=124318629" alt="이유 10번째 이미지" ></img> *자료출처: 피심인들 진술조서(소갑 제6호증 내지 제8호증) (나) 합의 내용 23 멀티서보는 코스텍 및 엠씨테크에게 유선으로 연락하여 들러리로 입찰에 참여해 줄 것을 부탁하면서 코스텍과 엠씨테크가 투찰할 가격에 대하여 알려주었고 코스텍과 엠씨테크는 제안을 수락하였다. 24 이와 같은 사실은 아래 <표 11> 및 <표 12>와 같이 엠씨테크가 멀티서보에게 엠씨테크의 투찰 내역을 송부한 메시지 및 피심인들 진술을 통해 확인된다. <표 11> 멀티서보에게 엠씨테크의 투찰 내역을 송부한 메시지<각주>17</각주><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=124318631" alt="이유 11번째 이미지" ></img>*자료출처: 엠씨테크 제출자료(소갑 제3호증) <표 12> 피심인들 진술조서 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=124318633" alt="이유 12번째 이미지" ></img> *자료출처: 피심인들 진술조서(소갑 제6호증 내지 제8호증) (다) 합의의 실행 25 멀티서보, 코스텍 및 엠씨테크는 사전에 합의한대로 투찰함으로써 합의를 실행하였다. <표 13> 피심인들 진술조서 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=124318635" alt="이유 13번째 이미지" ></img> *자료출처: 피심인들 진술조서(소갑 제6호증 내지 제8호증) 26 또한, 멀티서보는 코스텍과 엠씨테크가 신용보증보험사를 통해 보증보험증권을 발급받는 과정에서 발생한 수수료를 대신 지급하기도 하였다.<각주>18</각주><표 14> 멀티서보 진술조서 발췌<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=124318637" alt="이유 14번째 이미지" ></img> *자료출처: 멀티서보 진술조서(소갑 제6호증) 2) 근거 27 이와 같은 사실은 피심인들이 조사 과정 및 심의에서 인정하였고, 2015년 입찰 관련 서류 일체(소갑 제1호증), 2016년 입찰 관련 서류 일체(소갑 제2호증), 2016년 입찰 관련 엠씨테크가 멀티서보에게 투찰내역을 송부한 메시지(소갑 제3호증), 2016년 입찰 관련 멀티서보가 코스텍과 엠씨테크에게 보낸 입찰보증에 대한 이메일(소갑 제4호증), 2016년 입찰 관련 멀티서보가 코스텍과 엠씨테크에게 적격심사에 대한 서류를 안내하는 이메일(소갑 제5호증), 멀티서보 진술조서(소갑 제6호증), 엠씨테크 진술조서(소갑 제7호증), 코스텍 진술조서(소갑 제8호증), 2015년 입찰 관련 실제 발생 매출액 근거(소갑 제9호증), 2016년 입찰 관련 실제 발생 매출액 근거(소갑 제10호증), 멀티서보 일반현황(소갑 제11호증), 엠씨테크 일반현황(소갑 제12호증), 코스텍 일반현황(소갑 제13호증) 등을 통하여서도 인정된다. 나. 관련 법규정 및 법리 1) 관련 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제19조 [부당한 공동행위의 금지] ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 "부당한 공동행위"라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니된다. 1. ∼ 7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자(競落者), 투찰(投札)가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) ② 제1항의 규정은 부당한 공동행위가 다음 각호의 1에 해당하는 목적을 위하여 행하여지는 경우로서 대통령령이 정하는 요건에 해당하고 공정거래위원회의 인가를 받은 경우에는 이를 적용하지 아니한다. 1. ～ 6. (생략) 2) 법리 28 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 ① 법 제19조 제1항 각 호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하여야 하고, ② 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 29 한편, 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>19</각주>가) 합의 (1) 합의의 의미 30 '합의’란 복수의 사업자 사이의 의사의 합치를 의미한다. 의사의 합치라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로, 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우에도 포함된다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 31 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 입찰에서 사업자 사이에 낙찰예정자, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 것을 의미한다. 나) 경쟁제한성 32 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 33 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>20</각주>다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>21</각주>다. 피심인들의 2. 가. 행위의 위법 여부