은평구 3개 LP가스 판매업소의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 적격성 1 피심인 이재돈(믿음가스 공동대표), 김임용(믿음가스 공동대표), 최석락(믿음가스 공동대표), 임우진(은평가스산업상사 공동대표), 이주필(은평가스산업상사 공동대표), 신지식(은평가스산업상사 공동대표), 전기석(한샘가스 공동대표), 유상렬(한샘가스 공동대표)(이하에서 각 피심인을 지칭함에 있어 성명 대신 해당 사업장의 약칭인 믿음가스, 은평가스, 한샘가스로 각각 지칭한다)은 은평구로부터 액화석유가스(Liquefied Petroleum Gas, 이하 'LP가스’라 한다) 판매사업 허가<각주>1</각주>를 받아 LP가스 판매업을 영위하는 자들로서 각각 '독점규제 및 공정거래에 관한 법률’(이하 '법’이라 한다) 제2조 제1호의 규정에 의한 사업자에 해당한다.<각주>2</각주>나. 일반현황 2 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다. <표 1> 피심인들 일반현황 (2010. 12. 31. 기준, 단위: 백만 원, 명) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776479" alt="이유 1번째 이미지" ></img><각주>3</각주>* 자료출처: 피심인들 제출자료 다. 시장구조 및 실태 1) LP가스 판매시장 개요 가) LP가스의 종류 및 용도 3 LP가스는 원유의 채굴, 정제과정에서 생산되는 기체상태의 탄화수소를 액화시킨 혼합물로서 취사 및 난방연료로 사용되는 '프로판(Propane) 가스’(이하 '프로판’이라 한다)와 차량연료 및 이동식 버너용으로 사용되는 '부탄(Butane) 가스’(이하 '부탄’이라 한다)로 구분한다. 나) LP가스 유통체계 및 판매방식 4 LP가스는 프로판 및 버너용 부탄의 경우 4단계(수입사ㆍ정유사→충전소→판매소→일반소비자)를 거쳐 유통되며, 자동차 연료용 부탄의 경우 3단계(수입사ㆍ정유사→충전소→일반소비자)를 거쳐 유통된다. 5 LP가스의 판매방식은 20kg, 50kg 등의 철제용기에 충전하여 공급하는 '용기판매’ 방식과 자동차에 고정된 저장탱크에 충전하여 소비자의 저장설비에 공급하는 '벌크판매’ 방식으로 구분한다. 6 용기판매 방식은 금속용기에 주입된 가스를 무게단위(㎏)로 판매하는 중량판매<각주>4</각주>방식과 가스계량기를 통해 부피단위(㎥)로 판매하는 체적판매<각주>5</각주>방식으로 구분한다.<각주>6</각주>2) LP가스 판매시장의 특징 가) 가정ㆍ상업용 수요의 감소 추세 7 국내 LP가스 소비량은 2001년 이후 완만히 증가하는 추세였으나, 2009년을 정점으로 감소세를 보이고 있다. <표 2> 국내 LP가스 소비량 추이 (단위: 만 톤) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776505" alt="이유 2번째 이미지" ></img> * 자료출처: 한국가스안전공사 홈페이지 8 프로판은 1980년대 이후 일반 서민의 취사 및 난방용 연료로 소비량이 증가하였으나, 2000년대 이후 도시가스 보급 확대에 따라 가정ㆍ상업용 수요가 줄어들고 있는 가운데, 공업원료용ㆍ도시가스용 소비량 확대가 전체 소비량의 급격한 감소를 막고 있다. <표 3> 용도별 국내 LP가스 소비량 추이 (단위: 만 톤) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776527" alt="이유 3번째 이미지" ></img> * 자료출처: 한국가스안전공사 홈페이지 9 부탄의 소비량은 2000년 이후 꾸준히 증가하다 2009년을 정점으로 감소하는데, 이는 2000년 이후 LP가스 차량의 가격경쟁력이 떨어지면서 내용연한이 도래한 LP가스 차량을 다른 유종의 차량으로 전환하고 있는 추세와 관련이 있는 것으로 보인다. 나) 가격 상승 10 LP가스 판매업계가 수요 감소에 따른 수익 감소와 인건비 상승 등 각종 비용증가로 인한 부담을 LP가스 가격 결정에 반영함으로써 충전소 및 판매소의 마진과 소비자 판매가격이 지속적으로 상승하는 추세이다. <표 4> 연도별ㆍ유통단계별 LP가스 소비자 판매가격 변동 현황 (단위: 원/kg, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776549" alt="이유 4번째 이미지" ></img> * 자료출처: 한국석유공사 홈페이지 다) 담합이 용이한 시장구조 (1) 수요의 비탄력성, 낮은 구매전환 가능성 11 LP가스는 도시가스가 보급되지 않은 지역에서 취사ㆍ난방용으로 사용되는 연료이고, 석유나 석탄 등 타 연료에 비해 청정성이나 취급의 편의성에서 우위에 있어 담합을 통해 가격이 인상되어도 수요의 감소나 타 연료로의 구매전환이 이루어지기 어렵다. (2) 제품의 동질성 12 LP가스는 제품의 품질이 차별화되어 있지 않기 때문에 소비자 입장에서는 가격이 제품 선택의 기준으로 작용하므로 판매사업자들은 가격 경쟁 압박을 피하기 위하여 담합을 할 가능성이 상존하는 시장구조다. (3) 낮은 신규진입 가능성 13 LP가스 판매시장에 신규로 진입하기 위해서는 관할 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 하는 바, 허가를 받기 위해서는 관련 조례에서 정하는 대상지역, 자격기준, 시설기준 등의 요건을 충족하여야 하나 도심지역이나 인구 밀집지역의 경우 허가요건에 부합하는 장소를 구하기가 쉽지 않을 뿐더러 위험시설로 인한 주민 민원제기 가능성이 있어 사실상 신규진입이 어려운 상황이다. (4) 과거의 담합 관행 14 과거 통상산업부(현 지식경제부)는 영세한 LP가스 판매업소를 대형화함으로써 경쟁력을 확보하여 소비자에게 보다 나은 서비스를 제공할 목적으로 1996. 9. 1. 『LP가스 판매사업의 통합화에 대한 처리지침』을 제정하여 허가권역내 1/3이하 사업자의 통합을 유도한 바 있다. 15 그러나 실제로는 대형화를 통한 경영합리화 및 소비자 서비스 강화라는 본래 취지와는 다르게 허가권역내 대부분의 판매소가 참여함으로써 공동화된 판매업소가 지역 내 독점력을 확보하고 배달 지연, 추가배달료 요구 등 소비자에 대한 서비스의 질을 저하시키거나 안정적인 공급을 저해하는 등의 부작용이 발생한 바 있다. 3) 서울 은평구의 LP가스 시장 현황 가) 판매량 변동 추이 16 은평구의 LP가스 판매량은 가정ㆍ상업용 수요 감소에 따라 매년 지속적으로 줄어들고 있는 추세로, 2009년 판매량은 2006년 판매량에 비해 약 36% 정도 감소하였다. <표 5> 은평구의 연도별 LP가스 판매업소 판매량 변동 현황<각주>7</각주>(단위: 톤) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776551" alt="이유 5번째 이미지" ></img> * 자료출처: 피심인들 제출자료 나) 시장점유율 등 경쟁 상황 17 2005년 당시 은평구 내에 있던 LP가스 판매업소 7개 중 피심인들을 포함한 6개 판매업소가 이 사건 공동행위에 참여하였으나, 이후 물량감소에 따른 폐업 등으로 2011년 기준 은평구 내 LP가스 판매업소는 은평구 LP가스 판매조합(이하 '조합’이라 한다) 소속인 피심인들만 존재한다.<각주>8</각주><표 6> 연도별 은평구 LP가스 판매업소수 변동 현황<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776553" alt="이유 6번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 피심인들 제출자료 18 피심인들은 모두 조합 소속으로 은평구 LP가스 판매시장에서 약 80% 내외의 시장점유율<각주>9</각주>을 보유하고 있는 것으로 파악되는데, 타 지역 판매업소와의 경쟁도 일부 발생하고 있는 상태이다. 다) 피심인들 판매가격<각주>10</각주>변동 추이 (1) 프로판 판매가격 19 피심인들은 2006년~2010년의 기간 동안 <표 7>과 같이 일부 월을 제외하고는 서울시 평균 판매가격에 비해 높은 가격으로 프로판을 판매하였다.<각주>11</각주><표 7> 2006년~2010년 월별 피심인들 및 서울시 평균 프로판 판매가격(단위: 원/kg) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776555" alt="이유 7번째 이미지" ></img> * 자료출처: 피심인들 제출자료 및 한국석유공사 홈페이지 (2) 부탄 판매가격<각주>12</각주>20 피심인들은 2006년~2010년의 기간 동안 <표 8>과 같이 일부 월을 제외하고는 서울시 평균 판매가격에 비해 높은 가격으로 부탄을 판매하였다.<각주>13</각주><표 8> 2006년~2010년 월별 피심인들 및 서울시 평균 부탄 판매가격(단위: 원/kg) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776557" alt="이유 8번째 이미지" ></img> * 자료출처: 피심인들 제출자료 및 한국석유공사 홈페이지 2. 사실의 인정 및 위법성 판단 가. 행위사실 1) 합의의 배경 21 은평구에서 LP가스 판매업소를 운영하던 30여 개 LP가스 판매사업자는 1996년 통상산업부에서 LP가스 판매업소 통합화정책을 추진하자, 이를 계기로 1997년 6월경부터 은평구 내 3~4개 판매업소간 동업약정을 체결하여 공동화를 추진한 사실이 있다. 이 사실은 조합 회장 유상렬<각주>14</각주>의 진술과 각 개별 업소의 동업계약서<각주>15</각주>로부터 확인된다. <표 9> 조합 회장 유상렬 진술조서(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776559" alt="이유 9번째 이미지" ></img> 22 개별 판매사업자간의 동업관계는 2005년경까지 계속되었으나, 도시가스 보급확산에 따른 수익감소로 단독으로는 판매업소 운영이 어렵게 되자 각 판매업소는 2005년경부터 전체 판매업소를 공동으로 운영하는 방식 등을 논의하기 시작하였고, 결국 이 사건 합의를 하기에 이르렀다. <표 10> 조합 회장 유상렬 진술조서(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776481" alt="이유 10번째 이미지" ></img> 2) 합의 23 2005. 10월 중순경 피심인들을 포함한 은평구 내 6개 LP가스 판매업소인 믿음가스, 은평가스, 한샘가스, 은평조광가스상사, 영풍가스, 흥국가스(이하 '피심인 등’이라 한다)는 2005. 11월부터 6개 판매업소를 조합을 통해 공동으로 운영하고 판매수익은 각 개별업소 동업자간에 균등하게 배당하기로 합의한 사실이 있다.<각주>16</각주>24 판매업소 공동운영 합의의 구체적인 내용은 6개 판매업소 동업운영자 36인이 은평구내 6개 LP가스 판매업소를 공동으로 소유하고 1/36의 동등한 지분을 보유하면서 기존 판매업소 물량 중 체적물량 판매, 원재료 매입, 판매대금 관리, 판매대금 정산 등을 조합을 통해 공동으로 수행하고 판매대금에서 원재료 매입대금, 임차료, 인건비, 차량유지비 등 제반 경비를 공제한 이익금을 매월 지분주에게 동등하게 공동으로 배당하는 것이었다. 25 이와 같은 2005. 10월 판매업소 공동운영 합의사실은 다음의 증거를 통하여 인정된다. 26 첫째, 피심인들은 전체 판매업소 공동운영을 명문화하기 위해 동업계약서를 작성하고 공증을 받은 사실이 있다. <표 11> 조합 회장 유상렬 진술조서(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776485" alt="이유 11번째 이미지" ></img><각주>17</각주><표 12> 2005년 10월 동업계약서 주요 내용(발췌)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776489" alt="이유 12번째 이미지" ></img><각주>18</각주>27 둘째, 조합 회장 유상렬은 2011. 3. 30. 진술조서에서 이 사건 합의내용을 <표 13>과 같이 진술하였다. <표 13> 조합 회장 유상렬 진술조서(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776491" alt="이유 13번째 이미지" ></img> 28 셋째, 피심인들 중 이재돈, 임우진, 전기석은 2011. 4. 1. 각 사업장을 대표하여 이 사건 합의를 인정하는 확인서를 작성하고 연명으로 서명하였다. <표 14> 이재돈, 임우진, 전기석 확인서(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776493" alt="이유 14번째 이미지" ></img><각주>19</각주>3) 실행 29 피심인 등은 2005. 11월부터 <그림 1><각주>20</각주>과 같이 LP가스 판매가격 결정, 원재료 구매 업무, 판매대금 관리, 정산 및 이익금 배분, 급여지급, 차량관리 등 판매관련 제반 업무를 조합을 통해 공동으로 수행한 사실이 있다. 피심인 등이 이 사건 합의를 실행한 사실은 조합 회장 유상렬의 2011. 3. 30. 진술 등에 의해 인정된다. 구체적인 판매업소 공동운영 내용은 다음과 같다. <그림 1> 피심인들의 LP가스 공동판매사업 운영도 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776477" alt="이유 15번째 이미지" ></img> <표 15> 조합 회장 유상렬 진술조서(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776495" alt="이유 16번째 이미지" ></img><각주>21</각주>가) LP가스 판매단가의 공동 결정<각주>22</각주>30 피심인들은 이 사건 최초 실행시점인 2005. 11월부터 LP가스 판매단가를 조합을 통해 공동으로 결정하고 일부 할인판매액을 제외하고는 동일한 판매단가로 LP가스를 판매한 사실이 있다. 이 사실은 다음과 같은 증거를 통해 확인된다. 31 첫째, 조합 회장 유상렬의 2011. 3. 30. 진술조서에 따르면 피심인들은 2005. 11월부터 매월 조합에서 LP가스 판매 기준가격을 판매업소에 통보한 사실이 인정된다. <표 16> 조합 회장 유상렬 진술조서(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776497" alt="이유 17번째 이미지" ></img> 32 둘째, 조합이 각 판매업소에 발송한 소비자가격 인상내용의 문자메시지<각주>23</각주>를 통해 조합이 판매 기준가격을 각 판매업소에 통보하였음을 확인할 수 있다. <표 17> 조합의 2010년도 문자메시지 발송내용(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776499" alt="이유 18번째 이미지" ></img> 33 셋째, 조합이 각 판매업소의 판매물량을 정리한 물량정산 자료의 판매단가가 각 업소별로 동일<각주>24</각주>하다는 사실로부터 각 업소가 판매단가를 공동으로 결정하고 있다는 사실을 확인할 수 있다. <표 18> 조합 작성 2010년 10월 각 판매업소 물량정산 자료(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776501" alt="이유 19번째 이미지" ></img> 34 넷째, 조합 회장 유상렬의 2011. 3. 30. 진술과 조합이 작성한 2010년 판매업소별 할인내역 자료를 통하여 피심인들이 일부 거래처에 대해 공동으로 결정한 판매 기준가격에서 일정 금액을 할인하여 판매하고, 할인판매액<각주>25</각주>을 조합에서 보전해 준 사실을 확인할 수 있다. <표 19> 조합 회장 유상렬 진술조서(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776507" alt="이유 20번째 이미지" ></img><각주>26</각주><표 20> 조합 작성 2010년 판매업소별 할인내역<각주>27</각주><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776509" alt="이유 21번째 이미지" ></img>나) 판매대금의 공동관리 및 이익금 배당 35 피심인들은 각 판매업소별 판매대금을 조합으로 입금<각주>28</각주>하고, 조합은 이를 공동으로 관리하여 판매수익에서 원재료 매입비용 등 각종 비용을 정산한 이익금을 매월 15일경 결산 관련 조합원 회의를 거쳐 조합 지분주<각주>29</각주>에게 배당한 사실이 있다. 이 사실은 조합 회장 유상렬의 진술, 2010년 믿음가스 판매업소 운영계약서, 조합 작성 2008. 8월 판매업소 일일입금현황, 조합 작성 '본사일일결산일보’ 자료, 2008년 8월 배당금 지급내역, 2011. 1월 조합 손익계산서<각주>30</각주>, 조합의 2010년도 문자메시지 발송내역 등으로부터 확인된다. <표 21> 조합 회장 유상렬 진술조서(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776511" alt="이유 22번째 이미지" ></img> <표 22> 2010년 믿음가스 판매업소 운영계약서(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776513" alt="이유 23번째 이미지" ></img> <표 23> 조합 작성 2008. 8월 판매업소 일일입금현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776515" alt="이유 24번째 이미지" ></img> <표 24> 조합 작성 '본사일일결산일보’ 자료 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776517" alt="이유 25번째 이미지" ></img> <표 25> 2008. 8월 배당금 지급내역<각주>31</각주>(발췌)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776519" alt="이유 26번째 이미지" ></img> <표 26> 2011. 1월 조합 손익계산서<각주>32</각주><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776521" alt="이유 27번째 이미지" ></img><표 27> 2010년 결산 관련 조합원회의 소집통보 문자메시지<각주>33</각주>(발췌)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776523" alt="이유 28번째 이미지" ></img> 다) 원재료 구매의 공동 수행 36 피심인들은 원재료인 프로판과 부탄 구매 관련 업무를 조합을 통해 공동으로 수행한 사실이 있다. 이 사실은 다음의 증거를 통하여 확인된다. 37 첫째, 조합 회장 유상렬의 2011. 3. 31. 진술을 통하여, 원재료 공동구입은 조합이 지정하는 충전소로부터 전량을 공급받는 것을 원칙으로 하고, 대금은 조합이 판매업소를 대신하여 일괄하여 결제하였음을 알 수 있다. <표 28> 조합 회장 유상렬 진술조서(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776525" alt="이유 29번째 이미지" ></img> 38 둘째, 조합이 작성한 판매업소 월별 충전물량 관련 문건으로부터 피심인들이 원재료구매 업무를 공동으로 수행한다는 사실을 알 수 있다. <표 29> 2008년 판매업소 충전물량 합계 자료<각주>34</각주><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776529" alt="이유 30번째 이미지" ></img><표 30> 2008. 8월 판매업소별 충전소 입고량 자료<각주>35</각주><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776531" alt="이유 31번째 이미지" ></img><표 31> 2008. 8월 판매업소별 물량 대금현황 자료<각주>36</각주><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776533" alt="이유 32번째 이미지" ></img>라) 기타 판매관련 업무 공동수행 39 피심인들은 2005. 11월부터 판매업소 직원 급여지급, 상여금 및 사회보험료 지급, 차량관리 등 판매업소 운영 관련 업무를 조합을 통해 공동으로 수행한 사실이 있다.<각주>37</각주>4) 합의파기 및 공동행위 종료 40 공동행위에 참여한 각 판매업소 대표를 포함한 조합 지분주들은 공정거래위원회 조사 이후인 2011. 4. 29. 조합 임시총회를 개최하여 2011. 4. 30. 자로 공동운영을 중단하고 2011. 5월부터 각 판매업소를 독자적으로 운영하기로 의결하였으며, 각 판매업소 공동사업자들은 2011. 4. 30. '공동운영약정 파기서’를 작성하여 날인한 사실이 있다.<각주>38</각주>41 또한 각 판매업소 공동사업자들은 2011. 11. 3. 경 판매업소 공동운영 중단 문서를 다른 사업자들에게 발송함으로써 공동행위 합의파기를 재차 확인한 사실이 있다. 나. 관련 법규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>39</각주>제19조 (부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니된다.1.～6. (생략) 7. 영업의 주요부문을 공동으로 수행ㆍ관리하거나 수행ㆍ관리하기 위한 회사 등을 설립하는 행위 8.～9. (생략) ② (생략) 다. 위법성 판단 1) 위법성 성립요건 42 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 사업자가 법 제19조 제1항 각 호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 43 법 제19조 제1항 제7호에서 규정하는 “영업의 주요부문을 공동으로 수행ㆍ관리하거나 수행ㆍ관리하기 위한 회사 등을 설립하는 행위”가 성격상 경쟁제한 효과와 효율성증대 효과를 동시에 발생시키는 경우에는 양 효과의 비교 형량을 통해 당해 공동행위의 위법성을 판단한다. 2) 위법성 성립요건 해당 여부 가) 법 제19조 제1항 제7호 해당 여부 44 피심인들은 은평구 지역에서 LP가스 판매 업무를 시장상황에 따라 독자적으로 수행하여야 함에도 불구하고 원재료 매입, 판매대금 관리ㆍ정산, 판매단가 결정 등 판매관련 주요업무를 조합을 통해 공동으로 수행하며, 이익금을 분배하기로 합의하였는바, 이러한 행위는 법 제19조 제1항 제7호에서 규정하고 있는 '영업의 주요부문을 공동으로 수행ㆍ관리하는 행위’에 해당한다. 나) 합의의 존재 여부 45 부당한 공동행위의 성립요건 중 사업자간의 합의는 '의사의 합치’, '의사의 연락’을 말한다. 여기서 '의사의 합치’, '의사의 연락’이라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고, 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지도 포함하는 넓은 개념이다. 46 피심인들이 LP가스 판매와 관련하여 원재료 매입, 판매대금 관리ㆍ정산, 판매단가 결정 등 주요업무를 조합을 통해 공동으로 수행하며, 이익금을 분배하기로 한 행위는 자신들의 안정된 수익확보를 위하여 개별운영에 의한 경쟁을 배제하겠다는 피심인들의 의사가 상호 교환되고 합치된 결과이므로 피심인들 간에는 '합의’가 있었음이 인정된다. 다) 경쟁제한성 여부 47 법 제19조 제1항 각 호의 1에 해당하는 행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 상품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 종합적으로 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소함으로써 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 하는바, 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 성격상 경쟁제한 효과와 효율성증대 효과를 동시에 발생시킬 수 있는 연성 공동행위<각주>40</각주>에 해당하므로, 다음과 같이 경쟁제한 효과와 효율성 증대 효과의 비교 형량을 통해 위법성을 판단할 필요가 있다. (1) 경쟁제한 효과 48 공동행위의 경쟁제한 효과는 관련시장, 시장점유율, 시장지배력, 참여사업자간 경쟁제한 수준을 단계적으로 검토, 분석하여 판단한다. (가) 관련시장 획정 ① 상품 시장 49 LP가스는 도시가스가 보급되지 않은 지역에서 취사ㆍ난방용으로 사용하는 연료이고, 석유나 석탄 등 타 연료에 비해 청정성이나 취급의 편의성에서 우위에 있어 타 연료로의 대체가 곤란하다. 또한 위 1. 다. 2) 다) (3) '낮은 신규진입 가능성’에서 살펴본 바와 같이 타 연료 판매사업자가 LP가스 시장에 신규로 진입하기도 현실적으로 어려운 상황이다. 50 또한, 자동차에 고정된 저장탱크에 가스를 충전하여 수요처의 저장설비에 공급하는 '벌크판매’의 경우에는 주요 거래상대방이 산업용, 농업용 등 대량 수요처로서 거리상의 제한을 거의 받지 않고 공급이 가능하여 피심인들이 은평구 지역 이외의 지역 판매사업자와 경쟁을 하여야 하는 구조임을 감안할 때 이 사건 상품 시장은 피심인들이 취급하고 있는 상품 중 용기판매(중량판매, 체적판매) 시장으로 획정하는 것이 타당하다고 판단된다. ② 지리적 시장 51 LP가스 판매사업 허가를 받은 판매사업자가 LP가스를 용기로 판매하는 경우, 허가를 받은 지역 이외의 연접 시ㆍ군ㆍ구에도 판매가 가능<각주>41</각주>하므로 은평구 지역에는 피심인들 이외에도 은평구와 연접한 경기도 고양시 지역 등의 판매사업자도 판매가 가능하다. 52 그러나 이들 지역의 판매사업자가 은평구 지역에 LP가스를 판매 하거나, 반대로 피심인들이 이들 지역에 LP가스를 판매하기 위해서는 관리비용을 추가로 부담하여야 하는 제약<각주>42</각주>이 있어 사실상 허가지역 이외의 지역에서 판매가 이루어지기 어렵다는 점을 감안할 때 이 사건 지리적 시장은 은평구 지역으로 한정하는 것이 타당하다. (나) 시장점유율 및 시장지배력 53 위 1. 다. 3) 나)에서 살펴본 바와 같이, 피심인들은 은평구 지역 LP가스 판매시장에서 80% 이상의 시장점유율을 바탕으로 시장지배적 지위를 유지하여 왔으며, 신규 시장진입 가능성이 낮은 상황에서 이 사건 공동행위를 통해 시장지배력을 더욱 공고하게 한 것으로 판단된다. (다) 참여사업자간 경쟁제한 수준 54 피심인들은 은평구 지역에서 LP가스 판매업소를 공동으로 소유하면서 조합을 통해 판매 관련 주요업무를 공동으로 수행하고 판매이익금을 지분에 따라 균등하게 배분함으로써 재무적으로 하나의 사업자와 같이 밀접하게 결합되어 있어 피심인들 간 경쟁발생 가능성을 차단하였다. 55 실제로 피심인들은 위 2. 가. 3)에서 살펴본 바와 같이 조합을 통해 LP가스 판매단가를 동일하게 결정하는 등 가격 등에 관한 독자적인 의사결정 가능성이 없어, 은평구 내 각 판매업소 간에는 경쟁이 완전히 차단된 상태이다. 56 더욱이 LP가스의 경우 제품의 특성상 품질이 차별화되어 있지 않아 가격이 유일한 소비자의 제품선택 기준으로 작용하고 있는 상황에서 피심인들의 이러한 행위는 사업자간 경쟁의 필요성을 사전에 봉쇄하고 소비자의 판매자 선택권을 박탈하는 결과로 이어져 은평구 지역 LP가스 판매시장에서는 피심인들 간에 유효한 경쟁이 사라졌다고 판단된다. (마) 소결 57 피심인들은 은평구 지역 LP가스 판매시장에서 80% 이상의 시장점유율을 바탕으로 판매업소를 공동으로 운영하기로 합의하고 실행함으로써 시장지배력을 행사할 수 있게 되었고, LP가스 판매단가를 공동으로 결정하는 등의 경쟁차단 행위를 함으로써 소비자의 판매자 선택권을 박탈하는 결과로 이어져 결국 은평구 지역 LP가스 판매시장에서 부당하게 경쟁을 제한한 것으로 판단된다. (2) 효율성 증대효과 58 효율성 증대 효과는 공동행위가 규모의 경제, 범위의 경제, 위험 배분, 지식ㆍ경험의 공동활용에 의한 혁신 속도 증가, 중복 비용의 감소 등 경제적 효율성을 증대 시킬 수 있고, 나아가 이러한 효율성 증대를 통해 사업자간 경쟁을 촉진시켜 상품의 가격하락, 품질ㆍ유통속도의 제고 등 소비자 편익의 증가로 연결되는지 여부를 종합적으로 고려하여 판단한다. 59 살피건대, 피심인들은 이 사건 공동행위를 통해 원재료 공동구매에 따른 구매비용 절감과 각 판매업소 공통업무의 공동수행에 따른 판매관리비 등 중복 비용의 절감이 일부 있었다고 볼 수 있다. 그러나 이러한 비용절감이 사업자간 경쟁을 촉진시켜 가격 인하 등 직접적인 소비자 편익 증가로 연결되었다고 보기는 어려우므로 경제적 효율성 증대 효과는 없거나 있더라도 극히 미미한 수준으로 판단된다. (3) 경쟁제한 효과와 효율성 증대 효과의 비교 60 위 2. 다. 2) 다) (1) '경쟁제한 효과’에서 검토한 바와 같이 피심인들은 은평구지역 LP가스 판매시장에서 80% 이상의 시장점유율과 시장지배력을 활용하여 이 사건 합의를 하고 실행함으로써 은평구 지역 LP가스 판매시장에서 부당하게 경쟁을 제한하였다. 61 또한 2. 다. 2) 다) (2) '효율성 증대 효과’에서 검토한 바와 같이 피심인들 간의 공동행위를 통해 일부 비용절감 효과가 발생하였다고 하더라도, 이것이 시장 내 경쟁을 촉진시켜 소비자 편익 증가로 이어졌다고 볼 수는 없으므로 경제적 효율성 증대 효과를 인정하기 어렵고 설사 인정한다고 하더라도 경쟁제한에 따른 폐해를 상쇄할 정도로 크지도 않다고 판단된다. 62 따라서 피심인들의 이 사건 공동행위는 은평구 지역 LP가스 판매시장에서 부당하게 경쟁을 제한하였다고 보는 것이 타당하다. 라. 결론 63 위에서 살펴본 바와 같이 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제7호에 해당한다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 64 은평구 지역 LP가스 판매시장에서 80% 이상의 시장점유율을 차지하는 피심인들의 이 사건 공동행위는 당해 시장에서 경쟁을 감소시키는 효과가 크다고 인정되므로 법(2009. 3. 25. 법률 제9554호로 개정된 것) 제21조에 의하여 시정명령을 부과하고, 제22조 및 제55조의3, 법 시행령(2010. 5. 14. 대통령령 제22160호로 개정된 것) 제61조 및 [별표 2], 과징금부과 세부기준 등에 관한 고시(2010. 10. 20. 공정거래위원회 고시 제2010-9호로 개정된 것, 이하 '과징금 고시’라 한다) Ⅲ. 1. 나.의 규정에 따라 과징금을 부과한다. 나. 과징금 산정 1) 관련매출액 가) 관련상품 65 관련상품은 위반행위로 인하여 직접 또는 간접적으로 영향을 받는 상품의 종류와 성질, 거래지역, 거래상대방, 거래단계 등을 고려하여 행위유형별로 개별적ㆍ구체적으로 판단한다.<각주>43</각주>66 이 사건 공동행위의 경우 상품의 종류와 성질, 거래지역, 거래상대방, 거래단계 등을 종합적으로 고려할 때 위 2. 다. 2) 다) (가) '관련시장 획정’에서 검토한 바와 같이 피심인들이 판매하는 LP가스 중 '은평구 지역에 용기판매(중량판매, 체적판매) 방식으로 판매한 LP가스’를 관련상품으로 본다. 나) 위반행위의 기간 (1) 시기 67 위반행위의 시기는 원칙적으로 공동행위를 할 것을 합의한 날이며, 합의일을 특정하기 어려운 경우에는 사업자별로 실행 개시일을 위반행위의 시기로 본다. 68 이 사건 공동행위의 경우 피심인들은 2005. 11월부터 판매사업소를 공동으로 운영하기로 2005. 10월경 합의하였으나, 그 합의일을 특정하기는 어려우므로 실행개시일인 2005. 11. 1.을 위반행위의 시기로 본다. (2) 종기 69 위반행위 종료일은 '부당한 공동행위의 합의가 더 이상 존속하지 아니하게 된 날’이다. 여기서 부당한 공동행위의 합의가 더 이상 존속하지 아니하게 된 날은 합의의 종료일이 아니라 가격 결정 등의 합의 및 그에 기한 실행행위가 있었던 경우 그 합의에 기한 실행행위가 종료한 날을 의미한다.<각주>44</각주>70 한편, 합의에 참가한 사업자들 모두가 합의에 기한 실행행위를 종료하였다고 하기 위해서는 사업자들이 명시적으로 합의를 파기하고 각자의 독자적인 판단에 따라 합의가 없었더라면 존재하였을 수준으로 가격을 책정하는 등 합의의 목적에 반하는 행위를 하거나, 사업자들 사이의 반복적인 가격경쟁 등으로 합의가 사실상 파기되었다고 인정할 수 있을 정도의 행위가 일정 기간 계속되는 등 합의가 사실상 파기되었다고 볼 수 있을 만한 사정이 있어야 한다.<각주>45</각주>71 피심인들을 포함한 조합 지분주들은 2011. 4. 29. 조합 임시총회를 개최하여 2011. 4. 30. 자로 공동운영을 중단하고 2011. 5월부터 각 판매업소를 독자적으로 운영하기로 의결하였다. 각 판매업소 공동대표들은 2011. 4. 30. '공동운영약정 파기서’를 작성하여 날인하였고, 이후 2011. 11. 3. 경 판매업소 공동운영 중단 문서를 다른 사업자들에게 발송함으로써 공동행위 합의파기 사실을 재차 확인한 사실이 있다. 또한 피심인들은 2011. 5월 이후에는 판매가격을 독자적으로 결정해온 사실이 확인된다. 72 따라서 2011. 5월부터 합의가 사실상 파기되었다고 볼 수 있으므로 2011. 4. 30.을 위반행위의 종기로 본다. 다) 피심인별 관련매출액 73 피심인별 관련매출액은 아래 <표 32>와 같다. <표 32> 피심인별 관련매출액 (단위: 천 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776535" alt="이유 33번째 이미지" ></img> * 자료출처: 피심인들 제출자료 라) 부과기준율 74 피심인들의 이 사건 위반행위는 위반행위의 내용 및 정도를 고려할 때 '매우 중대한 위반행위’에 해당하여 7.0%～10.0% 범위의 부과기준율을 적용하되, 피심인들 전부가 연간 매출액이 10억원 이하인 사업자들이고 위반행위의 파급효과가 은평구라는 1개 구 지역에 한정되어 시장에 미치는 영향이 크지 않은 점 등을 고려하여 7.0%의 부과기준율을 적용한다. 2) 기본과징금의 산정 75 관련매출액에 부과기준율을 곱하여 산정한 피심인별 기본과징금은 아래 <표 33>과 같다. <표 33> 피심인별 기본과징금 (단위: 천 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776539" alt="이유 34번째 이미지" ></img> 3) 의무적 조정과징금의 산정 76 피심인들에 대하여 의무적 조정과징금 가중사유에 해당사항이 없으므로 위의 기본과징금과 동일한 금액을 의무적 조정과징금으로 산정한다. 4) 임의적 조정과징금의 산정 77 피심인들이 조사 단계부터 일관되게 본 건 공동행위 합의 및 실행사실을 인정하면서 동업계약서, 일일입금현황, 배당금지급내역 등 위법성 판단에 도움이 되는 자료를 제출하고 진술을 하는 등 조사에 적극 협력한 점을 감안하여 의무적 조정과징금의 30%를 감경한다. 78 또한, 사건심사 착수보고 전에 피심인들이 위반행위를 자진시정한 점을 감안하여 의무적 조정과징금의 20%를 감경한다. 79 이에 따른 피심인들의 임의적 조정과징금은 다음 <표 34>와 같다. <표 34> 피심인별 임의적 조정과징금 (단위: 천 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776543" alt="이유 35번째 이미지" ></img> 5) 부과과징금의 결정 80 피심인들이 속한 은평구 지역의 LP가스 판매시장 규모가 지속적으로 축소되는 등 어려운 시장상황인 점, 영세한 개인사업자로서 현실적 부담능력이 약한 것으로 보이는 점 등을 종합적으로 고려하여 과징금 고시 Ⅳ. 4. 가.에 따라 임의적 조정과징금의 97.5%를 감경하고, 1백만 원 단위 미만을 버린 금액으로 부과과징금을 결정한다. 81 이에 따른 피심인들의 부과과징금은 다음 <표 35>와 같다. <표 35> 피심인별 부과과징금 (단위: 천 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776545" alt="이유 36번째 이미지" ></img> 82 이를 사업장을 운영하는 각 피심인 별로 분류하여 부과과징금을 산정하면 아래 <표 36>과 같다. <표 36> 피심인별 부과과징금 (단위 : 천 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122776547" alt="이유 37번째 이미지" ></img><각주>46</각주>4. 결론