은평뉴타운 유비쿼터스기반시설 유지보수 용역 입찰 관련 3개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인들의 지위 및 일반현황 1 피심인 주식회사 유볼트는 디지털통신네트워크 사업 및 소프트웨어 개발 사업 등을 영위하는 사업자이고, 피심인 청아정보통신은 소프트웨어 및 컴퓨터 관련 개발, 정보통신공사업 등을 영위하는 사업자이고, 주식회사 한일에스티엠(이하 회사 명칭을 기재함에 있어 '주식회사’는 생략한다)은 CCTV 제조 및 설치공사업 등을 영위하는 사업자이다. 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다. <표 1> 일반현황 (2015. 12. 31. 기준, 단위 : 백만 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123664039" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 출처: 피심인들 제출자료 나. CCTV 제조 및 설치공사 시장현황 2 CCTV(Closed Circuit Television, 폐쇄회로텔레비젼)란 정지 또는 이동하는 사물의 순간적 영상 및 이에 따르는 음성ㆍ음향 등을 수신할 수 있는 장치로서, 설치목적 및 제품 특징 등에 따라 방범, 교통정보수집, 시설안전 등으로 분류된다. 또한, CCTV 통합관제센터란 CCTV의 효율적 운영관리와 각종 사건ㆍ사고에 신속하게 합동대응을 하기 위해 시군구에 설치된 시설을 말하며, <그림 1>과 같이 서버 및 저장장치, 촬영 및 음향장비, 운영단말장치 등의 핵심 모듈로 구성된다. <그림 1> 방범용 CCTV 통합관제시스템 구성도 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123664037" alt="이유 2번째 이미지" ></img> * 자료출처 : CCTV뉴스(2013.5.8.) 기사 발췌 3 우리나라에서 CCTV는 주로 시설안전(49.1%) 및 범죄예방(46.0%)의 목적으로 사용되고 있으며, 그 수요가 계속 증가하고 있다. 한편 국내 CCTV 사업자는 대부분 중소기업으로서 아래 <표 2>와 같이 약 1,000여개 업체가 CCTV사업을 영위하고 있다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123664045" alt="이유 3번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 조달청 다. 입찰 개요 4 서울특별시 은평구는 은평뉴타운 U-City(Ubiquitous City) 시설물 및 U-City 통합관제센터의 정상적 운영을 위한 장애방지대책 수립, 정기점검 등을 통해 최적화 상태 유지 등을 위한 시설 유지보수 용역 사업 입찰(이하 '이 사건 사업 입찰’)을 추진하였다. 이 사건 사업 입찰 개요는 아래 <표 3>과 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123664047" alt="이유 4번째 이미지" ></img><각주>1</각주>5 은평구는 이 사건 사업 입찰을 서울지방조달청에 의뢰하여 서울지방조달청이 2014. 1. 14. 입찰공고(추정가격: 533,742,000원, 부가가치세 제외)하였으며, 아래 <표 4> 기재와 같이 진행되었다.<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123664049" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 6 입찰참여자들은 가격입찰에 참여한 업체에 한하여 기술제안서를 제출할 수 있으며, 이 사건 입찰의 기초금액<각주>2</각주>은 518,000,000원(부가가치세 포함)이며, 예정가격<각주>3</각주>은 510,044,850원(부가가치세 포함)으로 산정되었는데, 투찰가격이 예정가격을 초과하는 경우에는 입찰에서 탈락하게 된다.2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 7 1) 피심인 유볼트 김○○ 차장, 한일에스티엠 이○○ 차장, 청아정보통신 윤○○ 이사는 이 사건 입찰에 참여하기에 앞서 2014. 1. 9. 은평구청 근처 식당에서 만나 피심인 유볼트와 피심인 청아정보통신은 컨소시엄(유볼트 55%, 청아정보통신 45%)을 구성하여 이 사건 사업 입찰에 참여하고, 피심인 한일에스티엠은 단독으로 입찰에 참여하기로 하였다. 8 2) 피심인들은 아래 <표 5>와 같이 입찰에 참여하여 유볼트 컨소시엄이 이 사건 용역을 수주하여 2014. 3. 1. 조달청과 계약을 체결하였고, 같은 날 피심인 한일에스티엠에게 하도급을 주는 계약(유볼트: 61,280천 원, 청아정보통신 123,720천 원, 부가가치세 포함)을 체결하였다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123664053" alt="이유 6번째 이미지" ></img><각주>4</각주>3) 근거 9 심사보고서에 적시된 내용을 모두 인정하는 취지의 유볼트 및 청아정보통신의 심판정 진술, 유볼트 김○○의 2014. 1. 9. 전자메일(소갑 제1-4호증), 유볼트 김○○의 2013. 12. 19. 전자메일(소갑 제1-5호증), 유볼트 김○○의 2013. 10. 21. 전자메일(소갑 제1-6호증), 유볼트 김△△의 2013. 10. 21. 전자메일(소갑 제1-6호증), 유볼트 김○○의 진술서(소갑 제2-2호증), 청아정보통신 윤○○의 진술서(소갑 제2-5호증) 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(2013. 7. 16. 법률 제11937호로 개정된 것, 이하 '법’이라 한다) 제19조 (부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1. ∼ 7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) ② ∼ ⑤ (생략) 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령(2012. 6. 19. 대통령령 제23864호로 개정된 것) 제33조(경매ㆍ입찰 담합의 유형) 법 제19조(부당한 공동행위의 금지)제1항제8호에서 "대통령령으로 정하는 사항"이란 다음 각 호의 어느 하나를 말한다. 1. 낙찰 또는 경락의 비율 2. 설계 또는 시공의 방법 3. 그 밖에 입찰 또는 경매의 경쟁 요소가 되는 사항 2) 관련 법리 10 법 제19조 제1항 제8호의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 제8호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 11 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 같은 항 각 호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>5</각주>12 여기서의 '합의’란 복수의 사업자들 사이에 의사의 합치를 말한다. 여기에서 '의사의 합치’라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고, 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로서 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위에 대한 합의 13 입찰 또는 경매에 있어 사업자 사이에 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 낙찰 또는 경락의 비율 등을 결정하는 행위를 사전에 합의하는 것을 의미한다. 나) 경쟁제한성 14 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로서 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 15 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품 선택기준, 당해 행위가 시장 및 사업자의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>6</각주>16 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>7</각주>다. 피심인들의 제2. 가항 행위의 위법 여부 1) 합의의 존부 17 제2. 가항의 인정사실 및 근거로 알 수 있는 다음의 사정에 관련 법 규정 및 법리를 종합하여 보면, 피심인들 사이에 이 사건 용역 입찰에 참여하면서 사전에 낙찰자 및 들러리를 결정하는 의사의 합치가 있었음이 인정되고, 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항 제8호의 합의에 해당한다. 18 가) 피심인들의 입찰 담당 직원들은 2014. 1. 9.에 만나서 이 사건 입찰이 유찰되는 것을 방지하기 위해 논의를 한 결과 '피심인 유볼트와 피심인 청아정보통신이 컨소시엄을 구성해서 입찰에 참여하고, 피심인 한일에스티엠은 분리하여 입찰에 참여’하기로 합의하였던 점 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123664055" alt="이유 7번째 이미지" ></img> 19 나) 아래 <표 7> 내지 <표 8>와 같이 피심인 유볼트의 김○○과 김△△가 대표이사인 김□□에게 내부 보고한 이메일들의 일자, 기재 내용 및 송수인들의 관계 를 보면, 피심인 한일에스티엠을 들러리로 입찰에 참여시켜 낙찰 받은 뒤 피심인들 사이에 4:4:2 비율의 하도급계약을 체결하여 물량을 나누기로 합의하는 것이 이 사건 입찰의 유찰을 막기 위한 유일한 선택이었던 것으로 보이는 점 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123664057" alt="이유 8번째 이미지" ></img> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123664059" alt="이유 9번째 이미지" ></img> 2) 경쟁제한성 판단 20 피심인들이 이 사건 입찰에서 사전에 서로 합의하여 낙찰자를 결정하고, 이를 토대로 형식적으로 입찰에 참여하는 방법으로 합의를 실행하는 것은 실질적인 경쟁 없이 1개 업체만이 입찰에 참가하여 낙찰되는 것과 같은 효과를 발생시킴으로써 경쟁입찰 제도 취지를 무력화시켜 동 입찰시장에서 실질적인 경쟁을 통하여 낙찰자가 결정될 수 있는 가능성을 배제한 것이라는 점에서 이 사건 공사 입찰시장에서 경쟁을 직접적으로 제한하는 효과만을 야기할 뿐이고 경제적 효율성 효과는 전혀 없는 것이 명백하므로 부당하게 경쟁을 제한하는 행위로 인정된다. 3) 소결 21 피심인들의 제2. 가항의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당되는 부당한 공동행위이므로 위법하다. 4) 피심인 한일에스티엠의 주장에 대한 <각주>8</각주>판단 22 피심인 한일에스티엠은, 피심인 유볼트 직원의 내부 메일 내용 등은 자신과 관련 없고, 이 사건 입찰에서 들러리 합의를 하지 않았다고 주장한다. 23 24 그러나 피심인 유볼트 및 피심인 청아정보통신의 대표이사가 심판정에 출석하여 이 사건 위법행위를 인정하고 있는 점, 피심인들은 2013년도에 이 사건 용역을 공동으로 수급하여 나누어 수행한 관계가 있는 점, 피심인 유볼트의 김○○ 및 김△△의 이메일에 따르면 2013년 말부터 이 사건 2014년도 입찰에서 유찰방지를 위해 피심인 한일에스티엠이 들러리를 서고 피심인 유볼트가 낙찰받아 유볼트ㆍ한일에스티엠ㆍ청아정보통신이 각각 4:4:2의 비율로 나누기로 논의하여 왔고, 실제로 그와 같은 비율로 하도급 계약을 체결한 점 등을 고려할 때, 피심인 한일에스티엠의 주장은 이유 없다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 25 피심인들에 대하여 향후 이 사건 공동행위와 동일하거나 유사한 행위가 재발되지 않도록 하기 위하여 법 제21조에 따라 모두 시정명령을 부과하고, 이 사건 공동행위가 그 성격상 효율성 증대효과는 없고 경쟁제한효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령 제9조, 제61조 및 [별표 2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시(2015. 10. 7. 공정거래위원회 고시 제2015-4호로 개정된 것, 이하 '과징금고시’라 한다<각주>9</각주>)에 따라 피심인들에게 모두 과징금을 부과한다. 나. 과징금 산정 1) 산정기준 가) 관련매출액 26 이 사건 공사 입찰에서 유볼트 컨소시엄이 낙찰받아 계약을 체결하였으므로, 관련매출액은 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1). (마) 1) 규정에 따라 유볼트 컨소시엄이 이 사건 공사와 관련하여 서울지방조달청과 체결한 계약금액(부가가치세 제외) 456,000,000원이다. 나) 부과기준율 27 이 사건 공동행위는 위반행위의 내용 및 정도 등을 고려할 때 위반행위의 중대성의 정도가 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (가) 규정의 5.0～7.0%의 부과기준율이 적용되는 '중대한 위반행위’에 해당되나, 관련 매출액이 10억원 이하인 점, 합의내용 이행을 위한 이행 감시 및 제재 수단 등이 존재하지 않는 점 등을 고려하여 5.0%의 부과기준율을 적용한다. 다) 산정기준 28 산정기준은 제3. 나. 1) 가)항의 관련매출액에 제3. 나. 1) 나)항의 부과기준율을 곱하여 정하되, 탈락한 피심인은 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 2) 규정에 따라 산정기준을 2분의 1로 감액한다. 29 위와 같이 산정한 피심인 별 산정기준은 아래 <표 9>와 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123664061" alt="이유 10번째 이미지" ></img> 2) 1차 조정 30 피심인들에게는 행위요소에 의한 조정사유에 해당사항이 없으므로 1차 조정 산정기준은 위 산정기준과 동일하다. 3) 2차 조정 31 피심인들에게는 행위자 요소에 의한 조정사유에 해당사항이 없으므로 2차 조정 산정기준은 위 1차 조정 산정기준과 동일하다. 4) 부과과징금의 결정 32 유볼트와 청아정보통신은 컨소시엄<각주>10</각주>을 구성하여 입찰에 참가하였는바, 이에 따라 부당이득의 규모도 단독으로 용역을 수행하였을 경우보다 적을 수 밖에 없는 점을 감안하여 2차 조정 산정기준의 100분의 10을 각각 감경하고, 과징금고시 Ⅳ. 4. 바.에 따라 1백만 원 미만의 금액을 버리고 부과과징금을 결정한다. 이에 따른 피심인 별 부과과징금은 아래 <표 10>과 같다.