의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 적격성 1 피심인 B 등 중도매인<각주>1</각주>35명은 농산물 중도매업을 영위하는 사업자이고, 피심인 A(k1 대표)는 농산물 유통업을 영위하는 사업자로서 각각 「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」(2011. 12. 2. 법률 제11119호로 개정된 것, 이하 '법’이라 한다) 제2조 제1호의 규정에 의한 사업자에 해당된다. 나. 일반현황 2 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다. <표 1> 피심인(중도매인 35명)의 일반현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122358201" alt="이유 1번째 이미지" ></img> (2011. 12. 31. 기준, 단위 : 백만 원) <표 2> 피심인(k1)의 일반현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122358225" alt="이유 2번째 이미지" ></img> (2012. 12. 31. 기준) ＊자료출처 : 피심인 제출자료 다. 시장구조 및 실태 1) 농산물 유통절차 3 국내 농산물 유통경로는 아래와 같이 크게 4가지로 나뉘어 진다. 가) 도매법인경로, 상장판매 경로(유통비중 53%) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122358239" alt="이유 3번째 이미지" ></img> 4 전통적인 경로로서 다단계의 유통경로를 거치기 때문에 유통기능 분담이 이루어지고 판매과정에서 철저한 수요와 공급의 원리에 의해서 가격이 형성되기 때문에 적정한 시장가격을 형성할 수 있다. 하지만 상대적으로 복잡한 유통경로로 인해 유통비용이 증가한다. 나) 대형소매점 경로(유통비중 31%) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122358241" alt="이유 4번째 이미지" ></img> 5 최근 비중이 확대되고 있는 경로로 대형소매점에서 저장ㆍ가공ㆍ포장 등을 포함한 전 유통단계를 자체 유통망으로 일원화하여 기존 유통구조에 비해 유통단계가 축소되는 효과가 있으므로 유통비용이 감소하나 적정한 시장가격이 형성되기 힘들다. 다) 생산자단체 계열화 경로(유통비중 12%) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122358243" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 6 동종 품목의 생산자들이 단체를 결성, 저장ㆍ가공ㆍ포장 기능을 갖춘 자체물류센터를 확보하여 유통기능까지 수행함으로써 유통단계를 줄이며 생산자 이윤이 증대되는 효과가 있다. 7 하지만 농가 규모의 영세성으로 인해 단체운영 및 물류센터확보에 필요한 자본축적이 힘들어 활성화 되지 않고 있다. 라) 직거래 경로(유통비중 4%) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122358245" alt="이유 6번째 이미지" ></img> 8 생산자가 소비자에게 온라인 거래나 직접거래 등의 방식으로 판매하는 것으로 중간유통단계를 거치지 않으므로 유통비용을 최소화할 수 있지만 생산자 입장에서는 유통ㆍ영업까지 담당해야하는 부담이 생기고 적정한 시장가격이 형성되기 힘들다. 2) 농산물 상장판매 가) 의의 9 일반적으로 상장이라 함은 경매에 부치는 것을 말한다. 농산물상장판매란 위 1. 다. 1). 가)와 같은 '도매법인 경로’를 통해 유통되는 경우 적용되는 거래방식으로, 영세하고 시장정보가 부족한 농민의 입장에서는 시장교섭력이 약하여 상인과 직접 거래할 경우 불리한 위치에 서게 되므로 이를 보완하기 위해 생산자가 생산한 농수산물을 도매시장으로 출하할 경우 이를 공정하게 판매하기 위해 경매에 부쳐 판매하는 제도라고 할 수 있다. 나) 상장판매경로 구성요소 (1) 출하자 10 생산자, 수입자, 산지수집상 등을 말하며 유통경로의 첫 단계에서 생산 혹은 수입된 농산물의 판매를 '농산물판매법인’에 위탁한다. (2) 농산물판매법인 11 위의 출하자로부터 판매를 위탁받아 소속 중도매인을 대상으로 경매에 부쳐 출하자와 중도매인을 연결하는 교섭창구로서의 기능을 수행하며 '일반농산물판매법인’과 '농협공판장’이 있다. 12 일반적으로 상장이라 함은 이 경매에 부치는 것을 말한다. (3) 중도매인 13 위의 경매에 참가하여 농산물을 매수하여 도매하거나 중개<각주>2</각주>하는 영업을 한다.(「농수산물유통및가격안정에관한법률? 제2조 제9항) (4) 농산물도매시장 14 농산물시장의 관리주체로 소속된 농산물판매법인, 중도매인, 시장시설 등을 관리한다<각주>3</각주>. (5) 예정물량 15 출하자가 농산물판매법인에 위탁한 상품 물량을 말한다. (6) 예정가격 16 출하자가 상품의 일정가격 보장을 위해 위탁시 받아야 할 최소금액을 지정한 것으로서 이 사건 관련 출하자인 한국농수산식품유통공사의 인도산 건고추 예정가격은 5,900원/kg이었다. 다) 상장판매의 방법 17 출하자가 농산물도매시장법인 또는 농협공판장에 상품판매를 위탁하면 농산물도매시장법인(농협공판장)에서 중도매인을 대상으로 경매를 주재하고 낙찰받은 중도매인의 매수 또는 중개 과정을 거쳐 소비자에게 판매된다<각주>4</각주>. 18 구체적인 상장판매절차는 아래 <표 3>와 같다. <표 3> 농산물 상장판매절차 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122358247" alt="이유 7번째 이미지" ></img> 19 위 과정을 도해하면 아래 <그림 1>과 같다. <그림 1> 농산물상장판매절차 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122358199" alt="이유 8번째 이미지" ></img> 3) 농산물 상장판매 거래 규모 20 농산물도매시장법인(농협공판장)을 통해 유통되고 있는 연간 농산물 거래물량 및 금액은 <표 4>와 같다. <표 4> 연간 농산물 상장판매거래물량 및 금액 (단위: 천톤, 억 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122358249" alt="이유 9번째 이미지" ></img> ＊자료출처 : 농림축산식품부 도매시장 통합 홈페이지 4) 농산물 판매법인 현황 가) 농산물판매법인 현황 21 농산물 판매법인은 출하자로부터 농산물을 수탁하여 소속 중도매인을 대상으로 경매를 진행하는 실제 유통종사자이며 크게 농산물도매시장법인과 농협공판장으로 나뉘어진다. 22 농산물판매법인 및 소속중도매인 현황은 아래 <표 5>와 같다. <표 5> 전국 농산물 판매법인 현황 (2010. 10. 기준) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122358251" alt="이유 10번째 이미지" ></img> ＊ 자료출처 : 농림축산식품부 도매시장 통합 홈페이지 나) 부산지역 농산물판매법인 현황 23 부산지역에는 현재 엄궁농산물도매시장, 반여농산물도매시장 등 2개의 도매시장이 있다. 24 이 사건 관련 행위가 이루어진 부산엄궁도매시장에는 M1(주), N1(주) 및 O1 등 3개의 판매법인 하에 356명의 중도매인이 소속되어 중도매업에 종사하고 있으며 취급품목은 전 채소류이고 위 3개의 판매법인 중 이 사건 관련 'O1’의 거래금액은 연간 1,500여억 원이다. 5) 정부비축물자 가) 의의 25 이 사건 관련 입찰품목인 '인도산 건고추’는 정부비축물자의 형태로 수입되었으며, 정부비축물자라 함은 장ㆍ단기 물자수급의 원활과 물가안정을 위하여 정부가 직접 구매하여 비축ㆍ공급하는 생활필수품, 원자재 및 시설자재로서 대통령령이 정하는 물자를 말한다. 나) 운영주체, 근거 및 현황 26 '정부비축사업관리규정 농식품부훈령제316호’에 의거 한국농수산식품유통공사에서는 'WTO 협정에 의한 주요품목의 의무 수입물량’을 저율관세로 수입하여 국내 농산물 수급 및 물가 등 시장동향에 따라 수시 판매하며 수입품목은 건고추, 마늘, 양파 등이 있다. 27 한편, 일반수입과 정부비축물자 수입의 관세율은 다른데 정부비축물자 수입의 관세율이 낮다. 28 건고추의 경우 일반수입과 정부비축물자수입의 관세율 및 단위당 가격차이는 아래 <표 6>와 같다. <표 6> 건고추 정부비축물자수입과 일반수입품의 관세율 및 가격 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122358203" alt="이유 11번째 이미지" ></img> (2011. 11. 기준) ＊ 자료출처 : 한국농수산식품유통공사 29 이와 같이 정부비축물자에 대한 입찰의 경우, 저율관세로 인해 일반수입품에 비해 가격이 저렴한 점을 감안하여 판매조건에 1인당 물량제한을 두고 있다. 다) 농산물도매시장을 통한 상장판매 30 정부비축 농산물은 의무적으로 위의 도매시장경로의 농산물판매법인을 통해 전량 상장판매된다. 31 입찰시 한국농수산식품유통공사의 홈페이지를 통해 전국의 모든 판매법인(81개소) 및 소속 중도매인들에게 공고가 이루어지고 모든 중도매법인 및 공판장 소속 중도매인들에게 참가기회가 부여된다. 6) 이 사건 입찰의 개요 가) 입찰품목 32 이 사건 입찰대상 품목인 '인도산 건고추’는 풋고추를 건조시킨 것으로서 주로 갈아서 고춧가루로 만들어 이용되며, 건고추와 고춧가루의 사용용도는 김치용이 54.2%, 조미반찬용이 24.9% 고추장용이 18% 기타 2.9%인 것으로 나타났다. 나) 입찰절차 33 이 사건과 관련된 정부비축물자인 '인도산 건고추’ 상장판매는 전국의 모든 판매법인을 통해 중도매인 1인당 입찰물량을 3톤으로 제한하여 경쟁입찰로 진행되었으며 그 구체적인 입찰 절차는 아래 <표 7>과 같다. <표 7> 입찰절차 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122358205" alt="이유 12번째 이미지" ></img><각주>5</각주>다) 낙찰기준 34 사전에 홈페이지를 통해 '입찰물량’과 '예정가격’ 등이 공고되며 중도매인들은 구매 제한량인 3톤의 범위내에서 예정가격 5,900원 이상으로 투찰한다. 35 개찰시 전국의 투찰자들을 대상으로 투찰가격이 높은 순서대로 우선순위를 정하여 투찰물량만큼 낙찰시키고 누적낙찰량이 예정물량을 초과하면 후순위 투찰자들은 자동 탈락된다. 라) 입찰결과 36 이 사건 관련 3건의 인도산건고추 정부비축물자 상장판매입찰 결과는 아래 <표 8>과 같다. <표 8> 이 사건 인도산건고추 입찰결과 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122358207" alt="이유 13번째 이미지" ></img><각주>6</각주>(단위: kg, 원)＊자료출처 : 한국농수산식품유통공사 2. 사실의 인정 및 위법성 판단 가. 행위사실 1) 개요 37 피심인 k1(대표 A)은 한국농수산식품유통공사가 1인당 입찰물량을 3톤으로 제한하여 발주하자 전국의 농산물판매법인을 통해 판매되는 정부비축 인도산건고추 246톤 중 230여톤을 확보할 목적으로 2011년 11월말에서 2011년 12월초경 O1에서 사실상의 중도매인으로 활동하고 있는 L1<각주>7</각주>으로 하여금 O1 소속 중도매인 38명에게 입찰가와 입찰물량을 알려주고 입찰에 참가하게 한 후 낙찰물량을 넘겨받은 사실이 있다. 2) 합의의 배경 38 2011년 10월 초순경 k1의 Q1<각주>8</각주>은 한국농수산식품유통공사 홈페이지에서 전국의 농산물판매법인을 통해 상장판매되는 정부비축물자 인도산 건고추 246톤에 대한 입찰정보를 인지하였다. 39 그 후 Q1은 자신의 주 거래처인 P1<각주>9</각주>에게 저율관세로 가격이 저렴한 인도산 건고추 납품을 제안하였고 P1이 이를 승낙함에 따라 인도산 건고추 230톤을 kg당 6,160원에 공급하기로 약정하였다. 40 하지만 Q1은 중도매인 자격이 없어 인도산 건고추 입찰에 참가할 수도 없었고, 입찰물량이 1인당 3톤으로 제한되어 있었기 때문에 위 공급약정 이행을 위한 대량의 물량을 확보하기 위해서는 다수의 중도매인들의 협조가 필요하였다. 3) k1이 중도매인들에게 합의를 하게 한 행위 41 k1의 사실상 대표인 Q1은 부산 엄궁에 위치한 O1 소속 중도매인인 친동생 L1에게 낙찰대금 및 물품인도는 자신이 맡아서 처리할테니 다수의 중도매인을 포섭하여 자신이 알려주는 '응찰가격’과 '응찰물량’으로 입찰에 참여, 물량을 확보해 달라고 요청한 사실이 있다. 42 이 사실은 아래 <표 9> 및 <표 10>과 같이 Q1 및 L1의 진술내용, 입찰 후 39명의 낙찰대금을 일괄하여 송금한 k1의 통장내역<각주>10</각주>, 입찰 후 낙찰물량을 일괄 인수하기<각주>11</각주>위해 'Q1’이 보유하고 있던 중도매인 39명의 출고증(비축물자 출고정보) 등에 의하여 인정된다.(소갑 2, 4, 7, 8호증) <표 9> Q1의 진술내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122358209" alt="이유 14번째 이미지" ></img> <표 10> L1의 진술내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122358211" alt="이유 15번째 이미지" ></img> 4) 중도매인들의 합의의 존재 43 위와 같이 k1의 Q1로부터 물량확보를 요청 받은 중도매인 측 L1은 2011년 10월 말 또는 11월 초순경 자신이 알고 지내던 중도매인 38명을 직접 만나 인도산 건고추 입찰에서 자신이 알려주는 응찰가격 및 응찰물량대로 입찰서를 작성, 투찰하여 물량을 확보하는데 협조해 달라고 요청하였으며, 중도매인 38명은 이에 동의한 사실이 있다. 44 이 사실은 아래 <표 11> L1의 진술내용, <표 12> 및 <표 13>의 중도매인 LㆍP의 확인서 내용, <표 14> O1 입찰담당직원 R1 및 S1<각주>12</각주>의 진술내용, 입찰 후 39명의 낙찰대금을 일괄하여 송금한 k1의 통장내역<각주>13</각주>, 입찰 후 낙찰물을 일괄 인수하기<각주>14</각주>위해 Q1이 보유하고 있던 중도매인 39명의 출고증(비축물자 출고정보)에 의하여 인정된다.(소갑 2, 3, 4, 7, 8호증) <표 11> L1의 진술내용(일부 발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122358213" alt="이유 16번째 이미지" ></img> <표 12> 중도매인 L의 확인서(일부 발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122358215" alt="이유 17번째 이미지" ></img> <표 13> 중도매인 P의 확인서(일부 발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122358217" alt="이유 18번째 이미지" ></img> <표 14> 농협입찰담당직원 R1 및 S1의 진술내용(일부 발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122358219" alt="이유 19번째 이미지" ></img> 5) 합의의 실행 가) 2011. 11. 23. 중도매인 22명의 1차 담합투찰 45 2011. 11. 23. 인도산 건고추 74,784kg을 대상으로 실시된 입찰에서 피심인 k1의 실질적 대표 Q1은 중도매업에 종사하고 있는 친동생 L1(중도매인 O의 부친)으로 하여금 'Z’ 등 O1 소속 중도매인 21명에게 응찰가격과 응찰물량을 알려주게 하였고 이에 중도매인들은 자신이 직접 입찰서를 작성하거나 L1로 하여금 입찰서를 작성하게 하는 방법으로 입찰에 참가하여 총 64,041kg을 낙찰받았다. 46 동 입찰에서 피심인들을 포함하여 전국에서 전체 39명의 중도매인이 응찰하여 39명 모두 낙찰받았으며, 입찰자 중 이 사건 관련 피심인 22명의 응찰 및 낙찰 결과는 아래 <표 15>와 같다. <표 15> 2011. 11. 23.에 실시되었던 입찰의 응찰 및 낙찰결과 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122358221" alt="이유 20번째 이미지" ></img> (단위: 원, kg) 나) 2011. 11. 30. 중도매인 30명의 2차 담합투찰 47 그 후 2011. 11. 30. 인도산 건고추 69,377kg을 대상으로 실시된 입찰에서 피심인 k1의 실질적 대표 Q1은 중도매업에 종사하고 있는 친동생 L1(중도매인 O의 부친)으로 하여금 'F’ 등 O1 소속 중도매인 29명에게 응찰가격과 응찰물량을 알려주게 하였고, 이에 중도매인들은 자신이 직접 입찰서를 작성하거나 L1로 하여금 입찰서를 작성하게 하는 방법으로 입찰에 참가하여 총 68,377kg을 낙찰받았다. 48 동 입찰에서 피심인들을 포함하여 전국에서 전체 32명의 중도매인이 응찰하여 31명이 낙찰받았으며 입찰자 중 이 사건관련 피심인 30명의 응찰 및 낙찰 결과는 아래 <표 16>과 같다. <표 16> 2011. 11. 30.에 실시되었던 입찰의 응찰 및 낙찰결과 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122358227" alt="이유 21번째 이미지" ></img> (단위: 원, kg) 다) 2011. 12. 7. 중도매인 37명의 3차 담합투찰 49 또한 2011. 12. 7. 인도산 건고추 102,156kg을 대상으로 실시된 입찰에서 피심인 k1의 실질적 대표 Q1은 중도매업에 종사하고 있는 친동생 L1(중도매인 O의 부친)으로 하여금 O1 소속 중도매인 'I’ 등 36명에게 응찰가격과 응찰물량을 알려주게 하였고 이에 중도매인들은 자신이 직접 입찰서를 작성하거나 L1로 하여금 입찰서를 작성하게 하는 방법으로 입찰에 참가하여 90,456kg을 낙찰받았다. 50 동 입찰에서 전국에서 전체 48명의 중도매인이 응찰하여 45명이 낙찰받았으며 입찰자 중 이 사건 관련 피심인 37명의 응찰 및 낙찰 결과는 아래 <표 17>과 같다. <표 17> 2011. 12. 7.에 실시되었던 입찰의 응찰 및 낙찰결과 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122358231" alt="이유 22번째 이미지" ></img> (단위: 원, kg) 51 라) 위와 같이 L1과 중도매인 38명은 세차례의 입찰에서 응찰단가와 응찰물량을 합의 투찰하여 222톤, 약 13억원어치의 물량을 낙찰받아 k1에 넘긴 사실이 있다. 52 이 사실은 아래 <표 18> L1의 진술내용, <표 19> 및 <표 20>의 중도매인 LㆍP의 확인서 내용, 중도매인들의 응찰 및 낙찰내역 등에 의하여 인정된다. (소갑 2, 3, 5, 6호증) <표 18> L1의 진술내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122358233" alt="이유 23번째 이미지" ></img> <표 19> 중도매인 L의 확인서(일부 발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122358235" alt="이유 24번째 이미지" ></img> <표 20> 중도매인 P의 확인서(일부 발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122358237" alt="이유 25번째 이미지" ></img> 6) 기타 53 이 사건 입찰관련 2011년 인도산 건고추 수입물량에 대해서는 2012년 한국농수산식품유통공사에 대한 감사원의 감사 과정에서 불법농약인 에티온이 함유되었다는 의혹이 제기되었고, k1이 낙찰받아 자신의 창고에 보관하고 있던 222톤의 인도산 건고추 물량도 에티온 함량이 기준치를 초과하여 2012년 4월 전량 회수되었다. 나. 관련 법규정 법 제19조【부당한 공동행위의 금지】 ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니된다. 1.~ 7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) ② 제1항의 규정은 부당한 공동행위가 다음 각 호의 1에 해당하는 목적을 위하여 행하여지는 경우로서 대통령령이 정하는 요건에 해당하고 공정거래위원회의 인가를 받은 경우에는 이를 적용하지 아니한다. 1. 산업합리화 2. 연구 ㆍ 기술개발 3. 불황의 극복 4. 산업구조의 조정 5. 거래조건의 합리화 6. 중소기업의 경쟁력향상 법 시행령 제33조【경매ㆍ입찰 담합의 유형】 ① 법 제19조【부당한 공동행위의 금지】제1항 제8호에서 “대통령령으로 정하는 사항”이란 다음 각 호의 어느 하나를 말한다. 1. 낙찰 또는 경락의 비율 2. 설계 또는 시공의 방법 3. 그 밖에 입찰 또는 경매의 경쟁 요소가 되는 사항 54 이 사건 행위는 2011. 10. ∼ 2011. 12. 7. 이루어졌으므로 실행행위 종료 시점인 2011. 12. 7. 당시 법(2011. 12. 2. 법률 제11119호) 및 영(2010. 11. 2. 시행령 제22467호)을 적용한다. 다. 위법성 판단 1) 위법성 성립요건 55 피심인들의 행위가 법 제19조 제1항 제8호의 부당한 공동행위에 해당되기 위해서는 ① 사업자가 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 낙찰자, 입찰가격 등에 대하여 합의를 하거나, 합의를 하게 하여야 하고 ② 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 하며 ③ 공정거래위원회로부터 해당 공동행위에 대하여 인가를 받은 사실이 없어야 한다. 2) 합의 및 합의를 하게한 행위의 존재 여부 가) 합의의 의미 56 사업자간의 합의는 '의사의 합치’, '의사의 연락’을 말한다. 여기서 '의사의 합치’, '의사의 연락’이라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약, 승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고, 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다.<각주>15</각주>즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로서 명시적인 합의뿐만 아니라 묵시적인 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다.<각주>16</각주>57 따라서, 구두나 서면을 통해 명시적으로 의사의 합치를 확인한 것뿐만 아니라 상황에 따라서는 눈짓, 손짓만으로도 합의는 성립될 수 있으므로, 사업자들이 어떠한 방식으로 의사의 합치를 확인하였는지는 '합의의 존부’에 영향을 미치지 아니한다. 58 또한 법 제19조 제1항의 합의는 특정한 입찰에 참여하는 경우 입찰에 참여하는 모든 사업자가 합의할 필요는 없고 일부의 사업자들 사이에서만 이루어진 경우에도 그것이 경쟁을 제한하는 행위로 평가되는 한 부당한 공동행위가 성립한다.<각주>17</각주>59 또한, 입찰에 있어 담합이란 당해 입찰에 있어서 입찰자들 상호간에 가격경쟁을 하는 경우 당연히 예상되는 적정한 가격을 저지함으로써 특정 입찰자에게는 부당한 이익을 주고 입찰을 실시하는 자에게는 그 상당의 손해를 입히는 결과를 가져올 정도의 가격으로 낙찰되도록 하기 위한 사전협정으로서 그 어느 경우이건 낙찰자가 된 입찰자에게 책임을 돌릴 수 있는 경우를 말한다.<각주>18</각주>나) 합의를 하게 한 행위의 존재 여부