의정부시 음식물류폐기물 공공처리시설 건설사업 입찰 참가 2개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 적격성 1 피심인 효성에바라엔지니어링 주식회사<각주>1</각주>(이하 '효성에바라’라 한다), 주식회사 서희건설(이하 '서희건설’이라 한다)은 건설업을 영위하는 자들로서 각각 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '법’이라 한다) 제2조 제1호의 규정에 의한 사업자에 해당한다. 나. 피심인 일반현황 2 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다. <표 1> 피심인들의 일반현황 (단위 : 백만 원, 명) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120710343" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 출처 : 금융감독원 전자공시시스템, 피심인 제출자료 다. 시장구조 및 실태 1) 건설시장 현황 3 국내 건설시장의 규모는 2013년도에 건설수주액 기준으로 약 91조 원에 이르며, 이 중 공공건설시장 규모는 약 36조 원으로 전체의 약 39%를 차지한다. 한편, 경기악화에 따라 2008년과 2009년에 민간건설수주가 크게 감소하는 등 민간건설시장이 위축됨에 따라 상대적으로 공공건설시장의 중요성이 부각되었으나, 2010년의 경우에는 공공건설시장도 크게 위축되었다. <표 2> 국내 건설수주 동향 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120710349" alt="이유 2번째 이미지" ></img> (단위: 억 원, %) * 출처: 대한건설협회 월간건설경제동향 4 공종별로 보면 토목분야는 2009년 이후 꾸준한 감소세를 보이고 있으며, 건축분야는 2011년 잠시 회복세를 보이다 다시 하락세를 이어가고 있다. <표 3> 국내 건설수주 동향(공종별) (단위 : 억 원, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120710351" alt="이유 3번째 이미지" ></img> * 출처: 대한건설협회 월간건설경제동향 2) 음식물류폐기물 공공처리시설 건설 현황 가) 개념 5 '음식물류폐기물<각주>2</각주>처리시설(자원화시설)’이라 함은 음식물류폐기물을 처리하여 사료, 퇴비, 연료 등으로 재활용하기 위한 시설을 말한다. 음식물류폐기물을 사료화, 퇴비화, 연료화하기 위해 전처리(비닐, 뼈 등 제거) 시 나오는 폐수를 음폐수라고 하는데 런던협약<각주>3</각주>에 의거 우리나라는 2013. 1. 1.부터 해양배출이 금지되어 육상처리를 위한 음식물류폐기물 처리시설이 설치되어 운영되고 있다.<각주>4</각주><그림 1> 음식물류폐기물 처리(퇴비화) 공정 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120710341" alt="이유 4번째 이미지" ></img> ※ 출처: 의정부시청 홈페이지 나) 발주 현황 6 해마다 한두 건의 음식물류폐기물 공공처리시설 건설공사가 발주되고 있으며, 최근 5년간의 발주현황은 아래 <표 4>와 같다. <표 4> 음식물류폐기물 턴키공사 입찰현황 및 낙찰금액 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120710353" alt="이유 5번째 이미지" ></img> (단위: 백만 원, 부가가치세 제외) 3) 이 사건 공사입찰의 개요 가) 공사개요 ㅇ 공사명 : 의정부시 음식물류폐기물 공공처리시설 건설사업 ㅇ 부지면적: 3,147㎡(음식물자원화동: 2,450㎡,수질오염방지시설: 697㎡) ㅇ 시설용량: 음식물처리(90톤/일), 음식물폐수(150톤/일) ㅇ 처리방식: - 음식물처리: 호기성 퇴비화 방식<각주>5</각주>- 음식물폐수: 제한 없음 ㅇ 공사예산: 11,200,000,000원(부가가치세 포함) ㅇ 공사기간: 공사착공일로부터 480일(시운전기간 3개월 포함) ㅇ 설계기간 - 기본설계: 현장 설명일로부터 60일 - 실시설계: 실시설계적격자 선정 통보일로부터 60일 나) 입찰 방식 및 일정 7 이 사건 공사입찰은 설계ㆍ시공 일괄공사(Design Build<각주>6</각주>) 방식으로 이루어져 ⅰ)발주처의 입찰공고, ⅱ)사전심사(PQ, Pre-Qualification), ⅲ)현장설명회 개최, ⅳ)입찰마감, ⅴ)설계심의, ⅵ)가격개찰, ⅶ)낙찰자 선정 및 계약체결 순으로 진행되었는데, 그 세부일정은 아래 <표 5>와 같다. <표 5> 세부일정 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120710355" alt="이유 6번째 이미지" ></img> 8 여기서 사전심사(PQ: Pre-Qualification)란 국가가 발주하는 대형공사에 참여할 자격이 있는지 여부를 사전에 심사하는 제도로서 '경영상태 부문’과 '기술적 공사이행능력 부문’으로 구분하여 심사하는데, 경영상태의 적격 요건을 충족한 자를 대상으로 기술적 공사이행능력을 심사하게 된다. 9 한편, 설계ㆍ시공 일괄공사의 설계는 크게 기본설계와 실시설계로 나뉘는데, '기본설계’란 입찰시 발주처에 제출하는, 즉 위 'ⅴ)설계심의’ 단계에서 제출하는 설계를 말하고, '실시설계’란 입찰에서 낙찰된 이후 실시하는 설계<각주>7</각주>를 말한다. 다) 입찰 결과 10 피심인들은 이 사건 공사의 입찰에 참가하면서 아래 <표 6>과 같이 효성에바라는 공동수급체(이하 '컨소시엄’이라 한다)를 구성하여 참가하였고, 서희건설은 단독으로 참가하였다. <표 6> 입찰참가자 현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120710357" alt="이유 7번째 이미지" ></img> 11 심사 결과 아래 <표 7>과 같이 효성에바라 컨소시엄이 실시설계 적격자(낙찰자)로 선정되었다. <표 7> 입찰 결과 (단위: 천 원, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120710359" alt="이유 8번째 이미지" ></img> 2. 사실의 인정 및 위법성 판단 가. 행위사실 12 피심인들은 2009. 5. 20. 한국환경자원공사가 입찰 공고한 의정부시 음식물류폐기물 공공처리시설 건설사업(이하 '이 사건 공사’라 한다) 입찰에 참여하면서 효성에바라가 낙찰 받을 수 있도록 서희건설이 형식적으로 입찰에 참여할 것을 합의하고 실행하였다. 13 1) 합의 14 2009년 5월 이 사건 공사 입찰공고일을 전후하여 효성에바라의 백○○ 차장<각주>8</각주>은 서희건설의 김△△ 차장<각주>9</각주>에게 연락하여 이 사건 공사 입찰에 효성에바라가 낙찰 받을 수 있도록 서희건설이 형식적으로 입찰에 참여하여 줄 것을 요청하였으며, 이에 대하여 서희건설은 향후 다른 공사 수주나 컨소시엄 구성에 도움을 받을 수 있다고 판단하여 형식적인 입찰 참여를 수락하였다. 15 이와 같은 사실은 심사보고서 소갑 제2-1호증<각주>10</각주>(2014. 5. 8. 작성 효성에바라 백○○ 차장의 진술조서), 소갑 제2-2호증(2014. 4. 4. 작성 효성에바라 박▽▽<각주>11</각주>의 확인서), 소갑 제2-3호증(2014. 4. 11. 작성 서희건설 김◇◇<각주>12</각주>ㆍ김△△ 진술조서), 소갑 제2-4호증(2014. 5. 16. 작성 서희건설 김△△의 진술조서) 등에 의하여 인정된다. 2) 합의의 실행 16 2009. 8. 10. 서희건설은 효성에바라가 요청한 대로 공사 예정금액의 99.99%인 11,198.8백만 원을 투찰금액으로 하여 입찰서를 제출하였다. 또한 서희건설은 효성에바라가 추천한 **사와 설계용역계약을 체결하여, **사가 효성에바라 및 효성에바라의 설계용역사와 협의하여<각주>13</각주>작성한 바 있는 소위 'B설계서’<각주>14</각주>를 발주처에 제출하였다. 17 이러한 사실은 소갑 제1-1호증(○○사 김☆☆ 메모), 소갑 제1-5호증(서희건설 설계용역계약서), 소갑 제1-16호증(서희건설 공동수급표준협정서), 소갑 제1-19호증(입찰가격 개찰내역서), 소갑 제2-1호증(2014. 5. 8. 작성 효성에바라 백○○ 차장의 진술조서), 소갑 제2-3호증(2014. 4. 11. 작성 서희건설 김◇◇ㆍ김△△ 진술조서), 소갑 제2-5호증(○○사 최▽▽ 진술조서), 소갑 제2-8호증(**사 정□□ㆍ김○○ 진술조서) 등에 의하여 인정된다. 나. 관련 법규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>15</각주>제19조 (부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1. ∼ 7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령<각주>16</각주>제33조 (경매ㆍ입찰 담합의 유형) 법 제19조 (부당한 공동행위의 금지) 제1항 제8호에서 “대통령령으로 정하는 사항”이란 다음 각 호의 어느 하나를 말한다. 1. 낙찰 또는 경락의 비율 2. 설계 또는 시공의 방법 3. 그 밖에 입찰 또는 경매의 경쟁요소가 되는 사항 다. 위법성 판단 1) 위법성 성립요건 18 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는, 첫째 법 제19조 제1항 각 호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고, 둘째 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 2) 위법요건 해당 여부 가) 합의의 존재여부 19 법 제19조의 '합의’란 복수의 사업자들 사이에 의사의 합치를 의미한다. 여기에서 의사의 합치라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고, 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다.<각주>17</각주>20 위 2. 가.에서 살펴본 바와 같이, 피심인들은 이 사건 공사의 입찰에서 사전에 낙찰예정자, 투찰가격 등을 결정하는 내용의 합의를 하였다. 피심인들의 이와 같은 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 규정되어 있는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’를 할 것을 합의한 행위에 해당한다. 나) 경쟁제한성 여부 (1) 경쟁제한성의 의미 21 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말하는 바, 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>18</각주>(2) 경쟁제한성 여부 22 위 2. 가.의 행위사실에서 살펴본 바와 같이, 피심인들이 이 사건 공사 입찰에서 사전에 서로 합의하여 낙찰예정자, 투찰가격 등을 결정하고, 이를 토대로 형식적으로 입찰에 참여하는 행위는 실질적인 경쟁 없이 한 개 업체만이 입찰에 참가하여 낙찰되는 것과 같은 결과를 초래함으로써 경쟁 입찰제도의 취지를 무력화시켜 관련 입찰시장에서 경쟁을 통하여 낙찰자가 결정될 수 있는 가능성을 배제한 것이라는 점에서 이 사건 입찰시장에서 경쟁을 직접적으로 제한하는 효과만을 야기할 뿐이고 경제적 효율성 효과는 전혀 없는 것이 명백하므로 부당하게 경쟁을 제한한다고 인정된다. 3) 소결 23 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 위 2. 다. 2)에서 살펴본 바와 같이, 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 부당한 공동행위로 인정된다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 24 피심인들에 대하여 향후 이 사건 공동행위와 동일하거나 유사한 행위가 재발되지 않도록 하기 위해 법 제21조에 따라 시정명령을 부과하고, 이 사건 공동행위의 성격상 효율성 증대효과는 없고 경쟁제한효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령 제61조 및 [별표 2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시(2008. 11. 10. 공정거래위원회 고시 제2008-18호로 개정된 것, 이하 '과징금고시’라 한다)에 따라 과징금을 부과한다.<각주>19</각주>나. 과징금 산정 1) 산정기준 가) 관련매출액 25 이 사건 공동행위에 따라 효성에바라가 낙찰받아 계약을 체결한 바, 이 사건 법 위반행위에 대한 관련매출액은 효성에바라가 이 사건 공사와 관련하여 한국환경자원공사와 체결한 계약금액으로 본다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120710361" alt="이유 9번째 이미지" ></img> 나) 부과기준율 26 피심인들의 이 사건 공동행위는 위반행위의 내용 및 파급효과 등을 고려할 때 위반행위의 중대성의 정도가 '매우 중대한 위반행위’에 해당하므로 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (가) 규정에 따라 7.0～10.0%의 부과기준율을 적용하기로 하되, 이 사건 공동행위는 입찰담합으로서 성격상 경쟁제한효과만 발생시키는 것이 명백한 경성 공동행위인 점, 이 사건 공동행위의 대상이 공공발주공사로서 국가 및 지방자치단체의 재정에 미치는 영향이 큰 점 등을 고려하여 10%의 부과기준율을 적용한다. 다) 산정기준 27 산정기준은 위 가)의 관련매출액에 위 나)의 부과기준율을 곱하여 정한다. 다만, 서희건설은 형식적으로 입찰에 참여하여 탈락하였으므로 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 2) 규정에 따라 산정기준을 2분의 1로 감액한다. 28 위와 같이 산정한 피심인 별 산정기준은 아래 <표 9>와 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120710363" alt="이유 10번째 이미지" ></img> 2) 행위요소에 의한 1차 조정 29 피심인들에게는 위반 기간 및 횟수 등에 의한 조정사유에 해당사항이 없으므로 1차 조정 산정기준은 위 산정기준과 동일하다. 3) 행위자 요소 등에 의한 2차 조정 30 피심인들은 모두 조사과정에서 위반행위 사실을 인정하면서 위법성 판단에 도움이 되는 자료를 제출하거나 진술을 하는 등 조사에 적극 협력한 점을 감안하여 1차 조정 산정기준의 100분의 20을 감경한다. 31 이에 따른 피심인 별 2차 조정 산정기준은 아래 <표 10>과 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120710345" alt="이유 11번째 이미지" ></img> 4) 부과과징금의 결정 32 효성에바라의 경우 컨소시엄을 구성하여 이 사건 공사를 수행하였는바, 이에 따라 부당이득의 규모도 단독으로 공사를 수행하였을 경우보다 적다는 점을 감안하여 2차 조정 산정기준의 100분의 10을 감경한다. 아울러 효성에바라는 심의일 기준 최근 3개년 당기순이익 가중평균이 적자일 뿐만 아니라 2013년 말 기준 부채총계가 자산총계를 초과하여 자본이 완전히 잠식된 상태인 점을 고려할 때 과징금을 납부할 능력이 현저히 부족하다고 인정되므로 2차 조정 산정기준의 100분의 80을 추가로 감경한다. 33 서희건설의 경우, 심의일 기준 최근 3개년의 당기순이익 가중평균이 적자인 점을 감안할 때 과징금을 납부할 능력이 부족하다고 인정되므로 2차 조정 기준의 100분의 50을 감경한다. 34 이에 따른 피심인 별 부과과징금(백만 원 미만은 절사한다)은 아래 <표 11>과 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120710347" alt="이유 12번째 이미지" ></img> 4. 결론 35 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 위반되므로, 시정조치에 대하여는 법 제21조의 규정을, 과징금 부과에 대하여는 법 제22조의 규정을 각각 적용하여 주문과 같이 의결한다.