이천시 마장공공하수도시설 설치사업 입찰 관련 3개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인들의 지위 및 일반현황 1 피심인 동부건설 주식회사, 금호산업 주식회사, 삼부토건 주식회사(이하 '동부건설’, '금호산업’, '삼부토건’이라 한다)는 건설업을 영위하는 사업자이다. 2 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다. <표 1> 피심인들의 일반현황 (단위: 백만 원, 명) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120706547" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처: 피심인 제출자료 나. 이천시 마장공공하수도시설 설치사업 입찰 1) 개요 3 이 사건 공공하수도시설 설치사업은 이천시 마장, 호법면 일원의 개발사업으로 인하여 하수처리구역이 확대됨에 따라 공공하수처리시설 건설을 통하여 생활하수를 적정처리함으로써 방류수역인 복하천, 한강의 수질개선 및 주거환경과 공중보건 향상을 목적으로 추진되었다. 이 사건 공사의 주요 내용은 아래 <표 2>와 같다. <표 2> 이천시 마장공공하수도시설 설치사업 공사 주요 내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120706549" alt="이유 2번째 이미지" ></img> 2) 입찰 세부일정 4 이 사건 공사입찰은 설계ㆍ시공 일괄공사(Design Build)<각주>1</각주>로서 그 세부일정은 아래 <표 3>과 같다. <표 3> 입찰 세부일정 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120706551" alt="이유 3번째 이미지" ></img><각주>2</각주><각주>3</각주>* 가격투찰일 3) 입찰 참여 현황 5 피심인들은 아래 <표 4>와 같이 공동수급체(이하 '컨소시엄’이라 한다)를 구성하여 이 사건 공사입찰에 참가하였다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120706553" alt="이유 4번째 이미지" ></img> <표 4> 컨소시엄 구성 현황 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 합의의 내용 6 동부건설 수주영업팀 이○○ 부장은, 한국환경공단이 2010. 12. 16. 입찰 공고한 '이천시 마장공공하수도시설 설치사업’ 공사가 발주되자 사전심사 신청일(2010. 12. 24.) 2∼3일 전에 금호산업 공공영업팀 유○○ 부장에게 들러리 입찰 참여를 요청하였고, 유○○ 부장은 위 요청을 받아들였다. 7 그후 동부건설 플랜트팀 손○○ 부장은 2011. 3월초 서울 반포동 소재 ○○○호텔 커피숍에서 삼부토건 영업팀장 이○○ 부장을 만난 자리에서 '이천시 마장공공하수도시설 설치사업’ 공사 입찰에서 서로 가격경쟁을 피하여 낙찰가격을 올리기로 공감대를 형성한 다음 투찰가격을 고정시키고 설계로만 경쟁하기로 결정하였다. 또한 96%∼97% 사이에서 두 개의 투찰가격을 정한 뒤 추첨하는 방법으로 각자의 투찰가격을 구체적으로 결정하였다. 8 이와 같은 사실은 피심인들이 조사과정에서부터 심의절차에 이르기까지 일관성있게 인정하였으며, 금호산업 유○○ 부장 진술조서(심사보고서 소갑 제2-1호증<각주>4</각주>), 동부건설 이○○ 부장 진술조서(소갑 제2-2호증), 동부건설 손○○ 부장 진술서(소갑 제2-3호증), 삼부토건 이○○ 부장 진술조서(소갑 제2-4호증) 등을 통하여도 인정할 수 있다. 2) 합의의 실행 9 금호산업은 이 사건 입찰에서 들러리로 참여하기로 한 동부건설과의 합의 내용에 따라 발주처가 지급하는 설계보상비 수준에서 형식적인 설계도서를 작성하는 한편, 투찰직전 95% 수준에서 투찰하기로 동부건설과 합의한 후 그에 따라 입찰(2011. 3. 29.)에 참여하였다. 10 동부건설과 삼부토건은 사전에 정한 투찰가격대로 실제 투찰을 하였으며, 서로 소속 직원을 상대방 회사에 보내 합의한 투찰가격으로 실제 투찰하는지를 확인하였다. 피심인들은 투찰가격과 투찰률은 아래 <표 5>와 같다. <표 5> 피심인들의 투찰내역 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120706555" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 11 한편, 한국환경공단은 2011. 4. 25. 조정점수가 가장 높은 동부건설 컨소시엄을 실시설계적격자로 선정하였고, 2012. 3. 12. 동부건설과 52,228,000,000원(부가가치세 포함)의 금액으로 공사도급계약을 체결하였다. 12 이와 같은 사실은 피심인들이 조사과정에서부터 심의절차에 이르기까지 일관성있게 인정하였으며, 입찰결과 보고(소갑 제1-4호증), 금호산업 유○○ 부장 진술조서(소갑 제2-1호증), 동부건설 이○○ 부장 진술조서(소갑 제2-2호증), 동부건설 손○○ 부장 진술서(소갑 제2-3호증), 삼부토건 이○○ 부장 진술조서(소갑 제2-4호증) 등을 통하여도 인정할 수 있다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 관련 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>5</각주>제19조(부당한 공동행위의 금지) ①사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1. ∼ 7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자(競落者), 투찰(投札)가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) ②～⑤ (생략) 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령<각주>6</각주>제33조(경매ㆍ입찰 담합의 유형) 법 제19조(부당한 공동행위의 금지) 제1항 제8호에서 “대통령령으로 정하는 사항”이란 다음 각 호의 어느 하나를 말한다. 1. 낙찰 또는 경락의 비율 2. 설계 또는 시공의 방법 3. 그 밖에 입찰 또는 경매의 경쟁요소가 되는 사항 2) 법리 13 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각 호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 14 법 제19조 제1항의 '합의’란 복수의 사업자들 사이에 의사의 합치를 말한다. 여기에서 '의사의 합치’라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고, 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로서 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함한다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 15 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 입찰에서 사업자 사이에 낙찰자, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 것을 의미한다. 나) 경쟁제한성 16 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로서 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 17 어떠한 공동행위가 법 제19조 제1항이 정하고 있는 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품 선택기준, 당해 행위가 시장 및 사업자의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다. 또한 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>7</각주>다. 피심인들의 2. 가. 행위의 위법 여부 1) 합의의 존재 여부 18 제2. 가항에서 인정한 사실에 관련 법령 및 법리를 종합하여 보면, 피심인들 사이에 이 사건 공사 입찰에 참여하면서 사전에 들러리 참여사(동부건설과 금호산업 사이) 및 투찰가격(동부건설과 삼부토건 사이)을 결정하는 의사의 합치가 이루어졌음이 인정되고, 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항 제8호의 합의에 해당한다. 2) 경쟁제한성 판단 19 피심인들은 자신의 영업능력, 경영상태, 기술력, 낙찰가능성 등을 종합적으로 고려하여 독자적으로 판단하여 결정한 투찰가격으로 경쟁하여야 함에도 불구하고 피심인 3개사만이 참가한 이 사건 공사입찰에서 사전에 들러리 참여사를 정하거나, 투찰가격에 대하여 합의하고 이를 실행한바, 이 사건 공사 입찰에서 가격경쟁 없이 설계만으로 낙찰자가 결정됨으로써 시장에서 경쟁을 직접적으로 제한하는 효과만을 야기할 뿐이고 효율성 증대효과를 기대하기 어려운 점이 명백하므로 부당하게 경쟁을 제한하는 행위로 인정된다. 3) 소결 20 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하므로 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 21 피심인들이 앞으로 이 사건 공동행위와 동일하거나 유사한 행위를 반복할 우려가 있으므로 법 제21조에 따라 행위금지명령을 부과한다. 아울러 이 사건 공동행위는 성격상 효율성 증대효과는 없고 경쟁제한효과만 발생시키는 것이 명백하므로, 피심인들에게 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령 제61조 및 [별표2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시(2010. 10. 20. 공정거래위원회 고시 제2010-9호로 개정된 것, 이하 '과징금고시’라 한다) Ⅲ. 1. 나. (1) 및 Ⅲ. 2. 다. (1)의 규정에 따라 과징금을 부과한다.<각주>8</각주>나. 과징금 산정 1) 산정기준 가) 관련매출액 22 이 사건 공사 입찰결과, 동부건설 컨소시엄이 낙찰받아 계약을 체결하였으므로, 관련매출액은 과징금고시 Ⅱ. 5. 다. (2) 및 Ⅳ. 1. 다. (1). (마). 1)의 규정에 따라 동부건설 컨소시엄이 한국환경공단과 체결한 공사도급 계약금액(52,228,000,000원)에서 부가가치세를 제외한 47,480,000,000원으로 본다. 나) 부과기준율 23 이 사건 공동행위는 위반행위의 내용 및 파급효과 등을 고려할 때 '매우 중대한 위반행위’에 해당하므로 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1). (가)의 규정에 따라 7.0～10.0%의 부과기준율을 적용하기로 하되, 입찰담합으로서 성격상 경쟁제한효과만 발생시키는 것이 명백한 경성 공동행위인 점, 이 사건 공동행위의 대상인 마장공공하수도시설 설치사업 공사는 공공발주 공사로 국가 및 지방자치단체의 재정에 미치는 영향이 크다는 점 등을 고려하여 10%의 부과기준율을 적용한다. 다) 산정기준의 결정 24 산정기준은 위 가)의 관련매출액에 위 나)의 부과기준율을 곱하여 정하되, 입찰에 참여하여 낙찰 받지 못한 금호산업, 삼부토건에 대하여는 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1). (마). 2)의 규정에 따라 2분의 1로 감액한다. 25 위와 같이 산정한 피심인별 산정기준은 아래 <표 6>과 같다. <표 6> 피심인별 산정기준 (단위: 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120706557" alt="이유 6번째 이미지" ></img> 2) 행위 요소에 의한 1차 조정 26 금호산업의 경우 현장조사일 기준으로 과거 3년간의 법위반 전력(4회, 7.5점)을 감안하여 과징금 고시 Ⅳ. 2. 나. (1)의 규정에 따라 위 산정기준의 10%를 가중한다. 나머지 피심인들에게는 조정사유가 없어 1차 조정 산정기준을 위 산정기준과 동일하게 유지한다. <표 7> 피심인별 1차 조정 산정기준 (단위: 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120706559" alt="이유 7번째 이미지" ></img> 3) 행위자 요소 등에 의한 2차 조정 27 피심인 동부건설의 경우 합의사실을 플랜트영업 김○○ 상무에게 보고하였으며, 삼부토건은 토목영업 김○○ 상무에게 합의사실을 보고한 사실이 인정<각주>9</각주>되므로, 과징금 고시 Ⅳ. 3. 나. (5)의 규정에 따라 피심인들에 대하여 1차 조정 산정기준의 10%를 각 가중한다. 28 피심인들이 심사관의 조사 단계부터 공정거래위원회 심의종결 시까지 일관되게 행위 사실을 인정하고 위법성 판단에 도움이 되는 진술을 하는 등 조사에 협력한 점을 감안하여 과징금고시 Ⅳ. 3. 다. (3). (가)의 규정에 따라 1차 조정 산정기준의 30%를 각 감경한다. 29 이에 따른 피심인별 2차 조정 산정기준은 아래 <표 8>과 같다. <표 8> 피심인별 2차 조정 산정기준 (단위: 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120706561" alt="이유 8번째 이미지" ></img> 4) 부과과징금의 결정 30 피심인 동부건설은 2015. 1. 7. '채무자 회생 및 파산에 관한 법률’에 따라 회생절차 개시 결정을 받은 점, 심의일 기준 직전 사업연도, 전전 사업연도 및 전전전 사업연도의 당기순이익을 3:2:1로 가중평균한 금액이 적자이면서 일부 자본금 잠식이 있는 점 등을 종합적으로 감안하여 과징금을 면제한다. 31 피심인 금호산업은 심의일 기준 직전 사업연도, 전전 사업연도 및 전전전 사업연도의 당기순이익을 3:2:1로 가중평균한 금액이 적자이며, 워크아웃 중인 점을 종합적으로 감안하여 2차 조정 산정기준의 70%를 감경한다. 32 피심인 삼부토건은 2011. 6. 28. 대주단과 '재무개선을 위한 특별약정’<각주>10</각주>을 체결한 점, 최근 4개년(2011년부터 2014년까지) 연속으로 큰 폭의 당기순손실<각주>11</각주>을 기록하고 있고 있을 뿐 아니라, 2015년 1/4분기에도 큰 폭의 분기순손실<각주>12</각주>을 기록하고 있는 점, 심의일 기준 직전 사업연도, 전전 사업연도 및 전전전 사업연도의 당기순이익을 3:2:1로 가중평균한 금액이 적자인 점, 2015. 7월 현재 임금 및 퇴직금 체불금이 약 148억 원, 법인세, 근로소득세, 퇴직소득세, 부가가치세, 이자소득세 등 체납금이 약 56억 원, 국민연금, 건강보험 등 4대보험료 체납금이 약 95억 원, 가압류 청구금액 및 본압류까지 집행된 청구금액이 약 206억 원이 존재하는 점 등을 종합적으로 감안할 때 재무상태 및 경영상태가 열악하다고 판단되어 2차 조정 산정기준의 80%를 감경한다. 33 최근 경기 악화로 건설시장이 크게 위축되어 있는 점을 감안하여 피심인 금호산업 및 삼부토건에 대하여 2차 조정 산정기준의 10%를 각 감경한다. 34 이에 따른 피심인별 부과과징금(백만 원 미만은 절사한다)은 아래 <표 9>와 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120706563" alt="이유 9번째 이미지" ></img> 4. 결론 35 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 위반되므로, 시정조치에 대하여는 법 제21조, 과징금 부과에 대하여는 법 제22조의 규정을 각각 적용하여 주문과 같이 의결한다.