이천시 부필ㆍ소고ㆍ송계 공공하수도 사업 입찰 관련 2개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 적격성 1 피심인 대림산업 주식회사, 성지건설 주식회사(이하 회사명을 지칭함에 있어 '주식회사’ 용어는 생략하거나, '(주)’로 표기한다)는 건설업을 영위하는 자들로서 각각 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '법’이라 한다) 제2조 제1호의 규정에 의한 사업자에 해당한다. 나. 피심인 일반현황 2 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다. <표 1> 피심인들의 일반현황 (2013. 12. 31. 기준, 단위 : 백만 원, 명) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120758587" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 금융감독원 전자공시시스템 다. 시장구조 및 실태 1) 건설 시장 개요 3 건설업은 생산기간이 길고 대규모 자금과 복합적인 가공ㆍ생산이 요구되는 전형적인 수주산업으로서, 제조업ㆍ서비스업과 긴밀한 연관관계를 갖고 있어 생산유발 효과가 크고, 다량의 노동력이 투입되므로 고용유발 효과도 상당하다. 4 2014년 국내 건설수주액은 아래 <표 2>와 같이 전년대비 3.6% 증가한 93.9조 원으로 예상된다. 발주 부문별로 살펴보면 공공수주는 정부 SOC 예산 감소, 신규 사업 예산 감소 등으로 인해 전년대비 2.0% 감소할 전망이나, 민간수주는 전년도에 비해 소폭이나마 회복되고 있는 거시경제 및 주택공급 여건 등으로 인해 7.2% 증가될 것으로 전망된다. 5 공종별로는 토목분야는 전년대비 2.9% 증가할 것으로 예상되고, 건축분야는 전년대비 4.1% 증가할 것으로 예상된다. <표 2> 최근 5년간 국내 건설수주 현황 및 2014년도 예상 (단위: 조 원, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120758603" alt="이유 2번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 한국건설산업연구원 「2014년 건설경기 전망」 2) 하수처리시설 설치공사 현황 6 하수처리시설은 설치 및 관리주체에 따라 공공하수처리시설과 개인하수처리시설로 구분된다. 공공하수처리시설은 하수를 처리하여 하천ㆍ바다ㆍ그 밖의 공유수면에 방류하기 위하여 지방자치단체가 설치 또는 관리하는 처리시설과 이를 보완하는 시설을 말한다.<각주>1</각주>개인하수처리시설은 건물ㆍ시설 등의 설치자 또는 소유자가 당해 건물ㆍ시설 등에서 발생하는 오수를 침전ㆍ분해 등의 방법으로 처리하는 시설을 의미한다.<각주>2</각주>7 지방자치단체의 장은 하수도정비기본계획<각주>3</각주>에 따라 공공하수도<각주>4</각주>를 설치하여야 할 의무를 지며 2012년 말 기준 전국에서 가동 중인 공공하수처리시설(500톤 이상/일)은 총 543개소(25,246천톤/일)이다. <표 3> 시도별 공공하수처리시설 현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120758605" alt="이유 3번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 환경부 「2012년 공공하수처리시설 운영관리실태 분석결과」 3) 이 사건 공사입찰의 개요 가) 공사목적 8 이천시 지역 중 하수도 시설이 보급되어 있지 않은 부발읍, 대월면, 모가면, 설성면 지역을 대상으로 하수관거 및 하수처리시설을 공급하기 위한 것으로, 전체 대상지역을 부필, 소고, 송계 3개 처리구역으로 나누어, 부필 5,000㎥/일, 소고 600㎥/일, 송계 400㎥/일의 하수처리 시설과 총 67㎞의 하수관거 및 1,800여개의 배수설비를 공급하기 위한 공사이다. 나) 공사개요 ㅇ 공사명 : 이천시 부필ㆍ소고ㆍ송계 공공하수도 사업 ㅇ 공사위치 : 경기도 이천시 부발읍, 대월면, 모가면, 설성면 일원 ㅇ 공사기간 : 착공일로부터 30개월 ㅇ 설계기간 : - 기본설계 : 현장 설명일로부터 90일 - 실시설계 : 실시설계적격자 선정 통보일로부터 90일 ㅇ 추정금액 : 50,984백만원(부가가치세 포함) ㅇ 공사규모 - 하수관거정비 : 776.11ha(부필 476.91ha, 소고 168.60ha, 송계 130.60ha) 등 다) 입찰 세부일정 9 이 사건 공사입찰은 설계ㆍ시공 일괄공사(Design Build<각주>5</각주>)로서 그 절차는 크게 ⅰ)발주처의 입찰공고, ⅱ)사전심사(PQ, Pre Qualification), ⅲ)현장설명회 개최, ⅳ)입찰마감, ⅴ)설계심의, ⅵ)가격개찰, ⅶ)낙찰자 선정 및 계약체결 순으로 진행되었는데, 그 세부일정은 아래 <표 4>와 같다. <표 4> 세부일정 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120758607" alt="이유 4번째 이미지" ></img> 10 여기서 사전심사란 국가가 발주하는 대형공사(총공사비 추정가격이 300억 원 이상인 공사)에 참여할 자격이 있는지 여부를 사전에 심사하는 제도로서 '경영상태 부문’과 '기술적 공사이행능력 부문’으로 구분하여 심사하는데, 경영상태의 적격 요건을 충족한 자를 대상으로 기술적 공사이행능력을 심사하게 된다. 11 설계ㆍ시공 일괄공사의 설계는 크게 기본설계와 실시설계로 나뉘는데, '기본설계’란 입찰시 발주처에 제출하는, 즉 위 'ⅴ)설계심의’ 단계에서 제출하는 설계를 말하고, '실시설계’란 입찰에서 낙찰된 이후 실시하는 설계<각주>6</각주>를 말한다. 라) 이 사건 공사입찰 참여 현황 12 피심인들은 이 사건 공사의 입찰에 참가하면서 아래 <표 5>와 같이 대림산업은 공동수급체(이하 '컨소시엄’이라 한다)를 구성하여 입찰에 참가하였고, 성지건설은 단독으로 입찰에 참가하였다. <표 5> 입찰참가자 현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120758609" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 마). 입찰결과 13 기본설계 심의(2009. 7. 1.) 및 가격개찰(2009. 7. 2.) 결과, 아래 <표 6>과 같이 대림산업 컨소시엄이 실시설계적격자로 최종 결정되었다. <표 6> 입찰결과 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120758611" alt="이유 6번째 이미지" ></img><각주>7</각주>*공사예정(추정)금액 : 50,984,000천원(부가가치세 포함) 2. 사실의 인정 및 위법성 판단 가. 행위사실 1) 합의의 내용 14 2009. 3월경 부터 6월경<각주>8</각주>까지 대림산업 김ㅇㅇ 부장<각주>9</각주>과 성지건설 김ㅇㅇ 이사대우<각주>10</각주>는 대림산업 사무실에서 2～3차례 연속적으로 모임을 갖고, 이 사건 공사 입찰에서 대림산업이 낙찰 받을 수 있도록 성지건설이 형식적으로 입찰에 참여(들러리 참여)하기로 합의하였다. 15 이와 연계하여 대림산업은 성지건설의 이 사건 공사의 형식적 입찰참여에 대한 보상으로 대림산업이 주간사로 추진하고 있던 “올림픽대로 입체화 공사” 입찰<각주>11</각주>에 성지건설을 공동수급체 일원으로 참여시키기로 합의하였다. 16 위 합의과정을 구체적으로 살펴보면, 대림산업과 성지건설은 기 추진 중이던 사업과의 연관성<각주>12</각주>등을 고려하여 이 사건 입찰의 참여를 결정하였고, 2009. 3. 5. 사전심사((PQ, Pre Qualification) 신청서를 제출하였다. 17 사전심사 후인 2009. 3월경 성지건설 김ㅇㅇ 이사대우는 대림산업이 본건 입찰에 참여한 사실을 알고, 대림산업의 담당자인 김ㅇㅇ 부장을 찾아가서 아 사건 입찰에서 성지건설이 낙찰받을 수 있도록 양보해 줄 것을 요청하였다. 18 그러나, 대림산업이 거절하여 그 후 2～3차례 협상이 이루어진 결과 이 사건 입찰에서 성지건설이 대림산업의 들러리로 참여하되 그 보상으로 당시 대림산업이 주간사로서 입찰을 추진 중이었던 '올림픽대로 입체화공사’ 입찰에 성지건설을 컨소시엄 일원으로서 참여<각주>13</각주>시켜 주기로 합의하였다. 이와 같은 사실은 아래 <표 7> 및 <표 8>과 같이 당시 합의에 참여한 대림산업 김ㅇㅇ 부장 및 성지건설 김ㅇㅇ 이사대우의 진술 및 성지건설의 내부 문건 등을 통해 확인된다. <표 7> 피심인들의 진술조서 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120758613" alt="이유 7번째 이미지" ></img> <표 8> 성지건설 토목본부 토목영업팀 회의안 발췌(소갑 제1-2호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120758615" alt="이유 8번째 이미지" ></img> 2) 합의의 실행 19 대림산업은 설계작업 중반쯤에 성지건설에게 설계작업에 필요한 기초조사 자료인 토질조사자료<각주>14</각주>를 무료로 제공하였으며, 성지건설은 대림산업으로부터 받은 자료를 바탕으로 들러리 설계<각주>15</각주>를 제작하여 발주처에 제출하였다. 20 이러한 사실은 아래 <표 9>와 같이 대림산업 김ㅇㅇ 부장 및 성지건설 김ㅇㅇ 차장의 진술을 통해 확인된다. <표 9> 피심인들의 진술내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120758589" alt="이유 9번째 이미지" ></img> 21 또한, 대림산업의 김ㅇㅇ 부장과 성지건설의 김ㅇㅇ 이사대우는 입찰일(2009. 6. 15.) 직전에 상호 연락하여, 투찰가격이 95% 이상인 경우 공정거래위원회로부터 담합 조사를 받을 수 있다는 점을 감안하여 95% 미만으로 투찰가격을 제출하기로 합의하였다. 22 피심인들이 입찰일 전 투찰가격을 상호간에 협의하여 결정한 사실은 <표 10>과 같이 대림산업 김ㅇㅇ 부장 및 성지건설 김ㅇㅇ 이사대우의 진술을 통해 확인된다. <표 10> 피심인들의 진술내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120758591" alt="이유 10번째 이미지" ></img> 23 이 사건 공사 입찰에 대한 설계심의(2009. 7. 1.) 및 가격개찰(2009. 7. 2.) 결과 대림산업 컨소시엄이 실시설계 적격자로 선정되었고, 대림산업 컨소시엄은 2009. 7. 20. 환경관리공단과 공사도급계약을 체결하였다.(소갑 제1-7호증, 소갑 제1-8호증) 나. 관련 법규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>16</각주>제19조 (부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1. ∼ 7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) ② ∼ ④ (생략) 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령<각주>17</각주>제33조 (경매ㆍ입찰 담합의 유형) 법 제19조 (부당한 공동행위의 금지) 제1항 제8호에서 “대통령령으로 정하는 사항”이란 다음 각 호의 어느 하나를 말한다. 1. 낙찰 또는 경락의 비율 2. 설계 또는 시공의 방법 3. 그 밖에 입찰 또는 경매의 경쟁요소가 되는 사항 다. 위법성 판단 1) 위법성 성립요건 24 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각 호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 2) 위법요건 해당 여부 가) 합의의 존재여부 25 법 제19조의 '합의’란 복수의 사업자들 사이에 의사의 합치를 의미한다. 여기에서 의사의 합치라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고, 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다.<각주>18</각주>26 위 2. 가.에서 살펴본 바와 같이, 피심인들은 이 사건 공사의 입찰에서 사전에 서로 합의하여 낙찰예정자, 투찰가격 등을 결정하는 내용의 합의를 하였다. 피심인들의 위와 같은 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 규정되어 있는 “입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위”를 할 것을 합의한 행위에 해당한다. 나) 경쟁제한성 여부 (1) 경쟁제한성의 의미 27 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말하는 바, 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>19</각주>(2) 경쟁제한성 여부 28 위 2. 가.의 행위사실에서 살펴본 바와 같이, 피심인들이 이 사건 공사 입찰에서 사전에 서로 합의하여 낙찰예정자, 투찰가격 등을 결정하고, 이를 토대로 형식적으로 입찰에 참여하는 등 합의를 실행하는 것은 실질적인 경쟁 없이 1개 업체만이 입찰에 참가하여 낙찰되는 것과 같은 효과를 발생시킴으로써 경쟁 입찰제도 취지를 무력화시켜 동 입찰시장에서 실질적인 경쟁을 통하여 낙찰자가 결정될 수 있는 가능성을 배제한 것이라는 점에서 이 사건 입찰시장에서 경쟁을 직접적으로 제한하는 효과만을 야기할 뿐이고 경제적 효율성 효과는 전혀 없는 것이 명백하므로 부당하게 경쟁을 제한하는 행위로 인정된다. 3) 소결 29 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 위 2. 다. 2)에서 살펴본 바와 같이, 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 부당한 공동행위로 인정된다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 30 이 사건 공동행위를 행한 피심인들에 대하여 향후 이 사건 공동행위와 동일하거나 유사한 행위가 재발되지 않도록 하기 위해 법 제21조에 따라 시정명령을 부과하고, 위 2. 가.의 행위는 위 2. 다. 2)에서 살펴본 바와 같이 행위의 성격상 효율성 증대효과는 없고 경쟁제한효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령 제61조 및 [별표 2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시(2008. 11. 10. 공정거래위원회 고시 제2008-18호로 개정된 것, 이하 '과징금고시’라 한다)에 따라 피심인들에게 과징금을 부과한다.<각주>20</각주>나. 과징금 산정 1) 산정기준 가) 관련매출액 31 이 사건 공동행위에 따라 대림산업이 낙찰받아 계약을 체결한 바, 이 사건 법 위반행위에 대한 관련매출액은 대림산업이 이 사건 공사와 관련하여 환경관리공단과 체결한 계약금액으로 본다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120758593" alt="이유 11번째 이미지" ></img> 나) 부과기준율 32 피심인들의 이 사건 공동행위는 위반행위의 내용 및 파급효과 등을 고려할 때 위반행위의 중대성의 정도가 '매우 중대한 위반행위’에 해당하므로 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (가) 규정에 따라 7.0～10.0%의 부과기준율을 적용하기로 하되, 이 사건 공동행위는 입찰담합으로서 성격상 경쟁제한효과만 발생시키는 것이 명백한 경성 공동행위인 점, 이 사건 공동행위의 대상인 이천시 부필ㆍ소고ㆍ송계 공공하수도 사업은 공공발주공사로서 국가 및 지방자치단체의 재정에 미치는 영향이 지대한 점 등을 고려하여 10%의 부과기준율을 적용한다. 다) 산정기준 33 산정기준은 위 가).의 관련매출액에 위 나).의 부과기준율을 곱하여 정한다. 다만, 성지건설은 형식적으로 입찰에 참여하여 낙찰받지 아니한바, 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 2) 규정에 따라 산정기준을 2분의 1로 감액한다. 34 위와 같이 산정한 피심인 별 산정기준은 아래 <표 12>와 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120758595" alt="이유 12번째 이미지" ></img> 2) 행위요소에 의한 1차 조정 35 피심인들에게는 위반 기간 및 횟수 등에 의한 조정사유에 해당사항이 없으므로 1차 조정 산정기준은 위 산정기준과 동일하다. 3) 행위자 요소 등에 의한 2차 조정 36 피심인들은 모두 조사과정에서 위반행위 사실을 인정하면서 위법성 판단에 도움이 되는 진술을 하는 등 조사에 적극 협력한 점을 감안하여 1차 조정 산정기준의 100분의 20을 감경한다. 37 이에 따른 피심인 별 2차 조정 산정기준은 아래 <표 13>과 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120758597" alt="이유 13번째 이미지" ></img> 4) 부과과징금의 결정 38 대림산업의 경우 컨소시엄을 구성하여 이 사건 공사를 수행하였는 바, 이에 따라 부당이득의 규모도 단독으로 공사를 수행하였을 경우보다 적을 수 밖에 없는 점을 감안하여 2차 조정 산정기준의 10%를 감경한다. 39 성지건설의 경우, 심의일 기준 최근 3개년의 당기순이익은 흑자이나 흑자규모가 2010년 적자규모에 비해 미미한 점, 2011년 당기순이익 흑자는 회생절차에 따른 채무면제의 효과에 불과한 점,<각주>21</각주>2010. 7. 27. '채무자 회생 및 파산에 관한 법률’에 따라 회생절차 개시결정을 받은 후 2012. 1. 19. 회생절차가 종결되었고 아직 미변제 채무가 일부 남은 점 등을 종합적으로 감안할 때 사실상 과징금을 납부할 능력이 부족하다고 인정되므로 2차 조정 기준의 100분의 50을 감경한다.<각주>22</각주>40 이에 따른 피심인 별 부과과징금(백만 원 미만은 절사한다)은 아래 <표 14>와 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120758601" alt="이유 14번째 이미지" ></img> 4. 결론 41 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 위반되므로, 시정조치에 대하여는 법 제21조의 규정을, 과징금 부과에 대하여는 법 제22조의 규정을 각각 적용하여 주문과 같이 의결한다.