인천광역시 상수도자재 납품입찰 참가 2개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인의 적격성 및 일반현황 피심인과 이희란(에스제이기업 대표, 인천 서구 마전동 536-1)<각주>1</각주>은 상수도자재 제조 및 도소매업을 영위하는 사업자로서 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 “법”이라 한다) 제2조 제1호의 규정에 의한 사업자에 해당되며, 피심인과 에스제이기업의 일반현황은 <표 1>과 같다. <표 1> 일 반 현 황 (2008년 12월 기준, 단위: 백만 원, 명) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120719927" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처: 피심인 제출자료 나. 피심인과 에스제이기업의 관계 에스앤드제이의 대표 성정호가 2005년 에스제이기업을 설립하면서 직원 박**의 배우자 이희란의 명의로 설립신고를 하여 운영하여 오다 2007년 에스앤드제이를 본인의 명의로 설립하면서 양사를 실질적으로 소유하며 경영하여 온 것으로 볼 때, 사실상 하나의 사업자로서의 성격을 띠고 있다. 다. 인천광역시 상수도자재 제조 및 납품시장 현황 상수도자재에는 주로 주철관<각주>2</각주>및 부속자재 등이 있다. 주철관은 수명이 길고, 부식이 잘 되지 않는 주철을 사용하여 식수를 운송하는 상수도용 배관으로 널리 쓰인다. 부속자재는 주철관을 연결하는 여러 부속품과 밸브 등을 말한다. 인천광역시에 소재하는 상수도자재 제조<각주>3</각주>및 도소매업체는 피심인을 포함하여 약 16개 업체 정도이며, 인천광역시에 납품하는 규모는 2010년 기준 약 30억 정도로 추정된다. 라. 이 사건 입찰제도 이 사건 입찰은 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법령에 따라 인천광역시 상수도사업본부에서 조달청 국가종합전자조달시스템을 통하여 발주한 것으로, 인천광역시에 주된 영업소를 둔 업체만 입찰에 참여할 수 있는 지역제한 경쟁입찰<각주>4</각주>이다. 상수도자재 제조 및 도소매업체로서 국가종합전자조달시스템에 입찰등록을 한 업체만 입찰에 참가할 수 있으며, 납품조건(공고문)에 의거 해당 업체에서 자체적으로 제품을 제작하거나 제조업체에 외주를 주어 발주기관에 납품하고 있다. <표 2> '지방자치단체 수의계약 운영요령’에 의한 낙찰자 결정방법 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120719933" alt="이유 2번째 이미지" ></img><각주>5</각주>2. 사실의 인정 및 위법성 판단 가. 행위사실 에스앤드제이의 입찰업무 담당자인 이사 박**은 자신의 사무실(인천광역시 남동구 만수동 1039-1 기성빌딩 4층) PC에 에스앤드제이와 에스제이기업의 공인인증서를 보관하면서 조달청 입찰시마다 에스앤드제이의 대표이사인 성정호의 지시에 의하여 양사의 투찰가격을 결정하고 예가추첨번호를 임의로 선정하여 입력하는 등 동일PC 및 동일IP를 사용하여 입찰에 참가한 사실이 있다. 피심인과 에스제이기업은 이러한 방식으로 2008. 1월부터 2009. 3월까지 인천광역시 상수도사업본부에서 조달청 국가종합전자조달시스템을 통하여 발주한 상수도자재 납품 입찰에서 아래 <표 3>과 같이 총 95건의 입찰에 참여하여 66건을 낙찰받은 사실이 있다. <표 3> 피심인과 에스제이기업의 입찰참여 및 낙찰내역 (단위: 원, 부가세 포함) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120719939" alt="이유 3번째 이미지" ></img><각주>6</각주>나. 관련 법규정 법 제19조(부당한 공동행위의 금지) ①사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 다. 위법성 판단 1) 위법성 성립요건 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 ①사업자가 법 제19조 제1항 각호 1의 행위에 대하여 ②다른 사업자와 어떠한 방법으로 합의를 하고 ③이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 2) 위법요건에 해당하는지 여부 가) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위인지 여부 법 제19조 제1항 제8호의 “입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위”라 함은 입찰에 참가한 사업자들이 낙찰자를 사전에 선정하는 협의를 하거나 상호간에 투찰가격 등을 협의하는 행위 등을 말한다. 피심인과 에스제이기업이 사전에 합의한 투찰금액으로 입찰에 참가하였으므로 피심인의 이러한 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당된다. 나) 합의의 존재 여부 부당한 공동행위의 성립요건 중 사업자간 합의라 함은 의사의 합치를 말한다. 여기서 의사의 합치라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로 반드시 청약승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고, 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자의 의사의 연락을 의미하는 것으로 명시적인 합의 뿐만 아니라 묵시적인 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다. 이 사건 입찰에서 에스제이기업의 대표자 이희란의 배우자인 에스앤드제이의 이사 박**이 에스앤드제이의 대표이사 성정호의 지시에 의하여 양사의 투찰금액을 결정한 후 동일한 컴퓨터로 투찰에 참여한 바, 피심인과 에스제이기업이 투찰금액에 대한 상호 인식이나 이해가 있었다고 볼 수 있으므로 피심인과 에스제이기업의 합의가 있었음이 인정된다. 다) 경쟁제한성 여부 법 제19조 제1항 각 호의 1에 해당하는 행위가 '부당하게 경쟁을 제한’하여야 한다. 부당하게 경쟁을 제한한다는 것은 당해 행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 특정 사업자 또는 사업자단체의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 개별적으로 판단하여야 한다. 위에서 살펴본 바와 같이, 피심인과 에스제이기업은 엄연히 다른 법인으로서 상호 경쟁관계에 있으므로 피심인 각자의 영업능력, 경영상태, 낙찰가능성 등을 종합적으로 고려하여 독자적으로 입찰가격을 결정함이 타당할 것이다. 그럼에도 불구하고, 피심인 에스앤드제이가 이 사건의 입찰에서 자신과 에스제이기업의 낙찰확률을 높일 목적으로 양사의 입찰가격까지 결정하여 투찰한 행위는, 피심인과 에스제이기업이 공동으로 입찰가격을 결정한 것에 해당되고 당해 입찰시장에서의 가격경쟁을 부당하게 제한하는 행위로 인정된다. 다만, 이 사건 입찰은 소량 다품종 납품이고 기초금액이 낮은 수준으로(평균 낙찰가 4천여만 원) 수익성이 낮다는 이유로 타 사업자의 입찰참가가 소극적인 점<각주>7</각주>, 타 사업자가 참여한 입찰에서는 탈락하거나 낙찰이 되어도 낙찰률이 낙찰하한율에 근접한 점 등을 고려할 때, 경쟁제한성은 그리 크지 않은 것으로 판단된다. 3. 처분 피심인의 위 2. 가.의 행위는 인천광역시 상수도자재 납품입찰에 참가함에 있어 사전에 투찰금액을 공동으로 결정하여 부당하게 경쟁을 제한하는 행위라고 인정되므로 향후 법위반행위의 재발을 막기 위하여 법 제21조의 규정에 따라 시정명령을 부과한다. 4. 피심인의 수락내용 피심인은 2011. 12. 27. 위 2. 가.의 행위사실 및 위법성을 인정하고 주문내용의 시정조치 의견을 수락하였으므로 피심인의 출석 없이 이 사건 심의를 진행하였다. 5. 결론 피심인의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하고 있는 부당한 공동행위로 인정되므로 법 제21조의 규정을 적용하여 주문과 같이 의결한다.