인천광역시 옹진군 발주 세라믹장식타일 구매 입찰 관련 (주)씨티알 및 (주)한국세라믹스의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 적격성 및 일반현황 1 피심인 주식회사 씨티알<각주>1</각주>은 세라믹 장식타일 제조ㆍ판매 사업을 영위하는 자로서 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>2</각주>제2조 제1호에서 규정하고 있는 사업자에 해당한다. 2 한편 피심인 주식회사 한국세라믹스는 2019. 6. 28. 이 사건 공동행위에 참여한 개인사업자 김○○<각주>3</각주>의 사업을 양수한 자로서, 법인은 독립된 법인격을 가지고 권리?의무의 주체가 되므로 한국세라믹스를 개인사업자 김○○과 동일시할 수 없다는 점, 법 제55조의3 제2항 및 제3항과 달리 영업 양수에 대하여 행위의 승계를 특별히 규정하지 않은 점 등을 고려하면 피심인 적격성이 인정되지 아니하는바, 법 제55조의2 및 공정거래위원회 회의 운영 및 사건절차 등에 관한 규칙<각주>4</각주>제53조 제1호 및 제20조 제1항 제34호에 따라 심의절차를 종료한다. 3 피심인 씨티알의 일반현황은 다음과 같다. <표 1> 일반현황 (각 년도말 기준, 단위: 백만 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=124556503" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처: 피심인 제출자료 나. 시장 구조 및 실태 1) 세라믹 장식타일 개요 4 세라믹 장식타일이란 점토, 고령토, 장석 등을 주원료로 하는 타일에 세라믹 안료를 사용한 장식(채색, 전사 등), 성형, 건조 등의 공정을 거쳐 800℃ 이상의 고온으로 소성하여 만든 제품을 말한다. 5 세라믹 장식타일은 제조공정에 따라 그림타일, 모자이크타일, 부조타일로 구분된다. 그림타일은 디지털세라믹 시스템을 이용하여 디지털 이미지를 세라믹 안료로 인쇄한 후 고온에서 구워낸 것이고, 모자이크타일은 모자이크를 위해 사용하는 타일로, 정형 모자이크타일과 이형 모자이크타일(파타일)로 나뉘는데, 최근에는 이형 모자이크타일이 주로 사용된다. 그리고 부조타일은 점토(소지)에 형상을 입체적으로 조각하여 1200℃로 구워낸 타일로 그림타일 등에 비해 제조공정이 까다롭고 단가가 높다. 6 완성된 그림타일, 모자이크타일 및 부조타일은 미적요소가 가미되어 건물의 내ㆍ외벽 및 바닥 등의 외장재로 <표 2>와 같이 활용된다. <표 2> 세라믹장식타일 시공 사례 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=124556513" alt="이유 2번째 이미지" ></img> 2) 이 사건 입찰 현황 7 이 사건 입찰은 인천광역시 옹진군이 소기업 또는 소상공인을 상대로 추정가격 2천만원 초과 5천만원 이하의 물품을 구매하기 위한 것으로써 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」<각주>5</각주>제25조 제1항 5호 다목 및 제30조 제1항에 따라 2명 이상의 사업자들로부터 견적을 제출받은 후 최저가 견적을 제출한 자와 수의계약을 체결하는 방식(이하 '소액수의 견적입찰’ 방식)으로 진행되었다. 가) 개요 8 「지방계약법 시행령」 제30조 제1항은 추정가격<각주>6</각주>이 2천만원 초과 5천만원 이하인 물품 구매계약을 체결하려는 경우 원칙적으로 2인 이상으로부터 견적서를 받아 계약상대자를 결정하도록 규정하고 있다. 다만, 추정가격이 2천만 원 이하이거나 견적서 제출자가 1인뿐인 경우로서 다시 견적서를 제출받더라도 제출자가 1인뿐일 것이 명백히 예상되는 경우에는 1인으로부터 견적을 받을 수 있도록 하고 있다. 9 2인 이상 견적제출 방식의 경우 대상자의 자격에 관해서는 입찰 참가자격에 관한 규정을 준용하도록 하고 있는 점<각주>7</각주>, 안내공고 및 견적서 제출이 지정정보처리장치<각주>8</각주>를 통해 이루어지는 점, 제한적 최저가 낙찰방식<각주>9</각주>을 따른다는 점에서 경쟁입찰 방식에 준한다고 볼 수 있다. 이러한 의미에서 2인 이상 견적제출 방식을 '견적입찰’이라고도 한다. 나) 입찰 절차 10 소액수의 견적입찰에 관한 세부적인 입찰절차는 「지방자치단체 입찰 및 계약집행 기준」 제5장 수의계약 운영요령에서 규정하고 있는데, 그 절차는 아래 <표 3>과 같다. <표 3> 소액수의 견적입찰 절차 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=124556515" alt="이유 3번째 이미지" ></img> (1) 수의계약 안내공고 11 계약담당자는 지정정보처리장치에 견적 제출기한 및 견적 제출자격 등이 기재된 공고서, 시방서 등을 게재하여 3일 이상 수의계약 안내공고를 하여야 한다. 한편 계약담당자는 계약의 특성상 계약 목적 달성을 위하여 필요한 경우 실적, 품질 및 기술인력 보유상황 등을 기준으로 견적서 제출대상을 제한할 수 있는데, 이 사건 소액수의 견적입찰에서도 견적서 제출 대상 업체를 <표 4>와 같이 제한하였다. <표 4> 이 사건 소액수의 견적입찰의 참가자격 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=124556517" alt="이유 4번째 이미지" ></img> (2) 견적서 제출 12 견적입찰에 참가하고자 하는 자는 견적서를 전자입찰시스템을 이용하여 제출하며, 견적서 제출 업체가 없거나 2개 이상의 견적을 제출받지 못한 경우 계약담당자는 재공고하여 견적입찰을 진행한다. 13 이 사건 견적입찰의 안내공고 및 견적 제출은 모두 국가종합전자조달시스템(www.g2b.go.kr)을 통해 이루어졌다. (3) 낙찰자 선정 및 계약체결 14 물품 구매에 대한 견적입찰의 경우 계약담당자는 예정가격 이하로서 예정가격 대비 견적가격이 88% 이상으로 제출한 자 중 최저가격을 제출한 자를 낙찰자로 선정하고, 배제 사유가 없는 한 그 자와 계약을 체결하여야 한다. 15 이 사건 견적입찰의 낙찰하한율은 아래 <표 5>와 같이 예정가격의 88%이었다. <표 5> 이 사건 견적입찰의 내용 (단위: 원, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=124556519" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 인정사실 가) 합의 개요 16 씨티알과 휴잇디자인&컴퍼니는 2018. 4. 6. 인천광역시 옹진군이 발주한 이 사건 입찰에서 사전에 씨티알을 낙찰예정자로, 휴잇디자인&컴퍼니를 들러리 참가자로 정하고, 투찰가격을 합의한 사실이 있다. 17 이 사건 공동행위의 주요 내용을 정리하면 아래 <표 6>과 같다. <표 6> 이 사건 공동행위 주요 내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=124556521" alt="이유 6번째 이미지" ></img> 18 위와 같은 합의에 관여한 피심인 씨티알의 임직원은 아래 <표7>과 같다. <표 7> 피심인별 합의 관여 임직원 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=124556523" alt="이유 7번째 이미지" ></img> ※ 자료출처: 등기사항전부증명서, 진술조서 등 나) 합의 배경 (1) 사전 영업행위로 인한 우선권 확보 19 씨티알은 사전에 인천광역시 옹진군을 상대로 '자월면 이작도 타일벽화 조성사업’에 사용될 세라믹 장식타일에 대한 디자인 시안을 마련하고, 주민설명회를 개최하는 등 영업활동을 활발히 수행하였다. 씨티알은 이와 같은 사전영업 과정에서 많은 시간과 노력을 투자하였을 뿐만 아니라 매출실적 향상을 도모해야 할 상황이었으므로 이 사건 입찰에서 낙찰을 받고자 하였다. <표 8> 씨티알 이○○ 대표의 진술조서(2021. 9. 28. 발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=124556525" alt="이유 8번째 이미지" ></img> (2) 디자인권에 대한 분쟁 방지의 필요성 20 사전에 영업을 실행한 사업자는 디자인 시안에 대한 디자인권을 가지게 되는데 만약 사전에 영업을 실행한 사업자가 낙찰받지 못하면 업체 간에 디자인 저작권에 대한 분쟁이 발생하게 된다. 이러한 분쟁을 예방하기 위해 특정 업체가 특정 입찰에서 자신이 영업을 추진하여 우선권이 있다는 사실을 알리면 다른 업체들은 이를 배려하려는 경향이 있었다. 21 이 사건 입찰의 대상인 세라믹 장식타일은 씨티알이 제작한 디자인 시안을 바탕으로 제작되는 것이므로 그 디자인권은 씨티알에 귀속하게 된다. 따라서 씨티알이 아닌 다른 업체가 낙찰을 받게 되면 디자인권과 관련한 업체 간 분쟁이 발생할 우려가 있어 피심인들은 이를 방지할 필요성이 있었다. <표 9> 한국세라믹스 김○○ 대표의 진술조서 (2021. 7. 12. 발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=124556527" alt="이유 9번째 이미지" ></img> (3) 향후 자신의 영업활동 건에서의 들러리 협조 기대 가능 22 디자인 시안 등을 제작하는 등 사전 영업행위를 추진한 사업자에게 해당 입찰에서의 낙찰을 양보하게 되면 사업자들은 추후 자신이 영업한 다른 입찰에서 그 사업자로부터의 협조를 기대할 수 있게 된다. 이 사건 입찰들의 경우에도 들러리 참가업체인 휴잇디자인&컴퍼니는 씨티알과 협조적인 관계를 유지함으로써 당장의 이익이 아닌 다른 입찰에서의 잠재적 이익을 보장받기 위해 들러리 요청을 승낙한 것으로 보인다. <표 10> 한국세라믹스 김○○ 대표의 진술조서(2021. 7. 12. 발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=124556505" alt="이유 10번째 이미지" ></img> 다) 합의 내용 23 2018년 4월 초순경 씨티알 이○○ 대표는 휴잇디자인&컴퍼니 김○○ 대표에게 유선으로 연락하여 자신의 회사가 옹진군을 상대로 세라믹 장식타일의 디자인 시안을 마련했고 시방서를 제공하는 등 영업을 수행했다는 사실을 말하면서, 이 사건 입찰에서 씨티알이 낙찰받을 수 있도록 휴잇디자인&컴퍼니가 들러리로 참가해 줄 것을 부탁하였다. 그리고 이○○ 대표는 씨티알의 투찰예정금액을 전달하면서 휴잇디자인&컴퍼니가 이 사건 입찰에서 37,900,000원으로 투찰해 줄 것을 요청하였다. 이에 대해 김○○ 대표는 향후 휴잇디자인&컴퍼니가 영업을 수행한 입찰 건에서 도움을 받을 수 있을 것을 기대하고 이○○ 대표의 요청을 수락하였다. 24 이러한 사실은 아래 <표 11> 및 <표 12>를 통하여 확인된다. <표 11> 씨티알 이○○ 대표의 진술조서(2021. 9. 28. 발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=124556507" alt="이유 11번째 이미지" ></img> <표 12> 한국세라믹스 김○○ 대표의 진술조서(2021. 7. 12. 발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=124556509" alt="이유 12번째 이미지" ></img> 라) 합의 실행 25 2018. 4. 9. 씨티알은 입찰금액 37,620,000원, 투찰률 96.208%로, 휴잇디자인&컴퍼니는 씨티알과 합의한 대로 입찰금액 37,900,000원, 투찰률 96.924%로 각각 이 사건 입찰에 참가하였다. 2018. 4. 10. 개찰 결과 씨티알이 최종 낙찰자로 선정되었다. 이에 따라 씨티알은 2018. 4. 19. 이 사건 입찰의 발주기관인 인천광역시 옹진군과 최종적으로 37,620,000원으로 계약을 체결하였다. <표 13> 입찰 내역 및 결과 (단위: 원, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=124556511" alt="이유 13번째 이미지" ></img> 2) 근거 26 이와 같은 사실은 피심인 일반현황(심사보고서 소갑 제4호증<각주>10</각주>), 입찰 공고 등(소갑 제1호증), 피심인 진술조서 및 확인서(소갑 제3호증) 등을 통하여 인정된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 법 규정 법 제19조 (부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1.∼7.(생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) 법 시행령 제33조(경매ㆍ입찰 담합의 유형) 법 제19조(부당한 공동행위의 금지) 제1항 제8호에서 “대통령령으로 정하는 사항이란 다음 각 호의 어느 하나를 말한다. 1. 낙찰 또는 경락의 비율 2. 설계 또는 시공의 방법 3. 그 밖에 입찰 또는 경매의 경쟁요소가 되는 사항 2) 법리 27 법 제19조 제1항 각호의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각호에 규정되어 있는 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 경쟁을 부당하게 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 28 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 부당하게 경쟁을 제한하는 같은 항 각 호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>11</각주>29 여기서의 '합의’란 복수의 사업자들 사이에 의사의 합치를 말하며, '의사의 합치’라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고, 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로서 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 30 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 입찰에서 사업자 사이에 낙찰예정자, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 것을 의미한다. 나) 경쟁제한성 31 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 32 해당 공동행위가 법 제19조 제1항이 정한 경쟁제한성을 가지는지는 해당 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 해당 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하고, 해당 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>12</각주>33 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>13</각주>다. 피심인들의 2. 가. 1) 행위의 위법 여부 1) 합의의 존재 여부 34 위 2. 가. 1)에서 인정한 사실에 관련 법 규정 및 법리를 종합하여 보면, 씨티알과 휴잇디자인&컴퍼니는 이 사건 입찰에 대하여 낙찰예정자 및 투찰가격을 사전에 결정하고 실행한 사실이 인정된다. 35 피심인들은 위와 같은 의사의 합치로써 입찰에서 낙찰자 및 투찰가격을 결정하였므로 이는 법 제19조 제1항 제8호에 규정되어 있는 “입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위”에 대한 합의에 해당한다. 2) 경쟁제한성 판단 36 피심인들이 이 사건 입찰에서 낙찰예정자와 투찰가격에 대하여 합의한 것은 소위 경성 공동행위에 해당하는 것으로 경쟁제한 효과 이외에 다른 효율성 증대효과는 없는 점, 피심인들은 이 사건 입찰에서 낙찰예정자 및 투찰가격을 사전에 정하고 들러리 참여 등을 합의하여 실행함으로써 입찰 참여자들 간의 경쟁을 통해 거래상대방, 거래 조건 등을 결정하고자 한 경쟁 입찰제도의 취지를 사실상 무력화시킨 점, 피심인들 간 합의가 없었다면 사업자들이 자신의 영업능력, 경영상태, 기술력 등을 종합적으로 고려하여 독자적으로 투찰가격 등을 결정하면서 실질적인 경쟁이 이루어졌을 것인 점 등을 고려할 때 피심인들의 공동행위는 이 사건 입찰 시장에서 경쟁을 부당하게 제한하는 것으로 인정된다. 3) 소결 37 피심인 씨티알의 위 2. 가. 1)의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하여 위법하다. 3. 처분 38 피심인 씨티알의 위 2. 가. 1) 행위는 법 제19조 제1항 제8호 위반으로 시정조치 대상에 해당하나, 피심인 씨티알이 연간 매출액 30억 원 이하의 소규모 사업자인 점<각주>14</각주>등을 고려하여 사건절차규칙 제57조 제1항 및 제2항 별표<각주>15</각주>에 따라 경고한다.