인천국제공항공사 발주 수세용 종이타월 구매입찰 관련 6개 사업자들의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인들의 지위 및 일반현황 1 피심인 유한킴벌리 주식회사는 화장지 등을 제조ㆍ판매하는 자이고, 우일씨앤텍 주식회사, 주식회사 유한에이디에스, 주식회사 창광케미칼, 코셀케어 주식회사<각주>1</각주>, 조○○(머릿돌 대표)<각주>2</각주>는 유한킴벌리의 대리점 내지 유한킴벌리와 주문자 상표 부착 생산 방식 등의 거래를 하는 자들로서 화장지 등의 위생용품을 판매(도소매)하는 사업을 영위하는 자들이다.<각주>3</각주>2 피심인들의 일반현황은 다음 <표 1> 기재와 같다. <표 1> 피심인들의 일반현황 (2016. 12. 31. 기준, 단위 : 백만 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120694249" alt="이유 1번째 이미지" ></img> 나. 관련 제품 및 관련 시장 개요 3 수세용 종이타월<각주>4</각주>은 국내생산 및 수입 등을 통해 공급되는데, 유한킴벌리, 동방제지 및 삼정펄프 등이 원단을 생산하며, 중소 임가공업체 등이 원단을 잘라서 사용할 수 있는 크기로 임가공하여 대리점에 공급하고, 대리점을 통해 최종 소비자 및 유통업체에 공급되고 있다. <그림 1 > 제품별 설명 및 특징 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120694251" alt="이유 2번째 이미지" ></img> 4 인천국제공항공사의 년도별 수세용 종이타월 구매현황은 다음 <표 2> 기재와 같다. <표 2> 질병관리본부 방역 보호장구 년도별 계약금액 (단위: 백만 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120694253" alt="이유 3번째 이미지" ></img> * 출처 : 인천국제공항공사 다. 이 사건 공동행위<각주>5</각주>관련 입찰 개요 1) 입찰 참가 절차 및 자격 5 수세용 종이타월에 대한 구매 입찰은 모두 일반경쟁/적격심사 방식으로 실시되었는데, 입찰에 참여하고자 하는 사업자가 국가종합전자조달 시스템에 이용자등록을 하면 인천국제공항공사 전자입찰시스템과 연계되어 입찰에 참여할 수 있는 방식이었다.<각주>6</각주>2) 낙찰자 결정방식 6 이 사건 공동행위 관련 입찰 방식인 적격심사 입찰방식이란 저가입찰을 방지하고 일정한 품질을 유지하기 위하여 발주처가 계약 이행능력을 종합적으로 심사하여 적격판정을 받은 사업자를 낙찰자로 결정하는 방식이다. 7 낙찰자 선정 방식은 예정가격이하이면서 최저가격으로 투찰한 자를 순차적으로 심사하는 방식이었는데, 입찰가격 점수와 이행능력 평가점수를 합한 종합점수가 85점 이상이면 납품 적격자로서 낙찰자로 결정되었다. 이 때 입찰가격 점수는 품목별 예정가격 대비 투찰가격 즉, 투찰률로 평가하였고, 계약이행능력은 ① 당해물품 납품이행능력(경영상태), ② 입찰가격, ③ 신인도(품질관리 등 신뢰정도, 계약이행성실도), ④ 결격사유 유무 등을 종합적으로 평가하였다, 8 입찰가격 점수를 결정하는데 가장 중요한 요소인 예정가격은 발주처가 입찰 전에 공표하는 기초예비가격<각주>7</각주>의 일정 범위에서 무작위 방식으로 암호화되어 생성되는 15개의 복수예비가격 중 입찰자에 의해 가장 많이 추첨<각주>8</각주>된 4개를 산술 평균한 가격으로 결정된다. 따라서 개찰 이전에는 누구도 예정가격을 알 수 없고, 입찰에 참여하는 사업자들 역시 적격심사의 낙찰자로 선정되기 위한 최저 투찰률<각주>9</각주>을 알 수 없다. 9 따라서, 입찰에 참여하는 사업자가 적격심사를 최우선적으로 받고 낙찰자로 선정되기 위해서는 해당 입찰에서의 예정가격을 최대한 정확하게 예상하고, 그에 맞춰 예정가격 이하이면서 최저인 투찰률로 투찰하여야 한다.<각주>10</각주>2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 합의 10 유한킴벌리는 인천국제공항공사가 2012. 10. 22. 발주한 폴더식 수세용 종이타월에 대한 구매 입찰에 참여하면서 적격심사 방식으로 실시되는 입찰의 특성을 감안, 자사 제품 취급 사업자의 낙찰 가능성을 높이기 위하여 자신의 제품을 취급하는 대리점 또는 협력사 등과 함께 입찰에 참여하기로 하였다. 11 이에 유한킴벌리 박△△ 대리는 입찰 공고 다음날인 2012. 10. 23.부터 입찰 마감일인 2012. 10. 29. 사이에 유한킴벌리 제품을 취급하는 대리점 및 유한킴벌리와 OEM<각주>11</각주><각주>12</각주>관계 등에 있는 9개 사업자<각주>13</각주>의 대표 및 담당자에게 연락하여 해당 건의 입찰에 참여할 것을 요청하였으며 이에 우일씨앤텍, 유한에이디에스, 창광케미칼, 코셀케어, 킴벌리유통, 머릿돌이 입찰에 참여하기로 하였다. 12 이 후 유한킴벌리 박△△ 대리는 입찰 개시일 전 우일씨앤텍, 유한에이디에스, 창광케미칼, 코셀케어, 킴벌리유통, 코셀케어, 머릿돌에 전화연락을 통하여 각 사의 투찰가격을 통보하였고, 우일씨앤텍, 유한에이디에스, 창광케미칼, 코셀케어, 킴벌리유통, 머릿돌<각주>14</각주>은 유한킴벌리가 통보해 준 가격으로 투찰하기로 합의하였다. 2) 실행 13 위와 같은 합의 내용에 따라 유한킴벌리, 우일씨앤텍, 유한에이디에스, 창광케미칼, 코셀케어, 킴벌리유통, 머릿돌은 2012. 10. 30. 각각 유한킴벌리 834,742,313원, 우일씨앤텍 831,758,501원, 유한에이디에스 832,992,032원, 창광케미칼 827,157,763원, 코셀케어 838,467,911원, 킴벌리유통 829,233,096원, 머릿돌 838,291,113원으로 투찰하였고, 그 결과 킴벌리유통이 낙찰자로 결정되었다.<각주>15</각주>3) 근거 14 위와 같은 합의 및 실행 사실은 위 인천국제공항공사 발주 수세용 종이타월 구매 입찰에 합의하여 참여한 피심인들 모두<각주>16</각주>가 인정하고 있으며, 위와 같은 합의 및 실행 사실을 인정하는 유한킴벌리 박△△의 2017. 9. 22.자 진술조서(소갑 제10호증), 우일씨엔텍 변○○의 2017. 6. 20.자 진술조서(소갑 제12호증), 유한에이디에스 박○○의 2017. 9. 26.자 진술조서(소갑 제13호증), 코셀케어 이△△의 2017. 7. 27.자 진술조서(소갑 제21호증), 머릿돌 손○○의 2017. 7 .7.자 진술조서(소갑 제22호증), 창광케미칼 위○○의 2017. 7. 7.자 진술조서(소갑 제23호증) 등을 통해 확인된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>17</각주>제19조(부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 "부당한 공동행위"라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1.～7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자(競落者), 투찰(投札)가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생 략) ②～⑤ (생략) 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령<각주>18</각주>제33조(경매ㆍ입찰 담합의 유형) 법 제19조(부당한 공동행위의 금지) 제1항 제8호에서 “대통령령으로 정하는 사항”이란 다음 각 호의 어느 하나를 말한다. 1. 낙찰 또는 경락의 비율 2. 설계 또는 시공의 방법 3. 그 밖에 입찰 또는 경매의 경쟁요소가 되는 사항 2) 법리 15 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각 호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 16 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>19</각주>17 여기서의 “합의”란 복수의 사업자 사이의 의사의 합치를 의미한다. 의사의 합치라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로, 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 18 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 입찰에서 사업자 사이에 낙찰예정자, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 것을 의미한다. 나) 경쟁제한성 19 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 20 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>20</각주>21 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>21</각주>다. 피심인들의 행위의 위법 여부 1) 합의의 존재 여부 22 위 2. 가. 1) 내지 3)의 인정 사실과 관련 법령 및 법리를 종합하여 보면, 피심인들이 이 사건 구매 입찰에 참여하면서, 낙찰 예정자 및 투찰가격을 사전에 정하는 의사의 합치가 있었음이 인정되고, 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항 제8호의 합의에 해당한다. 2) 경쟁제한성 판단 23 피심인들은 이 사건 구매 입찰에 참가하면서 유한킴벌리 제품 취급 사업자들의 낙찰확률을 높이기 위한 담합행위를 시작하였다는 것이 명백한 점, 이러한 입찰담합 행위는 경쟁제한 효과만 발생시키고 달리 효율성증대 효과가 전혀 없는 점 등에 비추어 볼 때, 피심인들의 행위는 이 사건들 구매 입찰에서 부당하게 경쟁을 제한하는 행위로 인정된다. 3) 소결 24 피심인들의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하여 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 25 피심인들은 앞으로 이 사건 공동행위와 동일 또는 유사한 행위를 반복할 우려가 있으므로 법 제21조에 따라 향후 행위금지명령을 부과한다. 나. 과징금 부과 26 피심인들의 이 사건 공동행위는 성격상 효율성 증대효과는 없고 경쟁제한 효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령 제61조 및 [별표2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시(2017. 11. 30. 공정거래위원회 고시 제2017-21호로 개정된 것, 이하 '과징금고시’라 한다) Ⅲ. 2. 다. (1)의 규정에 따라 과징금을 부과한다. 1) 산정 기준 가) 관련매출액 27 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 입찰담합의 경우, 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1). (마). 1)에 따라 낙찰(경락)이 되어 계약이 체결된 경우에는 계약금액을, 낙찰은 되었으나 계약이 체결되지 아니한 경우에는 낙찰금액을, 낙찰이 되지 아니한 경우에는 예정가격(예정가격이 없는 경우에는 응찰금액)을, 예상물량만 규정된 납품단가 입찰의 경우에는 심의일 현재 실제 발생한 매출액을 당해 입찰담합에 참여한 각 사업자의 관련매출액으로 본다. 28 이 사건 공동행위의 경우 합의에 가담한 사업자가 낙찰 받아 계약을 체결하였으므로, 계약금액을 관련매출액으로 한다. 나) 부과기준율 29 이 사건 공동행위는 그 성격 상 경쟁제한 효과만 있을 뿐 효율성 증대 효과가 없는 점, 입찰의 공정성이라는 제도 취지를 훼손한 점, 발주처가 공공기관인 점, 부당한 공동행위에 가담한 사업자 수가 전체 입찰 참여자 수의 약 28%인 점, 총 계약금액이 약 7억 5천만 원으로 금액이 크지 않은 점 등을 종합적으로 고려하여 '중대한 위반행위’에 해당하는 것으로 판단하고, 3%의 부과기준율을 적용한다. 다) 산정기준 30 산정기준은 위 3. 나. 1) 가)항의 관련매출액에 위 3. 나. 1) 나)항의 부과기준율을 곱하여 산정하되, 탈락한 사업자에 대하여는 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1). (마). 2)에 따라 N분의 (N-2)(N은 들러리 사업자의 수)를 감액한다. 31 위와 같이 산정한 피심인 별 산정기준은 다음 <표 4> 기재와 같다. <표 4> 피심인 별 산정기준 (단위: 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120694255" alt="이유 4번째 이미지" ></img> 2) 행위 요소에 의한 1차 조정 32 피심인들의 행위는 위반행위의 기간 및 횟수에 의한 조정사유에 해당사항이 없으므로 1차 조정 산정기준은 위 산정기준과 동일하다. 3) 행위자 요소 등에 의한 2차 조정 33 피심인들은 모두 심사관의 조사단계 부터 위원회 심의 종결 시까지 일관되게 행위 사실을 인정하고 위법성 판단에 도움이 되는 진술을 하는 등 조사에 적극 협력하였는 바, 과징금고시 Ⅳ. 3. 다. (3). (가)의 규정에 따라 각 사건 별 1차 조정 산정기준의 20%를 감경한다. 34 이에 따른 피심인별 2차 조정 산정기준은 다음 <표 11> 기재와 같다. <표 9> 피심인별 2차 조정 산정기준 (단위: 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120694257" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 4) 부과과징금의 결정 35 유한킴벌리를 제외한 우일씨앤텍, 유한에이디에스, 창괄케미칼, 코셀케어, 머릿돌의 경우 유한킴벌리의 요청에 따라 이 사건 공동행위 관련 입찰에 단순 참여한 것으로 보이는 점, 이 사건 구매 입찰에서 낙찰 받은 사실이 없는 점 등을 고려하여 우일씨앤텍, 유한에이디에스, 창괄케미칼, 코셀케어, 머릿돌의 위 2차 조정 산정기준에서 10%를 감경한다. 36 과징금 고시 Ⅳ. 4. 바. 규정에 따라 백만 원 미만의 금액을 버린 금액을 부과과징금으로 결정한다. 그 내역은 다음 <표 10> 기재와 같다. <표 4> 피심인별 부과과징금 (단위: 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120694259" alt="이유 6번째 이미지" ></img> 4. 결론 37 피심인들의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 위반되므로, 시정조치에 대하여는 법 제21조의 규정을, 과징금 부과에 대하여는 법 제22조의 규정을 각각 적용하여 주문과 같이 의결한다.