인천 연수지구 공동구 유지관리 용역입찰 관련 2개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 적격성 1 주식회사 헤럴드(이하 '헤럴드’라 한다.) 및 주식회사 탑이엔씨(이하 '탑이엔씨’라 한다.)는 시설물유지관리, 시설관리용역업 등을 영위하는 자로서 제조업, 서비스업, 기타 사업을 행하는 자를 의미하는 「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」(이하 '법’이라 한다.) 제2조 제1호의 “사업자”에 해당한다. 나. 일반현황 2 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다. <표 1> 일 반 현 황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121144879" alt="이유 1번째 이미지" ></img> (단위: 백만 원, 명) * 자료출처: 피심인들 제출자료 다. 시장구조 및 실태 1) 공공입찰제도의 개요 가) 일반경쟁입찰 3 일반경쟁입찰은 일정한 자격을 가진 불특정 다수의 희망자를 경쟁입찰에 참가하도록 한 후 그 중에서 가장 유리한 조건을 제시한 자를 선정하는 방법을 말한다. 나) 제한경쟁입찰 4 정부계약의 기본적인 원칙은 일반경쟁입찰이나 계약의 목적, 성질, 규모 등에 비추어 필요한 경우에는 입찰참가자격을 시공능력공시액, 실적, 기술보유상황, 재무상태 등으로 제한하여 입찰에 참가하도록 제한하는 경쟁입찰을 말한다. 다) 지명경쟁입찰 5 계약의 성질 또는 목적에 비추어 특수한 설비, 기술, 자재, 물품이나 실적이 있는 자가 아니면 계약목적을 달성하기 곤란한 경우 등에, 신용 등이 적당하다고 인정하는 특정다수의 경쟁참가자를 지명하여 입찰방법에 의하여 낙찰자를 결정한 후 계약을 체결하는 방법을 말한다. 2) 인천 연수지구 공동구 유지관리 용역 개요 가) 용역사업의 목적과 주요내용 6 (1) 목적 : 연수지구 공동구<각주>1</각주>유지관리업무 시행 7 (2) 주요내용 ㅇ 위 치 : 인천 연수구 연수2동 634-3번지(연수동~동춘동 일원) ㅇ 점용시설 : 상수구 3.6㎞, 통신구 3.6㎞, 전력구 2.4㎞ 8 (3) 용역사업의 총사업비 및 착수년도의 예산규모 ㅇ 총사업비 : 4,135백만원 범위내(2009.1.1.~2013.12.31.까지 계산한 금액) ㅇ 착수년도(2009년도)의 예산규모 : 827백만원 9 (4) 사업수행능력 평가 후 입찰 참가대상자로 선정된 업체에 한하여 입찰일시 개별통지를 한다. 나) 사업수행능력 평가 및 입찰에 참가할 용역업체 선정(지명경쟁입찰 방식) 10 (1) 사업수행능력평가서를 제출받아 엔지니어링기술진흥법 시행규칙 제7조[별표2]의 규정에 의하여 연수구에서 정한 공동구 유지관리용역사업 수행능력 세부평가 기준에 의거 입찰에 참가할 자를 선정하여 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률에 의한 입찰 및 계약을 한다. 11 (2) 입찰참가 대상업체는 사업수행능력평가 결과 85점 이상을 득한 업체로서 85점 이상 업체가 5개업체 이상일 경우 상위 5개 업체를 선정한다. 12 (3) 단, 85점 이상인 업체가 5개사 미만일 경우에는 85점 이상인 용역업체만 선정하되, 선정된 업체가 1개사인 경우에는 재공고를 한다. 다) 주요일정 13 본 건 용역입찰절차의 세부일정은 아래 <표 2>와 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121144891" alt="이유 2번째 이미지" ></img> <표 2> 본 건 용역입찰의 세부일정 3) 낙찰자 결정방식 및 낙찰결과 가) 낙찰자 결정방식 14 (1) 입찰서에 산출내역서를 첨부하지 않은 총액입찰(전자입찰로만 집행) 방식으로 한다. 15 (2) 예정가격의 작성은 기초금액의 ±3% 범위내에서 작성된 복수예비가격 15개 중 입찰에 참여하는 각 업체가 2개씩 추첨한 번호 중 가장 많이 선택된 4개의 예비가격을 산술평균한 금액으로 결정한다. 16 (3) 사업능력평가 점수(70점)와 입찰가격 점수(30점)의 종합평점이 85점 이상인 입찰자 중 예정가격이하로서 72.995%이상 최저가격으로 입찰한 자 순으로 낙찰자를 결정한다. 나) 낙찰가격 점수산정 방식 17 지방자치단체 입찰시 낙찰자 결정기준(행정안전부예규 제405호, 2012.3.22.)에 따라 낙찰가격 점수산정 방식은 아래와 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121144893" alt="이유 3번째 이미지" ></img> ?││는 절대값 표시임 ? 입찰가격을 예정가격으로 나눈결과 소수점 이하는 소수점 다섯째자리에서 반올림한다. ? 입찰가격이 예정가격 이하로서 예정가격의 100분의 96이상일 경우의 평점은 22점으로 한다. ? 최저평점은 2점으로 한다. 다) 낙찰결과 18 본 건 용역입찰의 경우 2009.1.12. 개찰한 결과, 아래 <표 3>과 같이 헤럴드가 낙찰자로 선정되었다.(소갑 제3호증) <표 3> 낙찰자 선정 내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121144895" alt="이유 4번째 이미지" ></img> (단위 : 백만원, VAT포함) 라) 도급계약 19 연수구와 헤럴드는 아래 <표 4>와 같이 연차별로 5차례(변경계약 포함)에 걸쳐 계약(장기계속 기술용역, 2009.1.15~2013.12.31.)을 하였다.(소갑 제4호증) <표 4> 연차별 계약내용(변경계약 포함) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121144897" alt="이유 5번째 이미지" ></img> (단위 : 원, VAT포함) 2. 사실의 인정 및 위법성 판단 가. 행위사실 1) 입찰참가 준비 20 피심인들은 2008.11.20. 인천시 연수구가 공고한 '용역사업추진계획 및 사업수행능력 평가서 제출 안내’에 따라 이 사건 용역입찰에 입찰참가 대상자로 선정되기 위해서 사업수행능력평가 신청 서류 등을 작성하여 연수구에 제출할 필요가 있었다.(소갑 제2호증) 21 피심인 헤럴드의 ○○○ 부장은 2008.12월초경 헤럴드의 하도급업체인 탑이엔씨<각주>2</각주>의 사업능력평가 신청서류를 대신 작성하여 이메일로 탑이엔씨의 ○○○ 전무<각주>3</각주>에게 전달하는 등 탑이엔씨가 입찰참가 대상자로 선정될 수 있도록 도움을 준 사실이 있으며, 이러한 사실은 아래 <표 5>와 같이 피심인 헤럴드의 ○○○ 부장<각주>4</각주>의 진술 및 아래 <표 6>과 같이 피심인 헤럴드에 대한 현장조사(2010.1.27.)에서 확보한 탑이엔씨의 사업능력평가 신청 서류를 통해 인정된다. <표 5> 피심인 진술내용 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121144899" alt="이유 6번째 이미지" ></img> <표 6> 헤럴드에서 작성해준 탑이엔씨의 사업수행능력평가 신청 서류 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121144901" alt="이유 7번째 이미지" ></img> 22 피심인들은 2008.12.22. 인천시 연수구로부터 헤럴드의 사업수행능력 평가점수(70점 만점 중 68.6점)와 탑이엔씨의 사업수행능력 평가점수(65.8점)를 각각 통보받아 입찰 참가대상자로 선정(지명)되었다.(소갑 제7호증) 2) 사전 하도급 계약 체결 23 피심인 헤럴드는 2008.12월경 이 사건 용역입찰의 낙찰자로 결정되기 이전에 피심인 탑이엔씨와 하도급대금 495,850천원, 계약기간 2009.1.1.~12.31.로 이 사건 용역에 대한 하도급 계약관계를 사전에 맺은 사실이 있으며, 이러한 사실은 아래 <표 7>과 같이 하도급계약서를 통해 인정된다. <표 7> 헤럴드와 탑이엔씨 간의 사전 하도급계약 내용 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121144903" alt="이유 8번째 이미지" ></img> 3) 동일 IP 투찰 24 피심인들은 2009.1.7. 인천시 연수구가 공고한 '연수지구 공동구 유지관리 용역 지명경쟁 전자입찰(긴급)’에 참여하면서, 피심인 탑이엔씨의 ○○○ 전무는 같은 해 1.8. 헤럴드 사무실을 방문하여 헤럴드의 ○○○ 대표이사를 만나고, 당일 오후 2시경 헤럴드의 사무실에서 조달청 국가종합전자조달시스템(www.g2b.go.kr)에 접속하여 3,950백만원으로 투찰하였으며, 그 다음날(1.9.) 오후 2시경 헤럴드 ○○○ 대표이사는 자신의 사무실에서 3,916백만원으로 직접 투찰한 사실이 있다. 25 이러한 사실은 아래 <표 8>과 같이 피심인들의 진술 및 아래 <표 9>와 같이 감사원에서 이첩한 동일IP 증거자료를 통해 인정된다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121144905" alt="이유 9번째 이미지" ></img> <표 8> 피심인들 진술내용 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121144877" alt="이유 10번째 이미지" ></img> <표 9> 감사원에서 이첩한 동일 IP 내역 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121144881" alt="이유 11번째 이미지" ></img> ※ □ : 동일 IP 4) 하도급계약 관계(3년간) 유지 26 피심인 헤럴드는 2009.1.12. 낙찰자로 선정되었으며, 2009.1.15. 인천시 연수구와 장기계속 기술용역 방식으로 계약을 체결하였고, 피심인 헤럴드와 탑이엔씨는 아래 <표 10>과 같이 이 사건 용역업무와 관련한 하도급계약을 3년간 유지한 사실이 있다.(소갑 제9호증) <표 10> 연차별 계약내용(변경계약 포함) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121144883" alt="이유 12번째 이미지" ></img> (단위 : 원, VAT포함) 나. 관련 법령 법 제19조 (부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 "부당한 공동행위"라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니된다. 1.~ 7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자(경락자), 투찰(투찰)가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) ② 제1항의 규정은 부당한 공동행위가 다음 각호의 1에 해당하는 목적을 위하여 행하여지는 경우로서 대통령령이 정하는 요건에 해당하고 공정거래위원회의 인가를 받은 경우에는 이를 적용하지 아니한다. 다. 위법성 판단 1) 위법성 성립요건 27 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 ① 사업자가 법 제19조 제1항 각호 1의 행위에 대하여 ② 다른 사업자와 어떠한 방법으로 합의를 하고 ③ 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. ④ 또한 공정거래위원회로부터 그러한 부당한 공동행위에 대하여 인가를 받은 사실이 없어야 한다. 2) 사업자가 법 제19조 제1항 각호 1의 행위에 해당하는지 여부 28 법 제19조 제1항 제8호의 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격 또는 경락가격 그 밖에 대통령령이 정하는 사항을 결정하는 행위라 함은 입찰에 참가한 사업자들이 낙찰자를 사전에 선정하는 협의를 하거나 상호간에 투찰가격 또는 비율 등을 협의하거나 입찰에 있어 경쟁요소가 되는 사항을 협의하는 행위를 말한다. 29 피심인들은 이 사건 용역입찰에 참여하면서 사전에 투찰가격 및 낙찰예정자에 대한 합의 내지 암묵적인 양해가 있는 것으로 인정되며, 이는 법 제19조 제1항 제8호에 의한 입찰담합 행위에 해당한다. 3) 합의의 존재 여부 가) 합의의 의미 30 사업자간의 '합의’란 의사의 합치를 말하는데, 여기서 '의사의 합치’라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고, 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다.<각주>5</각주>즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로서 명시적인 합의뿐만 아니라 묵시적인 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다.<각주>6</각주>31 따라서, 구두나 서면을 통해 명시적으로 의사의 합치를 확인한 것뿐만 아니라 상황에 따라서는 눈짓, 손짓만으로도 합의는 성립될 수 있으므로, 사업자들이 어떠한 방식으로 의사의 합치를 확인하였는지는 '합의의 존부’에 영향을 미치지 아니한다. 나) 합의의 존재 여부 32 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 아래와 같은 점을 고려하여 볼 때, 사전에 투찰가격 및 낙찰예정자에 대한 합의 내지 암묵적인 양해가 있는 것으로 인정된다. 33 첫째, 가격입찰 등록기간이 2009.1.7~1.12.까지 임에도 불구하고, 탑이엔씨 ○○○ 전무가 경쟁사업자인 헤럴드 대표이사를 만난 당일인 2009.1.8. 오후 2시경에 헤럴드의 사무실에서 투찰을 하였고, 그 다음날 피심인 헤럴드가 투찰을 하였으므로, 이는 투찰가격을 사전에 합의를 하였거나 암묵적인 양해가 있었다는 구체적인 증거(동일IP)라는 점 34 둘째, 피심인 헤럴드는 아래 <표 11>과 같이 가장 안정적으로 낙찰을 받을 수 있는 투찰금액과 방법으로 투찰하지 않은 점 <표 11> 피심인들 진술내용 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121144885" alt="이유 13번째 이미지" ></img> 35 셋째, 피심인 헤럴드는 아래 <표 12>와 같이 피심인들 간에 합의 또는 암묵적 양해가 없이는 선택하기 어려운 위험부담을 감수하는 투찰금액과 방법(예정가격과 사업수행능력점수와 상관없이 탑이엔씨가 3,916백만원보다 높게 투찰하여야만 헤럴드가 낙찰 받을 수 있다는 의미)으로 투찰하였고, 실제 헤럴드가 낙찰을 받을 수 있도록 탑이엔씨가 헤럴드보다 높은 투찰금액으로 투찰을 하였다는 점 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121144887" alt="이유 14번째 이미지" ></img> <표 12> 피심인들 진술내용 발췌 36 넷째, 아래 <표 13>과 같이 동일한 입찰방식으로 진행된 2006년도 연수구가 발주한 공동구 유지관리 용역입찰(계약기간 3년, 2006.1.1.~2008.12.31.)에서는 낙찰률이 80.55%인 반면, 이 사건 용역입찰(계약기간 5년, 2009.1.15.~2013.12.31.)에서는 낙찰률이 94.52%로 매우 높다는 점 <표 13> 피심인 진술내용 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121144889" alt="이유 15번째 이미지" ></img> 37 다섯째, ① 탑이엔씨 대표이사는 이 사건 용역입찰에 참여하여 낙찰 받을 수 있는 가능성이 1%밖에 되지 않는다고 진술하였음에도 입찰에 참여한 점, ② 헤럴드가 탑이엔씨의 사업수행능력평가 신청 서류를 대신 작성하여 준 점, ③ 탑이엔씨는 2008.3월 창립 후 지인의 소개로 헤럴드가 수행 중이던 2006년도 연수구가 발주한 공동구 유지관련 용역업무 중 일부를 2008.4월경 헤럴드로부터 하도급을 받은 사실<각주>7</각주>이 있고, 헤럴드와 탑이엔씨는 이 사건 용역입찰에서 헤럴드가 낙찰받기 이전인 2008.12월경 이 사건 용역의 하도급계약을 사전에 체결하였으며, 이후 3년간 하도급계약 관계를 유지한 사실이 있다는 점, ④ 탑이엔씨 ○○○ 전무는 2006.2월경부터 이 사건 용역입찰 불과 두 달 전인 2008.11월경까지 경쟁사업자인 헤럴드에서 근무한 사실이 있다는 점 등을 고려하여 볼 때, 피심인 탑이엔씨가 이 사건 용역입찰에 형식적으로 입찰에 참여하고 그 대가로 하도급을 받았다고 볼 수밖에 없다는 점 4) 경쟁제한성의 존재 여부 가) 경쟁제한성의 의미 38 부당한 공동행위에 있어 경쟁제한성이란 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택기준, 당해 행위가 시장 및 사업자의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 것을 말한다.<각주>8</각주>39 그리고 구체적으로 어떤 공동행위가 '경쟁제한성’을 가져서 위법한지 여부는 획일적 기준에 따라 결정할 수 없고 개별적으로 판단하는 것이 원칙이다.