일산하수처리장 소화조 효율 개선공사 입찰 관련 2개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인들의 지위 및 일반현황 1 피심인 한솔이엠이 주식회사, 효성엔지니어링 주식회사<각주>1</각주>(이하 회사 명칭을 기재함에 있어 '주식회사’는 생략한다)는 건설업을 영위하는 사업자이며 피심인들의 일반현황은 다음 <표 1>과 같다. <표 1> 피심인들의 일반현황 (단위: 백만 원, 명) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120751365" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처: 금융감독원 공시자료 및 피심인들 제출자료 나. 시장구조 및 실태 1) 일산하수처리장 소화조 효율 개선사업 2 일산하수처리장 소화조 효율 개선사업은 1993. 4월부터 운영되어 노후화된 일산하수처리장 소화조<각주>2</각주>에 대한 개선공사를 통해 최적의 운전조건을 도출하여 소화조 운영효율을 극대화하고, 에너지원으로 사용되는 부생가스 발생량을 늘려 냉ㆍ난방용 및 산업용 전력생산 등 대체에너지 생산을 증대시키기 위하여 추진된 사업이다. 2) 일산하수처리장 소화조 효율 개선공사 가) 공사개요 ㅇ 발주기관: 조달청(수요기관: 고양시) ㅇ 공사위치: 경기도 고양시 일산서구 고양대로 112번길64 일산하수처리장 내 ㅇ 시설규모: 하수처리용량 270,000㎥/일(소화조 용량: 3,140㎥×8조) ㅇ 공사기간: 착공일로부터 540일 ㅇ 설계기간 - 기본설계: 현장 설명일로부터 45일 - 실시설계: 실시설계적격자 선정 통보일로부터 60일 ㅇ 공사내용: 소화조(25,120㎥) - 슬러지감량화시설 설치공사 - 소화조 가온 및 교반시설 개선공사 - 소화조 준설 및 배관시설공사 등 산업ㆍ환경설비공사 ㅇ 추정금액<각주>3</각주>: 4,695백만 원 나) 입찰개요 3 이 사건 공사입찰은 설계ㆍ시공 일괄 입찰<각주>4</각주>(이하 '턴키 입찰’이라 한다)로 진행되었으며 가중치 기준방식(설계점수 60%, 가격점수 40%)으로 실시설계 적격자를 결정하였고 입찰 세부일정은 다음 <표 2>와 같다. <표 2> 입찰 세부일정 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120751369" alt="이유 2번째 이미지" ></img><각주>5</각주>* 입찰마감: 가격투찰일 (1) 입찰참여자 4 피심인 한솔이엠이는 단독으로 입찰에 참여하였고, 피심인 효성엔지니어링은 다음 <표 3>과 같이 공동수급체(이하 '컨소시엄’이라 한다)를 구성하여 입찰에 참여하였다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120751371" alt="이유 3번째 이미지" ></img> <표 3> 컨소시엄 구성현황 (2) 입찰결과 5 입찰결과, 2010. 7. 30. 효성엔지니어링이 실시설계적격자로 최종 결정되었다.<각주>6</각주><표 4> 입찰결과 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120751373" alt="이유 4번째 이미지" ></img> * 부가가치세 포함 금액임 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 6 피심인들은 조달청이 2010. 4. 26. 공고한 '일산하수처리장 소화조 효율 개선공사’ 입찰에 참여하면서, 사전에 투찰가격을 합의하고 이를 실행하였다. 7 피심인들 사이의 구체적인 합의 및 실행내용은 다음과 같다. 1) 합의의 내용 8 피심인들은 2010. 5. 3.경 이 사건 입찰 관련 PQ 심사 신청서를 제출하여 발주처로부터 입찰참가자격 적격자로 선정되었다. 9 이후 각 사의 환경영업 담당 직원인 한솔이엠이 김ㅇㅇ 부장<각주>7</각주>과 효성엔지니어링 김△△ 부장<각주>8</각주>은 2010. 6. 23. 서울 양재동 소재 서울교육문화회관 내 커피숍에서 만나 이 사건 공사입찰에서 가격경쟁을 배제하기로 합의하였고, 2개의 쪽지에 각각 2개의 투찰가격(4,685,610천 원, 4,678,567천 원)을 적은 후 추첨을 통하여 각 사의 투찰가격을 결정하였다. 10 추첨결과, 각 사의 투찰가격은 한솔이엠이가 4,685,610천 원, 효성엔지니어링이 4,678,567천 원으로 결정되었다. 11 아울러 각 사 부장들은 2010. 6. 23. 만남 시 이 사건 입찰에서 가격경쟁을 하지 않는 대신에 추후 이 사건 입찰결과 낙찰 받은 업체가 탈락한 업체에게 설계비용 보전 명목으로 1억 원을 보상해 주기로 합의하기도 하였다. 12 한솔이엠이 김ㅇㅇ 부장과 효성엔지니어링 김△△ 부장은 위와 같은 합의내용을 각각 담당 임원인 한솔이엠이 오ㅇㅇ 상무<각주>9</각주>와 효성엔지니어링의 최ㅇㅇ 상무보<각주>10</각주>에게 보고하였으며, 피심인들의 각 담당 임원들은 각 사 부장들에게 합의내용대로 진행할 것을 지시하였다. 13 이후 한솔이엠이 김ㅇㅇ 부장과 효성엔지니어링 김△△ 부장은 낙찰사가 탈락사에게 설계비용 보상비로 1억 원을 지급하는 내용의 합의서를 작성하여 2010. 7월 초경 한솔이엠이 오ㅇㅇ 상무와 효성엔지니어링의 최ㅇㅇ 상무보에게 각각 서명을 받았다. 14 이와 같은 사실은 피심인들이 조사과정에서부터 심의절차에 이르기까지 일관되게 인정하였으며, '조달청 공사입찰공고’(심사보고서 소갑 제1-1호증<각주>11</각주>), 설계비용 보상 관련 '합의서’(소갑 제1-6호증), 한솔이엠이 오ㅇㅇ 상무 확인서(소갑 제2-1호증), 김ㅇㅇ 부장 진술조서(소갑 제2-2호증), 효성엔지니어링 최ㅇㅇ 상무보 진술조서(소갑 제2-3호증), 김△△ 부장 진술조서(소갑 제2-4호증) 등을 통하여도 인정된다. 2) 합의의 실행 15 2010. 6. 25. 피심인들은 합의한 투찰가격대로 투찰<각주>12</각주>하였다. 16 입찰 결과, 2010. 7. 30. 효성엔지니어링이 실시설계적격자로 선정되었으며, 2010. 12. 15. 조달청과 4,678,567천 원(부가가치세 포함)의 금액으로 공사도급계약을 체결하였다.<각주>13</각주><표 5> 입찰결과 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120751375" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 17 이와 같은 사실은 피심인들이 조사과정에서부터 심의절차에 이르기까지 일관되게 인정하였으며, '조달청 실시설계적격자 선정 통보’(소갑 제1-2호증), '조달청 공사계약체결통보서’(소갑 제1-7호증), 한솔이엠이 오ㅇㅇ 상무 확인서(소갑 제2-1호증), 김ㅇㅇ 부장 진술조서(소갑 제2-2호증), 효성엔지니어링 최ㅇㅇ 상무보 진술조서(소갑 제2-3호증), 김△△ 부장 진술조서(소갑 제2-4호증) 등을 통하여도 인정된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제19조(부당한 공동행위의 금지) ①사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1. ∼ 7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) ②～⑤ (생략) 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>14</각주>시행령 제33조(경매ㆍ입찰 담합의 유형) 법 제19조(부당한 공동행위의 금지) 제1항 제8호에서 “대통령령으로 정하는 사항”이란 다음 각 호의 어느 하나를 말한다. 1. 낙찰 또는 경락의 비율 2. 설계 또는 시공의 방법 3. 그 밖에 입찰 또는 경매의 경쟁요소가 되는 사항 2) 법리 18 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각 호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 19 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 같은 항 각 호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>15</각주>20 여기서의 '합의’란 복수의 사업자들 사이에 의사의 합치를 말한다. 여기에서 '의사의 합치’라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고, 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로서 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 21 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 입찰에서 사업자 사이에 낙찰자, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 것을 의미한다. 나) 경쟁제한성 22 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로서 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 23 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품 선택기준, 당해 행위가 시장 및 사업자의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>16</각주>24 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>17</각주>다. 피심인들의 2. 가. 행위의 위법 여부 1) 합의의 존부 25 위 2. 가. 에서 살펴본 바와 같이 피심인들이 이 사건 공사 입찰에 참여하면서 사전에 투찰가격을 합의한 사실이 관련 증거에 의하여 인정되므로 피심인들 사이에 법 제19조 제1항 제8호의 합의가 존재한다. 2) 경쟁제한성 판단 26 투찰가격에 관한 합의는 입찰과정에서 자유로운 가격경쟁을 제한하여 낙찰자 및 낙찰가격 결정에 영향을 미치는 것임이 분명하므로, 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다. 27 특히, 피심인들은 이 사건 공사 입찰에서 처음부터 가격경쟁을 회피하기 위한 경쟁제한적 의도로 담합행위를 시작하였을 뿐만 아니라 실제 이로 인하여 이 사건 공사 입찰에서 가격경쟁이 사라진 점, 이러한 입찰담합 행위는 경쟁제한 효과만 발생시키고 달리 효율성 증대효과를 기대하기 어려운 점이 명백하므로 부당하게 경쟁을 제한하는 행위로 인정된다. 3) 소결 28 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하므로 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 29 피심인들에 대하여 향후 이 사건 공동행위와 동일하거나 유사한 법위반행위의 재발을 방지하기 위하여 법 제21조에 따라 시정명령을 부과한다. 아울러 위 2. 가. 행위의 성격상 효율성 증대효과는 없고 경쟁제한효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령 제61조 및 [별표2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시(2009. 8. 20. 공정거래위원회 고시 제2009-36호로 개정된 것, 이하 '과징금고시’라 한다) Ⅲ. 2. 다. (1).의 규정에 의거에 따라 과징금을 부과한다.<각주>18</각주>나. 과징금 산정 1) 산정기준 가) 관련매출액 30 이 사건 공사 입찰 결과, 효성엔지니어링이 낙찰 받아 계약을 체결한 바, 관련매출액은 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1). (마). 1).에 따라 효성엔지니어링이 이 사건 공사와 관련하여 조달청과 체결한 계약금액으로 본다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120751377" alt="이유 6번째 이미지" ></img> 나) 부과기준율 31 피심인들의 이 사건 공동행위는 위반행위의 내용 및 파급효과 등을 고려할 때 위반행위의 중대성의 정도가 '매우 중대한 위반행위’에 해당하므로 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1). (가). 규정에 따라 7.0～10.0%의 부과기준율을 적용하기로 하되, 이 사건 공동행위는 입찰담합으로서 성격상 경쟁제한효과만 발생시키는 것이 명백한 경성 공동행위인 점, 이 사건 공사는 공공발주 공사로 국가 및 지방자치단체의 재정에 미치는 영향이 크다는 점 등을 고려하여 10%의 부과기준율을 적용한다. 다) 산정기준 32 산정기준은 위 가).의 관련매출액에 위 나).의 부과기준율을 곱하여 정하되, 입찰에 참여하여 낙찰 받지 못한 한솔이엠이에 대해서는 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1). (마). 2).에 따라 50%를 감액하여 산정한다. 33 위와 같이 산정한 피심인별 산정기준은 다음 <표 7>과 같다. <표 7> 피심인별 산정기준 (단위: 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120751379" alt="이유 7번째 이미지" ></img> 2) 행위 요소에 의한 1차 조정 34 피심인들의 행위는 위반행위의 기간 및 횟수에 의한 조정사유에 해당사항이 없으므로, 1차 조정 산정기준은 위 산정기준과 동일하다. 3) 행위자 요소 등에 의한 2차 조정 35 위 2. 가.에서 살펴본 바와 같이 피심인들의 고위 임원이 이 사건 공동행위에 직접 관여한 사실<각주>19</각주>이 있으므로 과징금 고시 Ⅳ. 3. 나. (5).의 규정에 따라 피심인들에 대하여 1차 조정 산정기준의 10%를 가중한다. 36 피심인들이 심사관의 조사 단계부터 위원회 심의 종결시까지 일관되게 행위 사실을 인정하고 위법성 판단에 도움이 되는 진술을 하는 등 조사에 협력한 점을 감안하여 과징금고시 Ⅳ. 3. 다. (3). (가). 규정에 따라 1차 조정 산정기준의 30%를 감경한다. 37 이에 따른 피심인별 2차 조정 산정기준은 다음 <표 8>과 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120751383" alt="이유 8번째 이미지" ></img> 4) 부과과징금의 결정 38 효성엔지니어링의 경우 컨소시엄을 구성하여 이 사건 공사를 수행하였는 바, 이에 따라 부당이득의 규모가 단독으로 공사를 수행하였을 경우보다 적을 수 밖에 없는 점을 감안하여 2차 조정 산정기준의 10%를 감경한다. 39 아울러, 피심인들 모두 심의일 기준 직전 사업연도, 전전 사업연도 및 전전전 사업연도의 당기순이익을 각각 3:2:1로 가중평균한 금액이 적자인 점, 효성엔지니어링의 경우 심의일 기준 직전 사업연도의 자본금 잠식이 있는 점<각주>20</각주>을 감안하여 2차 조정 산정기준에서 효성엔지니어링은 60%를 감경하고, 한솔이엠이는 50%를 감경한다. 40 또한 최근 경기 악화로 건설시장이 크게 위축되어 있는 점을 감안하여 피심인들 모두 2차 조정 산정기준의 10%를 감경한다. 41 이에 따른 피심인별 부과과징금(백만 원 미만은 절사한다)은 다음 <표 9>와 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120751367" alt="이유 9번째 이미지" ></img> 4. 결론 42 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 위반되므로, 시정조치에 대하여는 법 제21조, 과징금 부과에 대하여는 법 제22조의 규정을 각각 적용하여 주문과 같이 의결한다.