전국건설기계 김천연합회의 사업자단체금지행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인의 지위 및 일반현황 1 피심인은 건설기계관리법령 등에 의하여 굴삭기를 소유하고 굴삭기 장비 대여업을 영위하는 사업자들이 공동의 이익 증진을 목적으로 설립한 단체로서, 피심인의 일반현황은 다음 <표 1>의 기재와 같다. <표 1> 피심인의 일반현황 (2017. 5. 31. 기준, 단위: 천 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123210587" alt="이유 1번째 이미지" ></img><각주>1</각주>* 출처: 피심인 제출자료 나. 시장구조 및 실태 1) 굴삭기의 정의 및 종류 2 건설기계관리법 제2조 제1항 제1호에 따르면, '건설기계’란 건설공사에 사용할 수 있는 기계로서 굴삭기(무한궤도 또는 타이어식으로 굴삭장치를 가진 자체중량 1톤 이상인 것), 덤프트럭(적재용량 12톤 이상인 것. 다만, 적재용량 12톤 이상 20톤 미만의 것으로 화물운송에 사용하기 위하여 자동차관리법에 의한 자동차로 등록된 것을 제외한다) 등 27종이 있다. 3 특히, 굴삭기는 토목, 건축, 건설 현장에서 땅을 파는 굴삭작업, 토사를 운반하는 적재작업, 지면을 정리하는 정지작업 등의 작업을 행하는 건설기계로서, 장비의 이동역할을 하는 주행체, 360도 회전하는 상부 선회체 및 작업장치로 구성되어 있다. 4 또한, 굴삭기는 일반적으로 굴삭기 버킷(주걱)의 크기에 따라 대형굴삭기(0.8㎥이상), 중형굴삭기(0.3㎥∼0.8㎥), 소형굴삭기(0.3㎥미만)로, 주행체의 주행방식에 따라 무한궤도식 굴삭기와 타이어식 굴삭기로 구분된다. 무한궤도식 굴삭기는 타이어 굴삭기에 비해 작업이 안정적이고 작업 생산성이 높기 때문에 장비 중량 1톤부터 100톤 이상의 초대형에 이르기까지 각 작업현장에 폭넓게 사용되며, 타이어식 굴삭기는 무한궤도식 굴삭기에 비해 작업장 이동이 편리하여 이동이 빈번하게 요구되는 작업현장에 주로 사용된다. 2) 국내 굴삭기 관련시장 현황 5 건설기계관리법 제3조의 규정에 따르면, 건설기계의 소유자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사 또는 특별자치도지사에게 건설기계를 등록하여야 하는데, 최근 5년 간 굴삭기의 등록추이를 보면 다음 <표 2>와 같이 지속적으로 증가하고는 있으나, 그 증가율이 점차 둔화되는 것으로 확인된다. <표 2> 최근 5년 간 굴삭기 등록 추이 (2015. 12. 31. 기준, 단위: 대, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123210597" alt="이유 2번째 이미지" ></img> ? 출처 : 국토해양부(건설인력기재과: 2015년 건설기계 현황 통계) 6 굴삭기를 비롯한 건설기계의 경우, 과거에는 건설기계를 소유한 기업 또는 관공서에서 조종면허를 보유한 기사를 고용함으로써 사용되었으나, 최근에는 건설기계 소유주(조종면허 소지자)와 사용자 간 1일 계약 또는 장기 임대계약 형식을 통해 사용되고 있다. 이와 관련하여, 각 시도의 용도별 굴삭기 등록현황을 살펴보면, 다음 <표 3>과 같이 굴삭기 자가용 및 임대 등 영업용에 의한 등록이 보편화되어 있고, 상대적으로 서울ㆍ경기 지역에 많이 등록된 것으로 파악된다. <표 3> 지역별 및 용도별 굴삭기 등록현황 (2015. 12. 31. 기준, 단위: 대, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123210599" alt="이유 3번째 이미지" ></img> * 출처 : 국토해양부(건설인력기재과: 2015년 건설기계 현황 통계) 3) 김천지역 굴삭기 등록 및 임대현황 7 김천지역에는 2017년 5월말 기준으로 총 859대의 굴삭기가 등록되어 있으며, 이 중 영업용으로 등록된 505대의 55.6%인 281대가 피심인 소속 회원들의 소유인 것으로 확인된다. <표 4> 김천지역 굴삭기 등록현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123210601" alt="이유 4번째 이미지" ></img> * 출처 : 피심인 및 김천시 건설자재과 제출자료 8 피심인에 따르면, 피심인 소속 회원들은 보통 1∼2대의 굴삭기를 소유한 자로서, 굴삭기 임대와 함께 공사현장에 직접 굴삭기를 조종하는 작업까지 하고 있으며, 장기임대 등 굴삭기 대여만을 전문으로 하는 회원은 없는 것으로 확인된다. 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 굴삭기 임대료 결정행위 가) 인정사실 9 피심인은 2013년 2월초 김천시 시청로 248 소재 자신의 사무실에서 개최된 임원회의 및 김천지역 고수부지에서 개최된 임시총회를 통하여 굴삭기의 종류에 따라 굴삭기 임대료를 350천 원 ∼ 650천 원(1일 임대기준)으로 정하고, 이를 2013. 3. 1.부터 시행하기로 결의하였으며, 2013년 2월경 자신이 정한 굴삭기 임대료 내역이 기재된 유인물을 스티커 형태로 제작하여 소속 회원들에게 배포하였다. <표 5> 2013년 2월 피심인이 회원들에게 배포한 굴삭기 임대단가표 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123210603" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 나) 근거 10 피심인의 위 행위사실은 피심인이 2013. 2월 회원들에게 배포한 굴삭기 임대단가표(심사보고서 소갑 제1호증<각주>2</각주>), 피심인 전 회장 김○○의 진술조서(소갑 제2호증<각주>3</각주>), 피심인 회장 이○○의 진술조서(소갑 제3호증<각주>4</각주>) 등을 통해 인정된다. 2) 구성사업자의 사업활동을 부당하게 제한한 행위 가) 굴삭기 작업시간 제한 행위 및 근거 11 피심인은 2012년 1월경 임원회의 및 회원들의 찬반투표를 통하여 굴삭기 작업시간을 오전 8시부터 오후 5시까지로 정하기로 결의하고, 이를 소속 지부장들이 회원들에게 문자메시지로 통지하였으며, 2012년 1월경 회원들로 하여금 김천지역을 순찰하도록 회칙에 규정하고, 순찰조를 편성하여 회원들이 굴삭기 작업시간을 준수하는지 점검하였으며, 작업시간을 미준수한 회원에 대해서는 1차 경고한 후, 임원회의를 통해 제명하였다<각주>5</각주>. 12 이러한 사실은 이 사건 피심인 회장 이○○의 진술조서(소갑 제3호증)<각주>6</각주>, 피심인 전 회장 김○○의 진술조서(소갑 제2호증)<각주>7</각주>, 피심인 회칙(소갑 제7호증)<각주>8</각주>, 순찰일지(소갑 제8호증), 피심인의 2014. 1. 20. 임원회의 회의록(소갑 제9호증) 등을 통해 인정된다. 나) 비회원과의 공동작업 제한 행위 및 근거 13 피심인은 2012년 1월 정기총회를 개최하여 자신의 회원들로 하여금 비회원과 공동으로 굴삭기 작업을 하는 행위를 2012. 2. 7.부터 제한하고, 이를 위반한 회원에 대해서는 1∼2회 적발시 1일 임대수입금을 회수하고, 3회 적발시에는 제명하기로 결의하였다. 피심인은 2012년 1월 정기총회에 참석한 회원들로 하여금 이러한 내용을 담은 공지사항에 서명하도록 하고, 정기총회에 참석하지 아니한 회원들에게는 피심인 사무실로 방문하여 서명하도록 통지하였으며, 실제 비회원 굴삭기가 투입된 건설 현장에 회원들의 굴삭기가 투입되지 못하도록 하였다.<각주>9</각주>14 이러한 사실은 피심인 전 회장 김○○의 진술조서(소갑 제2호증)<각주>10</각주>, 피심인 회장 이○○의 진술조서(소갑 제3호증)<각주>11</각주>, 2012. 1월 비회원과의 공동작업 제한 관련 공지문(소갑 제10호증)<각주>12</각주>등을 통해 인정된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 가) 굴삭기 임대료 결정행위 (1) 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>13</각주>제26조(사업자단체의 금지행위) ①사업자단체는 다음 각 호의 1에 해당하는 행위를 하여서는 아니된다.1. 제19조(부당한 공동행위 금지) 제1항 각 호의 행위에 의하여 부당하게 경쟁을 제한하는 행위 2. ∼ 4. (생 략) 법 제19조(부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하'부당한 공동행위’라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1. 가격을 결정ㆍ유지 또는 변경하는 행위 2. ∼ 9. (생략) 2 ∼ 6 (생략) (2) 관련 법리 15 법 제26조 제1항 제1호의 사업자단체 금지행위에 해당하는 법 제19조 제1항 제1호의 가격을 결정ㆍ유지 또는 변경하는 행위(이하 '가격결정행위’라 한다)가 성립하기 위해서는 ① 사업자단체의 의사에 의한 가격결정행위가 존재하고 그 의사가 구성사업자에게 표시되어야 하며, ② 이와 같은 행위가 구성사업자의 가격결정에 영향을 미치고, ③ 그 결과 일정한 거래분야에서 가격경쟁을 부당하게 제한하여야 한다. 16 '사업자단체의 의사’는 총회ㆍ이사회ㆍ임원회의, 간부회의, 분회위원회 등 그 형식에는 구애됨이 없이 이를 통한 결의ㆍ결정 등을 말하고, 정관ㆍ규정 또는 시행 중인 사업계획서 등에 의하여 이루어지는 경우에는 정관, 규정, 사업계획서 그 자체를 사업자단체의 의사로 본다. 또한, 사업자단체의 의사는 구성사업자에게 표시되어야 하고 의사표시의 방법으로 회의개최ㆍ문서송부ㆍ전화통보 등 그 형식 여하를 불문하고 구성사업자에게 인지됨을 의미한다. 17 '가격결정행위’라 함은 최종 거래가격을 결정하는 행위는 물론이고 평균가격, 표준가격, 기준가격 등 명칭여하를 불문하고 구성사업자에게 가격설정의 기준을 제시하거나 이를 정하여 준수하도록 하는 행위 등을 말한다. 18 구성사업자가 사업자단체가 결정한 가격의 영향 아래 가격을 결정한 것인 이상 반드시 거래단계에서 최종적으로 결정한 가격이 사업자단체에서 결정한 가격과 동일할 필요는 없으며, 사업자단체의 가격결정이 구속사업자를 직접적으로 구속할 정도에 이르는 경우 뿐만 아니라 그에 이르지 아니하고 요청ㆍ권고 등의 형태에 그치는 경우는 물론 구성사업자가 그 이익을 위하여 자발적으로 참여한 경우도 사업자단체가 구성사업자의 가격결정에 영향을 준 것에 해당한다<각주>14</각주>. 19 사업자단체의 가격결정행위가 부당하게 경쟁을 제한하였는지 여부는 시장점유율, 경쟁자의 수와 공급여력, 대체성 등 여러 사정을 종합하여 판단한다<각주>15</각주>. (3) 피심인의 제2. 가. 1)항 행위의 위법 여부 (가) 사업자단체의 의사에 의한 가격결정행위의 존부 및 그 의사가 구성사업자에게 표시되었는지 여부 20 위 제2. 가. 1)항에서 살펴본 바와 같이, 피심인은 2013. 2월의 임원회의 및 임시총회를 통해 굴삭기 표준임대료를 정하고, 스티커 형태의 유인물을 제작하여 회원들에게 배포하였으므로, 이는 피심인의 의사에 의한 가격결정행위가 존재하고 그러한 의사가 구성사업자에게 표시되었음이 인정된다. (나) 구성사업자의 가격 결정에 영향을 미쳤는지 여부 21 살피건대, 다음과 같은 사안을 종합적으로 고려할 때 피심인의 행위는 구성사업자의 가격결정에 영향을 미친 것으로 인정된다. 22 첫째, 피심인이 구성사업자들이 건설업체와 거래를 함에 있어 굴삭기 대여 요금 협상에서 우위를 점하기 위하여 대여요금표를 만들었고 구성사업자들이 이 요금표를 실제 수령한 점<각주>16</각주>, 둘째, 피심인 이○○ 회장의 진술에 따르면, 구성사업자 대부분이 이 사건 임대료를 그대로 적용하거나, 건설업체 등과의 거래시 기준가격으로 삼고 있는 점<각주>17</각주>, 셋째, 피심인이 자신이 정한 임대료를 준수하지 아니한 회원에게 구두로 경고하는 방법으로 소속 회원들의 굴삭기 임대료 결정에 관여한 점<각주>18</각주>, 넷째, 피심인 회원인 김○○, 이●●, 문○○이 건설업체에 제출한 2013. 10. 31. ∼ 2016. 12. 31.의 거래명세표에 따르면, 각 회원들이 기재한 굴삭기 임대료가 피심인이 결의한 임대료와 동일한 점<각주>19</각주>등 (다) 부당하게 경쟁을 제한하였는지 여부 23 독립사업자인 구성사업자가 자신의 경영사정, 경영전략 및 시장상황 등을 감안하여 자신의 굴삭기 임대에 대한 가격을 자율적으로 결정하여야 함에도 불구하고 피심인이 굴삭기 임대요금을 결정함으로써 구성사업자간 자유로운 가격경쟁이 제한될 가능성이 크다는 점, 피심인의 구성사업자들이 김천지역 굴삭기 임대시장의 56%를 차지하고 있는 점, 원거리 이동에 따른 불편이나 추가비용 발생 등 굴삭기의 특성상 건설사들이 건설현장이 소재한 지역이 아닌 타 지역의 굴삭기로 대체하기 쉽지 않은 점 등을 고려할 때 피심인의 행위는 김천지역 굴삭기 임대시장에서의 가격경쟁을 부당하게 제한하는 행위로 인정된다. (4) 소결 24 피심인의 2. 가. 1)의 행위는 법 제 19조 제1항 제1호에서 금지하고 있는 '가격의 결정ㆍ유지 또는 변경하는 행위’에 해당되어, 법 제26조 제1항 제1호의 사업자단체금지행위에 해당되므로 위법하다. 나) 구성사업자의 사업활동을 부당하게 제한한 행위 (1) 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>20</각주>제26조(사업자단체의 금지행위) ①사업자단체는 다음 각 호의 1에 해당하는 행위를 하여서는 아니된다.1. ∼ 2. (생 략) 3. 구성사업자(시업자단체의 구성원인 사업자를 말한다. 이하 같다.)의 사업내용 또는 활동을 부당하게 제한하는 행위 4. (생 략) 2 ∼ ④ (생략) (2) 관련 법리 25 법 제26조 제1항 제3호의 사업자단체의 금지행위가 성립하기 위해서는 사업자단체의 의사가 있고, 그 의사가 구성사업자들에게 통지되어야 하며, 그 내용이 구성사업자의 사업내용이나 활동을 부당하게 제한하는 것이어야 한다. 26 '사업자단체의 의사’는 총회ㆍ이사회ㆍ임원회의, 간부회의, 분회위원회 등 그 형식에는 구애됨이 없이 이를 통한 결의ㆍ결정 등을 말하고, 정관ㆍ규정 또는 시행 중인 사업계획서 등에 의하여 이루어지는 경우에는 정관, 규정, 사업계획서 그 자체를 사업자단체의 의사로 본다. 또한, 사업자단체의 의사는 구성사업자에게 표시되어야 하고 의사표시의 방법으로 회의개최ㆍ문서송부ㆍ전화통보 등 그 형식 여하를 불문하고 구성사업자에게 인지됨을 의미한다.<각주>21</각주>(3) 피심인의 2. 가. 2)항 행위의 위법 여부 (가) 사업자단체 의사의 존재 및 그 의사가 구성사업자에게 표시되었는지 여부 ① 굴삭기 작업시간 제한 행위 27 위 제2. 가. 2)항에서 살펴본 바와 같이, 피심인은 2012. 1월 임원회의 및 회원 찬반투표를 통해 굴삭기 작업시간(오전 8시 ∼ 오후 5시까지)을 결정하고, 이를 피심인 소속 지부장들이 구성사업자들에게 문자메시지로 통지하였으므로 굴삭기 작업시간 제한행위에 대한 사업자단체의 의사가 존재하고 그 의사가 구성사업자에게 표시되었음이 인정된다. ② 비회원과의 공동 작업을 제한한 행위 28 위 제2. 가. 2)항에서 살펴본 바와 같이, 피심인은 2012. 1월 정기총회를 개최하여 구성사업자가 비구성사업자와 공동으로 굴삭기 작업을 하는 것을 금지하기로 결정하고, 당해 결정사실을 구성사업자들에게 공지하고 서명하도록 한 사실이 있으므로 비회원과의 공동작업 제한행위에 대한 사업자단체의 의사가 존재하고 그 의사가 구성사업자에게 표시되었음이 인정된다. (나) 구성사업자의 사업활동을 부당하게 제한하였는지 여부 29 사업자단체는 구성사업자의 공동 이익을 증진하는 것을 목적으로 하는 단체이므로 그 목적 달성을 위하여 단체의 의사로써 구성사업자의 사업활동에 대하여 일정한 범위의 제한을 하는 것이 어느 정도 예정되어 있다하더라도 그 결의의 내용이 구성사업자의 사업내용이나 활동을 과도하게 제한하여 구성사업자 사이의 공정하고 자유로운 경쟁을 저해할 정도에 이른 경우에는 위법하다고 할 것이다.<각주>22</각주>30 살피건대, 피심인이 구성사업자가 자유롭게 스스로 정해야 할 작업시간을 제한하고 비구성사업자와의 공동 작업을 제한한 행위는 구성사업자의 사업활동의 본질적인 내용인 영업시간 및 거래상대방 결정의 자유를 제한한 행위로서 구성사업자 사이의 공정하고 자유로운 경쟁을 저해하는 결과를 가져온다는 점에서 구성사업자의 사업내용 또는 활동을 부당하게 제한하는 행위에 해당된다 할 것이다. 31 피심인의 구성사업자들은 피심인에게 종속된 사업자가 아닌 독립된 사업자로서, 시장상황이나 자기의 영업전략, 경영상황 등을 종합적으로 고려하여 언제 영업을 할 것인지, 어떤 사업자와 거래할 것인지 자유롭게 결정하고 그 결정대로 사업활동을 수행할 수 있어야만 서비스 품질이 향상되고 가격이 하락하는 등 경쟁이 촉진되는 효과가 나타난다. 그런데 피심인이 작업시간을 준수하지 않았다는 이유로 구성사업자를 제명하고, 비구성사업자와 공동작업을 하였다는 이유로 구성사업자의 하루의 임대료를 회수하거나 제명까지 하는 것은 구성사업자의 영업시간 결정과 거래상대방 선택의 자유를 심각하게 침해하는 행위이다. 이러한 행위는 구성사업자의 자유로운 사업활동을 부당하게 제한하여 시장의 자유로운 경쟁을 제한할 우려가 있다. (4) 소결 32 피심인의 2. 가. 2)항의 행위는 법 제26조 제1항 제3호 구성사업자의 사업활동을 부당하게 제한하는 행위에 해당되므로 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 및 구성사업자에 대한 통지명령 33 피심인의 이 사건 행위에 대해 법 제27조에 따라 시정명령을 부과하고, 심의일에도 중단되지 않고 있는 굴삭기 임대료 결정행위와 굴삭기 작업시간 제한행위에 대해서는 행위중지명령을 함께 부과하며, 시정조치의 이행을 확보하기 위하여 구성사업자들에 대한 통지명령을 함께 부과한다. 나. 과징금 부과 1) 위 2. 가. 1)의 굴삭기 임대료 결정행위에 대한 과징금 부과 가) 부과여부 34 피심인이 구성사업자가 자유롭게 결정하여야 할 임대료 가격을 결정한 행위는 자유롭고 공정한 경쟁질서를 저해하고 소비자 후생에 미치는 영향이 크다 할 것이므로, 법 제28조 및 제55조의3, 법 시행령 제61조 및 [별표2] 및 제3항, 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시(2017. 11. 30. 공정거래위원회 고시 제2017-21호로 개정된 것, 이하 '과징금고시’라 한다)를 적용하여 다음과 같이 과징금을 부과한다. 나) 산정기준 35 피심인의 법위반행위는 사업자단체 금지행위에 해당하므로 과징금 고시 II. 9. 및 IV. 1. 다. (2). (가).에 따라 위반행위의 종료일이 속한 연도의 사업자단체 연간예산액에 위반행위 중대성의 정도별 부과기준율을 곱하여 산정기준을 정한다. (1) 연간예산액 36 피심인의 이 사건 위반행위는 심의일까지도 계속되고 있으므로, 2016년도의 연간예산액 125,253,880원을 적용한다.<각주>23</각주>(2) 부과기준율