전국건설기계 김천연합회의 사업자단체금지행위에 대한 건 관련 이의신청에 대한 건

1.원심결 내용 1 원심결은 이의신청인(이하 “신청인”이라 한다)의 굴삭기 임대료 결정행위가 「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」(이하 “법”이라 한다) 제26조 제1항 제1호에, 구성사업자에 대한 작업시간 제한 및 비회원과의 공동작업 금지행위가 같은 항 제3호에 해당함을 인정하고, 굴삭기 임대료 결정행위와 구성사업자에 대한 작업시간 제한행위는 행위중지명령, 각 행위에 대한 향후금지명령, 공정거래위원회(이하 “위원회”라 한다) 처분 사실에 대한 구성사업자 통지 명령 및 과징금 납부 명령(60,000,000원)을 부과하였다. 2. 이의신청 이유 및 판단 가. 원심결 위법성 인정이 부당하다는 주장에 대하여 2 신청인은 원심결의 임대료 결정행위가 권장가격을 제시한 것에 불과하고, 이와 다르게 가격을 받더라도 회원을 제재한 바 없으며, 구성사업자의 작업시간을 8시간으로 제한한 것은 근로기준법 준수의 일환으로 위반시 구두 경고만 하고 실제 재재는 1회 밖에 없고, 비회원과의 공동작업 제한행위는 회원들에게 통지를 한 것은 사실이나 위반사업자에 대한 제재사실이 없으므로 원심결에서 각 행위의 위법성을 인정한 것은 부당하다고 주장한다. 3 법 제26조 제1항 제1호의 가격결정행위에서 “가격”은 반드시 거래가 이루어지는 최종 가격일 것을 요하지 않고, 최종 가격을 결정하는데 필요한 요소를 결정하는 행위를 포괄하므로 최종가격은 물론 표준가격, 기준 가격 등 명칭 여하를 불문하고 가격을 제시하는 행위를 함으로써 그 영향 아래에서 구성사업자가 가격을 결정한 이상 반드시 거래 단계에서 최종적으로 결정한 가격이 사업자단체에서 결정한 가격과 동일할 필요는 없고, 불이행에 대한 제재조치나 이를 강제하기 위한 수단이 마련되어 구성사업자를 구속할 정도에 이르러야 하는 것은 아니다.<각주>1</각주>4 따라서 신청인이 2013. 2월경 “건설기계 표준임대료”를 결정하고, 이를 구성사업자들에게 배포한 행위는 “표준임대료”가 기준가격이라 하더라도 사업자단체 금지행위가 성립하는데 아무런 지장이 없고, 불이행에 대한 제재를 하였는지도 법위반행위 성립에 영향을 미치지 않는다 할 것이므로 이 사건 임대료 가격결정행위가 위법하지 않다는 신청인의 주장은 이유 없다. 5 또한 법 제26조 제1항 제3호에서 사업자단체의 금지행위로서 “구성사업자의 사업내용 또는 활동을 부당하게 제한하는 행위”를 규정하고 있는 것은 사업자단체의 본질상 구성사업자의 공동 이익 증진을 위하여 단체의 의사결정으로 구성사업자의 사업활동에 일정 범위의 제한을 하는 것이 어느 정도 용인된다 하더라도 단체의 결의 내용이 구성사업자의 사업내용이나 활동을 과도하게 제한하여 구성사업자 사이의 공정하고 자유로운 경쟁을 저해하는 정도에 이른 경우에는 허용하지 않겠다는 것을 의미한다.<각주>2</각주>6 그런데 신청인은 2012. 1월에 단체의 의사결정으로 회원의 1일 작업시간을 8시간으로 제한하고, 비회원과의 공동작업을 금지하였는 바, 이는 건설현장에서 구성사업자들의 탄력적 대응을 제한하고, 각자의 경영상 판단에 따라 작업시간 또는 협업 상대방을 선택할 수 있는 자유를 통제하는 것이며, 지정한 작업 시간 이외에는 구성사업자 사이의 경쟁 자체를 봉쇄하여 영업활동을 금지하는 것임을 인정할 수 있다. 따라서 신청인의 의사 결정은 구성사업자의 공정하고 자유로운 경쟁을 저해하는 경우로서 법 제26조 제1항 제3호에서 정한 사업활동 방해행위가 성립하고, 제재조치가 이루어졌는지는 위반행위 성립 여부를 좌우하지 않으므로 작업시간 제한 및 비회원과의 공동작업 금지행위가 법위반이 아니라는 주장은 이유 없다. 나. 원심결이 행위 종료를 인정하지 않은 것은 부당하다는 주장에 대하여 7 원심결 위법성 인정이 정당하다 하더라도 신청인은 회장이 교체된 2016. 1월경 이후에는 권장가격을 고려하지 말고 스스로 임대료를 결정하도록 하였고, 2017. 1월경 회의록에도 장비 단가 인상 자율화 결의 기재가 있으므로 임대료 결정행위는 종료되었고, 2016. 1월경 이후에는 구성사업자 작업시간 제한 및 비회원과의 공동작업 금지행위를 한 바 없으므로 해당 시기에 각 행위가 종료되었다고 주장한다. 8 살피건대 원심결은 임대료 결정행위, 구성사업자에 대한 작업시간 제한행위가 심의일인 2017. 12. 당시에도 계속된다고 보았으나 신청인이 제출한 2017. 1. 10.자 회의록<각주>3</각주>및 2017. 5. 11.자 회의록<각주>4</각주>에 따르면 임대료 결정행위는 구성사업자의 단가 결정에 대하여 자율화 결의를 한 2017. 1. 10.에 종료한 사실을 인정할 수 있고, 구성사업자에 대한 작업시간 제한 행위는 일일 8시간 근무시간을 강요하지 않는다고 결정한 2017. 5. 11. 회의에서 종료된 것으로 보인다. 따라서 행위 종료와 관련한 이의신청인의 주장은 인정 범위 내에서 일부 이유 있다. 9 참고로 비회원과의 공동작업 금지행위는 비회원 현장에도 배차를 받고 경쟁을 하도록 한 2016. 1. 27. 회의에서 종료된 것으로 보인다.<각주>5</각주>다만 원심결에서 행위 중지명령을 부과하지 않은 것으로 보아 이미 종료 사실을 인정한 것으로 보이므로 이 부분 관련 신청인의 주장은 받아들이지 아니한다. 다. 원심결 과징금 산정기준, 부과 수준 등이 부당하다는 주장에 대하여 1) 신청인 주장 10 신청인은 원심결에서 과징금 산정시 2016년도 예산액을 기준으로 한 것은 지출액, 매년 연간액 등을 고려하지 않아 부당하고, 회원에 대한 제재가 없었고 관련 행위에 대한 회원의 불만이나 분쟁이 발생하지 않았으며 이득을 취한 바도 없으므로 중대한 위반행위가 아니라 중대성이 약한 행위로 봄이 타당하고, 굴삭기 임대료 결정 행위가 2016. 1월경에는 종료하였으므로 위반행위 기간 가중을 한 것은 부적절하며, 위원회가 이 사건과 유사한 사업자단체 금지행위 건에 대하여 부과한 과징금 액수와 비교하여 볼 때 지나치게 과다하다고 주장한다. 2) 판단 가) 산정기준 관련 11 법 제28조 제1항에 의하면 위원회는 사업자단체에게 대하여 과징금을 부과할 수 있고, 과징금 부과시 법 제55조의3 제1항에 따라 위반행위의 내용 및 정도, 기간 및 횟수, 위반행위로 인해 취득한 이익의 규모 등을 참작하여야 하며, 동조 제5항, 법시행령 제61조 별표2 [위반행위의 과징금 부과기준]에서 사업자단체 금지 행위의 과징금 부과 기준은 “위반행위 종료일이 속한 연도의 사업자단체의 연간예산액”임을 알 수 있다. 다만 연간예산액이 책정되어 있지 않은 경우에는 통상적으로 전년도이월액과 당해 연도 수입액으로 해당 금액을 추정한다. 12 이상과 같은 과징금 부과 관련 법령을 종합하면 과징금 산정시 사업자단체의 지출액은 고려 대상에 해당하지 아니하고, 관련 기준에 따라 적절하게 과징금을 산정한 이상 연간 수입액을 상회한다고 하여 이를 부당하다고 할 수는 없으므로 신청인의 주장은 이유 없다. 13 다만 원심결은 신청인의 위법행위가 심의일인 2017. 12월 당시까지 계속되고 있다고 보아 2016년 수입액과 전년도(2015년도) 이월액으로 2017년 예산액을 추정하였으나 위 나.에서 본 바와 같이 임대료 결정행위는 2017. 1. 10.에 종료되었고 신청인이 제출한 2017년 총지출 내역서<각주>6</각주>에 근거하여 2017년 예산액<각주>7</각주>을 산정할 수 있는 이상 원심결과 같이 2016년 예산액으로 과징금을 산정함은 부적절하다. 따라서 이와 관련한 신청인의 주장은 이유 있다. 나) 중대성 판단 관련 14 위원회가 과징금 부과시 적용하는 법 시행령 제61조 별표 2 [과징금 부과 기준], 이에 따라 제정한 「과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시」(공정거래위원회 고시 제2017-21호. 이하 '과징금 고시’라 한다)를 보면 사업자단체 금지행위 경우 위반행위의 유형, 소속 사업자의 시장점유율, 사업자단체의 주도성 여부, 거래상대방이나 지역 등을 포함한 피해의 규모 및 범위 등을 고려하여 중대성을 판단하도록 되어 있다. 이는 법 제55조의 3 제1항의 의무적 참작사유를 좀 더 세분화하여 관련 기준을 설정한 것으로 특별한 사정이 없는 한 해당 기준에 따라 중대성 여부를 판단하면 적법하다. 15 그런데 신청인의 주장을 보건대 위와 같은 기준을 배제할 만한 특별한 사정이 인정되지 않으므로 주장은 이유 없다. 다) 기간 가중 관련 16 신청인이 임대료 결정행위가 종료되었다고 주장하는 2016. 1. 27.자 회의록에는 임대료 가격결정 행위에 대한 언급이 없고, 해당 시기에 당해 행위가 종료되었다고 볼 만한 다른 사정이 보이지 않는다. 17 다만 위 나.에서 인정한 바와 같이 2017. 1. 10.에는 임대료 가격결정행위가 종료한 것으로 봄이 타당하다 할 것이나 위반행위 성립시인 2013. 2월 경부터 행위 종료시인 2017. 1. 10. 경까지 3년을 초과하므로 원심결에서 과징금 산정 기준액의 100분의 50을 가산한 것은 적법하다. 따라서 신청인의 주장은 이유 없다. 18 참고로 원심결의 경우 “위반행위 기간에 의한 조정”을 현재 과징금 고시<각주>8</각주>를 적용하여 100분의 50을 가중하였는데, 위반행위 종료일을 2017. 1. 10. 로 보는 경우 구 과징금 고시(개정 2016. 12. 30. 공정거래위원회 고시 제2016-22호)<각주>9</각주>“위반행위 기간에 의한 조정”규정이 적용되나 구 과징금고시에 의할 때도 3년이상 위반행위는 100분의 50을 가중하도록 되어 있어 결론에 있어 동일하다. 라) 유사 사례에 부과한 과징금에 비하여 너무 과도하다는 주장 관련 19 법 제55조의 3 제1항, 법 시행령 제61조 별표 2 [과징금 부과 기준], 과징금고시 등 관련 규정을 보면 사업자단체 금지행위의 경우 유사한 행위라 하더라도 연간예산액 규모, 중대성 정도, 위반행위 기간에 따른 가중 비율, 조사협력에 따른 감경 정도 등에 따라 최종 부과 과징금이 달라 질 수 있고, 관련 규정에 따라 과징금을 산정하여 적절하게 부과한 이상 최종 부과 과징금이 다르다고 하여 이를 형평성에 반한다고 보기는 어려우므로 신청인의 주장은 이유 없다. 라. 소결 20 신청인의 주장 중 2. 나.에서 본 바와 같이 굴삭기 임대료 결정행위와 구성사업자 작업시간 제한행위가 종료되었다는 부분은 이유 있으므로 원심결의 주문 내용 중 행위 중지 명령 부분은 취소하고, 2. 다.에서 본 바와 같이 과징금 산정에서 2016년이 아니라 2017년 예산액을 기준으로 과징금을 부과하여야 한다는 부분도 이유 있으므로 관련 사항을 고려하여 과징금을 재산정함이 타당하다. 나머지 주장은 이유 없다. 3. 결론 21 위에서 살펴본 바와 같이 신청인의 주장은 위 인정 범위 내에서 이유 있으므로 인용하고, 나머지 주장은 이유 없으므로 모두 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.