전국건설기계 문경협의회의 사업자단체금지행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인의 지위 및 일반현황 1 피심인은 건설기계관리법령에 따라 굴착기 등 건설기계<각주>1</각주>를 소유하고 경북 문경시 지역에서 건설기계 대여업 등을 영위하는 사업자들이 공동의 이익을 증진할 목적으로 설립한 사업자단체이다. 2 피심인은 회장, 부회장, 분과장 등 총 14명의 임원을 두고 있고, 주요 의사결정은 정기총회(연 1회<각주>2</각주>), 임시총회, 임원회의, 분과 내부회의<각주>3</각주>등을 통해 이루어지고 있는 바, 일반현황은 아래 <표 1>과 같다. <표 1> 피심인의 일반현황 (2019. 2. 12. 기준, 단위: 명, 천 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120686393" alt="이유 1번째 이미지" ></img><각주>4</각주>* 출처: 피심인 제출자료 나. 시장구조 및 실태 1) 굴착기의 정의 및 종류 3 건설기계관리법 제2조 제1항 제1호에 따르면, '건설기계’란 건설공사에 사용할 수 있는 기계로서 굴착기(무한궤도 또는 타이어식으로 굴삭장치를 가진 자체중량 1톤 이상인 것), 덤프트럭(적재용량 12톤 이상인 것. 다만, 적재용량 12톤 이상 20톤 미만의 것으로 화물운송에 사용하기 위하여 자동차관리법에 의한 자동차로 등록된 것을 제외한다) 등 27종이 있다. 4 특히, 굴착기는 토목, 건축, 건설 현장에서 땅을 파는 굴착작업, 토사를 운반하는 적재작업, 지면을 정리하는 정지작업 등의 작업을 행하는 건설기계로서, 장비의 이동역할을 하는 주행체, 360도 회전하는 상부 선회체 및 작업장치로 구성되어 있다. 5 또한, 굴착기는 일반적으로 굴착기 버킷(주걱)의 크기에 따라 대형굴착기(0.8㎥ 이상), 중형굴착기(0.3㎥∼0.8㎥), 소형굴착기(0.3㎥ 미만)로, 주행체의 주행방식에 따라 무한궤도식 굴착기와 타이어식 굴착기로 구분된다. 6 무한궤도식 굴착기는 타이어 굴착기에 비해 작업이 안정적이고 작업 생산성이 높기 때문에 장비 중량 1톤부터 100톤 이상의 초대형에 이르기까지 각 작업현장에 폭넓게 사용되며, 타이어식 굴착기는 무한궤도식 굴착기에 비해 작업장 이동이 편리하여 이동이 빈번하게 요구되는 작업현장에 주로 사용된다. 2) 국내 굴착기 등록현황 7 최근 5년간 국내의 굴착기 등록추이를 보면 2016년까지 매년 2%대로 완만하게 늘어나다가 굴착기를 건설기계 수급조절대상에서 제외하기로 확정한 2016. 7. 29. 국토교통부「건설기계 수급조절위원회」<각주>5</각주>의 의결 등에 따라 2017년부터는 등록대수가 큰 폭으로 증가하여 2018년 3월 기준으로 147,600여 대가 등록되어 있다. <표 2> 최근 5년간 굴착기 등록 추이 (2018년 기준, 단위: 대, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120686413" alt="이유 2번째 이미지" ></img> ? 출처: 국토교통부(건설산업과: 2018년 건설기계 현황 통계) 3) 국내 굴착기 임대업 시장현황 8 건설기계관리법 제21조 제1항에 의하면, 굴착기 임대업을 영위하려는 자는 같은 법 시행규칙 제57조에서 정하는 주기장 및 사무실 설치기준을 충족하여 시장ㆍ군수 또는 구청장에 등록하여야 한다. 9 굴착기 임대업이 활성화되기 전에는 굴착기를 소유한 기업(건설, 정비업체 등) 및 공공기관이 조종기사를 고용하여 사용하였으나, 2000년대부터 임대업이 보편화됨에 따라 2018년 3월 현재 국내에 등록된 전체 굴착기 147,671대의 66.7%인 98,498대가 임대방식으로 사용되는 것으로 나타난다. <표 3> 국내 굴착기의 용도별 등록현황 (2018년 기준, 단위: 대, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120686415" alt="이유 3번째 이미지" ></img> ? 출처: 국토교통부(건설산업과: 2018년 건설기계 현황 통계) 4) 경북 문경지역 굴착기 임대업 시장현황 10 경북 문경지역에는 2019. 3. 31. 기준으로 총 742대의 굴착기가 등록되어 있으며, 이 중 임대용으로 등록된 476대의 43.7%인 208대가 피심인 회원들의 소유로서, 회원 대부분은 통상 1대(최대 5대)의 굴착기를 보유하면서 굴착기 임대와 함께 공사현장 등에서 직접 굴착기를 조종하는 작업까지 병행하고 있다. <표 4> 문경지역 굴착기 등록현황 (2019. 3. 31. 기준, 단위: 대) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120686417" alt="이유 4번째 이미지" ></img> * 출처 : 피심인 및 문경시 제출자료 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 임대가격 결정행위 11 피심인은 2017년 6월경 임시총회를 개최하여 굴착기 기종별 임대가격을 아래 <표 5>와 같이 400천 원 ∼ 750천 원(1일 기준)으로 정하고 이를 2017. 7. 1.부터 시행하기로 결정하였으며, 2017. 6. 13. 문자메시지 발송을 통해 구성사업자에게 결정된 단가를 통지하고, 2017. 8. 19. 내부적으로 작성한 '권장단가표’를 배포하여 굴착기에 부착하도록 하였다. <표 5> 기종별 임대가격 결정 내역(심사보고서 소갑 제6호증<각주>6</각주>) (단위: 천 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120686419" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 12 이와 같은 사실은 아래 <표 6> ∼ <표 9>와 같이 피심인 회장 배○○ 진술조서(소갑 제5호증), 2017년 단가 관련 피심인 제출 소명자료(소갑 제6호증), 권장단가표 부착 사진(소갑 제7호증), 피심인 발송 문자메시지(소갑 제9호증, 제10호증, 제12호증) 등을 통해 인정된다. <표 6> 회장 배○○의 2019. 1. 23.일자 진술조서(소갑 제5호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120686421" alt="이유 6번째 이미지" ></img> <표 7> 2017. 5. 12. 피심인 발송 문자메시지(소갑 제9호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120686423" alt="이유 7번째 이미지" ></img> <표 8> 2017. 6. 13. 피심인 발송 문자메시지(소갑 제10호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120686425" alt="이유 8번째 이미지" ></img><각주>7</각주><표 9> 2017. 8. 19. 피심인 발송 문자메시지(소갑 제12호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120686427" alt="이유 9번째 이미지" ></img> 2) 구성사업자 사업활동 제한행위 가) 비구성사업자와의 작업가능일수 설정행위 13 피심인은 구성사업자가 비구성사업자와 공동작업을 할 수 있는 기간을 3일로 정하여 왔으며,<각주>8</각주>2017년 5월경에는 임시총회를 개최하여 작업가능일수를 3일에서 1일로 변경하기로 결정하였다. 14 이후 피심인은 2017. 6. 13. 문자메시지 발송을 통해 구성사업자에게 그 내용을 통지하였으며, 2017. 6. 15. 재차 문자메시지를 발송하여 1일 이상 작업시 경고 조치 받을 수 있다는 내용을 통지하였다. 15 이와 같은 사실은 아래 <표 10> ∼ <표 12>와 같이 피심인 제출 소명자료(소갑 제8호증), 피심인 발송 문자메시지(소갑 제10호증, 제11호증) 등을 통해 인정된다. <표 10> 2019. 3. 15. 피심인 제출 소명자료(소갑 제8호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120686395" alt="이유 10번째 이미지" ></img> <표 11> 2017. 6. 13. 피심인 발송 문자메시지(소갑 제10호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120686397" alt="이유 11번째 이미지" ></img> <표 12> 2017. 6. 15. 피심인 발송 문자메시지(소갑 제11호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120686399" alt="이유 12번째 이미지" ></img> 나) 다른 사업자단체 구성사업자와의 작업 자제 결정행위 16 피심인은 2018년 5월경 '문경 호계∼산양 구간 4차선’공사현장에서 구성사업자와 타 사업자단체(민주노총 건설기계 문경지부) 구성사업자간의 분쟁이 발생하자, 2018. 5. 29. 긴급임원회의를 개최하여 타 사업자단체 구성사업자와의 작업을 자제하도록 결정하고, 2018. 5. 31. 문자메시지 발송을 통해 구성사업자에게 그 내용을 통지하였다.<각주>9</각주>17 이후, 피심인은 분쟁 발생 타 사업자단체와의 분쟁해결을 위한 내부논의를 진행한 것으로 확인되는 바, 2018. 8. 3. 임원회의에서는 덤프트럭 기종에 한하여 타 사업자단체와의 작업제한 내용을 철회하는 결정을 하였으며, 2018. 9. 5. 임시총회에서는 덤프트럭 외 굴착기 기종에도 작업제한 내용을 철회하는 취지의 결정을 하고, 2018. 8. 4. 및 2018. 9. 6. 핸드폰 문자메시지 발송을 통해 구성사업자에게 그 내용을 통지하였다. 18 이와 같은 사실은 아래 <표 13> ∼ <표 17>과 같이 피심인 제출 소명자료(소갑 제8호증), 피심인 회장 배○○ 진술조서(소갑 제5호증), 피심인 발송 문자메시지(소갑 제13호증, 제14호증, 제15호증) 등을 통해 인정된다. <표 13> 2019. 3. 15. 피심인 제출 소명자료(소갑 제8호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120686401" alt="이유 13번째 이미지" ></img> <표 14> 회장 배○○의 2019. 1. 23.일자 진술조서(소갑 제5호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120686403" alt="이유 14번째 이미지" ></img> <표 15> 2018. 5. 31. 피심인 발송 문자메시지(소갑 제13호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120686405" alt="이유 15번째 이미지" ></img> <표 16> 2018. 8. 4. 피심인 발송 문자메시지(소갑 제14호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120686407" alt="이유 16번째 이미지" ></img> <표 17> 2018. 9. 6. 피심인 발송 문자메시지(소갑 제15호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120686409" alt="이유 17번째 이미지" ></img> 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 법 규정 가) 임대가격 결정행위 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>10</각주>제26조(사업자단체의 금지행위) ①사업자단체는 다음 각 호의 1에 해당하는 행위를 하여서는 아니 된다. 1. 제19조(부당한 공동행위 금지) 제1항 각 호의 행위에 의하여 부당하게 경쟁을 제한하는 행위 2. ∼ 4. (생략) ② ∼ ④ (생략) 법 제19조(부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 '부당한 공동행위’라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1. 가격을 결정ㆍ유지 또는 변경하는 행위 2. ∼ 9. (생략) ② ∼ ⑥ (생략) 나) 구성사업자 사업활동 제한행위 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>11</각주>제26조(사업자단체의 금지행위) ①사업자단체는 다음 각 호의 1에 해당하는 행위를 하여서는 아니 된다. 1. ∼ 2. (생략) 3. 구성사업자(시업자단체의 구성원인 사업자를 말한다. 이하 같다)의 사업내용 또는 활동을 부당하게 제한하는 행위 4. (생략) ② ∼ ④ (생략) 2) 법리 가) 임대가격 결정행위 19 법 제26조 제1항 제1호의 사업자단체 금지행위에 해당하는 법 제19조 제1항 제1호의 가격을 결정ㆍ유지 또는 변경하는 행위(이하 '가격결정 행위’라 한다)가 성립하기 위해서는 ① 사업자단체의 의사에 의한 가격결정 행위가 존재하고 그 의사가 구성사업자에게 표시되어야 하며, ② 이와 같은 행위가 구성사업자의 가격결정에 영향을 미치고, ③ 그 결과 일정한 거래분야에서 가격경쟁을 부당하게 제한하여야 한다. 20 또한, 사업자단체 금지행위는 사업자단체가 부당하게 경쟁을 제한하는 가격결정 행위를 할 것을 결정하고 사업자단체의 구성원 간에 그 사업자단체의 의사결정을 준수하여야 한다는 공동인식이 형성됨으로써 성립한다고 할 것이고, 사업자단체의 구성원이 사업자단체의 의사결정에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것은 아니다.<각주>12</각주>21 '사업자단체의 의사’는 총회, 이사회, 임원회의 등 그 형식에는 구애됨이 없이 이를 통한 결의, 결정 등을 말하며, 정관ㆍ규정 또는 시행 중인 사업계획서 등에 의하여 이루어지는 경우에는 정관, 규정, 사업계획서 그 자체를 사업자단체의 의사로 본다. 또한, 사업자단체의 의사는 구성사업자에게 표시되어야 하고 의사표시의 방법으로 회의개최ㆍ문서송부ㆍ전화통보 등 그 형식 여하를 불문하고 구성사업자에게 인지됨을 의미한다. 22 '가격결정 행위’라 함은 최종 거래가격을 결정하는 행위는 물론 최종 가격을 결정하는데 필요한 요소를 결정하는 행위를 포괄하는 것으로서 최종가격은 물론 평균가격, 표준가격, 기준가격, 최고ㆍ최저가격 등 명칭여하를 불문하고 구성사업자에게 가격설정의 기준을 제시하거나 이를 정하여 준수하도록 하는 행위 등을 말한다. 또한, 구성사업자가 사업자단체에서 결정한 가격의 영향 아래 가격을 결정한 것인 이상 반드시 거래단계에서 최종적으로 결정한 가격이 사업자단체에서 결정한 가격과 동일할 필요는 없으며, 그러한 사업자단체의 가격결정이 구속사업자를 직접적으로 구속할 정도에 이르는 경우뿐만 아니라 그에 이르지 아니하고 요청ㆍ권고 등의 형태에 그치는 경우는 물론 구성사업자가 그 이익을 위하여 자발적으로 참여한 경우도 사업자단체가 구성사업자의 가격결정에 영향을 준 것에 해당한다.<각주>13</각주>23 사업자단체의 가격결정 행위가 부당하게 경쟁을 제한하였는지 여부는 시장점유율, 경쟁자의 수와 공급여력, 대체성 등 여러 사정을 종합하여 판단한다.<각주>14</각주>나) 구성사업자 사업활동 제한행위 24 법 제26조 제1항 제3호의 사업자단체의 금지행위인 구성사업자의 사업내용 또는 활동을 제한하는 행위(이하 ’구성사업자 사업활동 제한행위'라 한다)가 성립하기 위해서는 ① 사업자단체의 의사가 있고, 그 의사가 구성사업자에게 표시되어야 하며, ② 그 내용이 구성사업자의 사업내용이나 활동을 부당하게 제한하여야 한다. 25 사업자단체는 구성사업자의 공동의 이익을 증진하는 것을 목적으로 하는 단체로서, 그 목적 달성을 위하여 단체의 의사결정에 의하여 구성사업자의 사업활동에 대하여 일정한 범위의 제한을 하는 것은 예정되어 있다고 할 것이나, 그 결의가 구성사업자의 사업활동에 있어서 공정하고 자유로운 경쟁을 저해하는 경우에는 법 제26조 제1항 제3호에 규정된 행위에 해당한다.<각주>15</각주>다. 피심인의 2. 가. 행위의 위법 여부 1) 임대가격 결정행위 관련 가) 사업자단체 의사의 존재 및 그 의사가 구성사업자에게 표시되었는지 여부 26 위 2. 가. 1)에서 살펴본 바와 같이, 피심인은 2017년 6월경 임시총회를 개최하여 굴착기 임대 권장단가를 결정한 후, 문자메시지 발송을 통해 구성사업자에게 이를 통지하고 내부적으로 작성한 권장단가표를 배포하여 굴착기에 부착하도록 하였으므로 이는 사업자단체의 의사에 따른 가격결정 행위가 존재하고 그러한 의사가 구성사업자에게 표시되었음이 인정된다. 나) 구성사업자의 가격 결정에 영향을 미쳤는지 여부 27 아래 사항을 종합적으로 고려할 때 피심인의 행위는 구성사업자의 가격결정에 영향을 미친 것으로 인정된다. 28 첫째, 통상적으로 구성사업자는 자신이 가입하고 있는 사업자단체의 결정사항을 가능한 준수할 의무가 있다고 인식하는 경향이 있을 뿐만 아니라 피심인의 본 건 굴착기 임대가격 결정행위의 주 목적은 구성사업자들의 저단가 계약을 막기 위한 것으로서 구성사업자들이 이를 따르는 경우 구성사업자의 이익에도 부합하는 점 등에 비춰볼 때 구성사업자가 피심인이 정한 굴착기 임대가격을 준수할 유인이 크다고 판단된다. 29 둘째, 피심인은 구성사업자들의 각 굴착기에 부착할 수 있도록 내부적으로 작성한 권장단가표를 회원사들에게 배포하는 등의 방법으로 구성사업자로 하여금 수요자들과의 가격협상에 자신이 정한 굴착기 임대가격을 적극적으로 활용하도록 하였다. 30 셋째, 실제 일부 구성사업자들의 2018년 거래명세서(소갑 제16호증) 등에 따르면 피심인이 정한 임대가격 범위 내에서 거래가 이루어진 것으로 확인된다. 다) 부당하게 경쟁을 제한하였는지 여부 31 독립사업자인 구성사업자가 자신의 경영사정, 영업전략 및 시장상황 등을 감안하여 자신의 굴착기 임대가격을 자율적으로 결정할 수 있어야 함에도 불구하고 피심인이 굴착기 임대가격 기준을 결정함으로써 구성사업자간 자유로운 가격경쟁을 제한한 점, 피심인의 구성사업자들이 문경지역 굴착기 임대시장의 43.7%를 차지하고 있는 점, 원거리 이동에 따른 불편이나 추가비용 발생 등 굴착기의 특성상 건설사들이 건설현장이 소재한 지역이 아닌 타 지역의 굴착기로 대체하기가 쉽지 않은 것으로 보여지는 점 등을 고려할 때 피심인의 행위는 문경지역 굴착기 임대시장에서의 가격경쟁을 부당하게 제한하는 행위로 인정된다. 라) 소결 32 피심인의 위 2. 가. 1)의 행위는 법 제26조 제1항 제1호와 법 제19조 제1항 제1호에 해당되므로 위법하다. 2) 구성사업자의 사업활동 제한행위 관련 가) 사업자단체 의사의 존재 및 그 의사가 구성사업자에게 표시되었는지 여부 33 위 2. 가. 2)에서 살펴본 바와 같이, 피심인은 2017년 5월경 임시총회를 개최하여 비구성사업자와의 작업가능일수를 1일로 결정하는 한편, 2018년 5월경 긴급임원회의를 개최하여 타 사업자단체 구성사업자와의 작업을 자제하도록 결정한 후, 각 문자메시지 발송을 통해 구성사업자에게 이를 통지하였으므로 이는 구성사업자의 사업활동을 제한하는 사업자단체의 의사가 존재하고 그러한 의사가 구성사업자에게 표시되었음이 인정된다. 나) 구성사업자의 사업활동을 부당하게 제한하였는지 여부 34 구성사업자는 피심인에게 종속된 사업자가 아닌 독립된 사업자이므로 각자의 경영사정, 영업전략, 시장상황 등을 감안하여 자신의 임대 영업방식, 거래상대방 선택 등을 자율적으로 결정할 수 있어야 함에도 불구하고, 피심인이 비구성사업자와의 작업가능일수를 설정하거나 다른 사업자단체 구성사업자와의 작업을 자제하도록 결정한 행위는 사업자단체의 결의 내용이 구성사업자들의 자유로운 사업내용 또는 활동을 부당하게 제한하여 구성사업자 사이의 공정하고 자유로운 경쟁을 저해한 것으로 인정된다. 다) 소결 35 피심인의 위 2. 가. 2)의 행위는 법 제26조 제1항 제3호에 해당되므로 위법하다. 3. 처분 36 피심인에 대하여 법 제27조에 따라 향후 이 사건 각 행위와 동일하거나 유사한 행위를 반복하지 않도록 하기 위하여 행위금지명령을 부과하고, 심의일 현재 위반 행위의 중단 여부가 확인되지 않고 있는 임대가격 결정행위와 비구성사업자와의 작업가능 일수 설정행위에 대해서는 행위중지명령을 함께 부과하며<각주>16</각주>, 아울러 구성사업자가 피심인의 법 위반행위를 명확히 인식할 수 있도록 피심인이 위와 같이 시정명령을 받은 사실을 구성사업자에게 통지하도록 하는 통지명령을 부과한다.<각주>17</각주>4. 결론 37 피심인의 2. 가. 1)의 행위는 법 제26조 제1항 제1호와 법 제19조 제1항 제1호에 위반되고, 2. 가. 2)의 행위는 법 제26조 제1항 제3호에 위반되므로 시정조치에 대하여 법 제27조의 규정을 각각 적용하여 주문과 같이 의결한다.