전라남도 고흥군 고흥만 콘도부지 매각 입찰 관련 3개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 적격성 1 피심인 주식회사 동광개발, 동광종합토건 주식회사 및 성진기업 주식회사<각주>1</각주>는 부동산업, 부동산개발 및 공급업을 행하는 자들로서 각각 법 제2조 제1호에서 규정하고 있는 사업자에 해당한다. 나. 일반현황 2 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다. <표 1> 일반 현황 (기준: 해당연도 말, 단위: 백만 원, 명) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120747161" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 피심인들 제출자료 다. 피심인들 간의 관계 3 동광개발의 대표이사 이○○이 2016년 12월 기준으로 동광개발의 주식 총 1,391,000주 중 39.9%인 555,000주를 보유하고 있고, 동광종합토건의 주식 총 800,000주 중 98.08%인 785,000주를 보유하고 있으며, 이○○의 아들 이▤▤은 2016년 12월 기준 성진기업의 주식 100%인 총 60,000주를 보유하고 있다. 동광종합토건과 성진기업은 같은 건물에 소재하고 있고, 동광종합토건 사무실에서 성진기업의 인감과 명판을 관리하고 있다. <표 2> 동광종합토건 사무실 내부 촬영물 확인서 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120747183" alt="이유 2번째 이미지" ></img> 라. 이 사건 콘도부지 매각 경위 및 입찰 개요 1) 콘도부지 매각 경위 4 고흥군은 2011. 7. 13. 「지역균형개발 및 지방중소기업 육성에 관한 법률」제14조<각주>2</각주>에 따라 구 국토해양부장관으로부터 고흥군 도덕면 일원 148,402㎡ 토지에 대한 고흥만 수변노을공원 개발계획을 국가지원사업으로 승인받아 추진하였다. 고흥군은 고흥만 수변노을공원 개발계획을 추진하던 2015년 12월경 수변노을공원 주변의 기반시설 확보를 목적으로 고흥군 도덕면 용동리 7개 필지(33,447㎡)를 숙박시설지구(콘도미니엄)로 지정하였다. 고흥군은 숙박시설지구 투자유치를 위하여 동광종합토건과 동광개발을 방문하여 숙박시설 투자 등을 권유하였다. 고흥군은 동광종합토건과 동광개발의 투자의사를 확인한 후 숙박시설 유치 대상 토지를 취득한 후 숙박시설 건축수행 사업자에게 판매하기 위해 이 사건 군유재산(토지) 매각 입찰을 실시하였다. 2) 입찰 개요 5 이 사건 입찰은 고흥군이 소유한 군유재산을 「공유재산 및 물품관리법」제29조<각주>3</각주>, 같은 법 시행령 제26조<각주>4</각주>, 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」제33조<각주>5</각주>의 규정에 의거하여 지명경쟁입찰로 매각하고자 하는 입찰로, 매각 대상 토지는 아래 <표 3>과 같다. <표 3> 매각대상 토지 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120747185" alt="이유 3번째 이미지" ></img> 6 고흥군은 동광종합토건과 성진기업을 지명경쟁대상자로 지정하여 2016. 3. 8.에 입찰을 공고하였다가 이를 취소하고, 동광종합토건, 성진기업 및 동광개발을 지명경쟁대상자로 지정하여 2016. 3. 14.에 다시 입찰을 공고하였다. 7 이 사건 입찰은 한국자산관리공사 전자자산처분시스템(온비드)을 이용한 전자입찰 방식으로 진행되었고, 매각대상지에 대해 지구단위계획상 토지용도를 콘도부지로 지정ㆍ고시<각주>6</각주>함에 따라 콘도를 건립코자 하는 법인(지명경쟁대상자)으로서 피심인들만 입찰에 참여할 수 있었다. 이 사건 입찰은 총액입찰에 의해 매각 예정가격 이상의 최고가격으로 입찰한 자를 낙찰자로 결정하며, 동일 최고가격 입찰자가 2 이상인 경우 무작위 추첨방식으로 결정하는 입찰이었다. 8 이 사건 입찰의 경과 및 내역은 각각 아래 <표 4> 및 <표 5>와 같다. <표 4> 이 사건 입찰 경과 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120747189" alt="이유 4번째 이미지" ></img> <표 5> 입찰 내역 (단위: 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120747191" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 9 고흥군은 위 입찰에 따라 동광개발을 낙찰자로 선정한 후 2016. 3. 24. 해당부지를 893,500,000원에 매각하는 계약을 체결하였다. 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 합의 개요 10 피심인들은 동광개발을 낙찰자로 하고, 유찰 방지를 위해 성진기업은 들러리로 참여하고 동광종합토건은 투찰하지 않기로 이 사건 입찰 전에 합의하고 이를 실행하여, 동광개발이 낙찰자로 결정되었다. 11 이 사건 공동행위에 참여한 각 피심인들의 임직원 성명, 직위, 담당업무, 재직기간 등은 아래 <표 6>과 같다. <표 6> 이 사건 입찰관련 담당 임직원 현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120747193" alt="이유 6번째 이미지" ></img><각주>7</각주><각주>8</각주>2) 합의 배경 12 감사원의 2019년 9월 지방자치단체 전환기 취약분야 특별점검 V 감사보고서에 따르면, 고흥군은 이 사건 토지 매각을 당초 수의계약 방식으로 진행하려 했으나, 「공유재산 및 물품 관리법 시행령」제38조<각주>9</각주>에서 규정한 일반재산의 수의계약 매각 사유에 해당하지 않아 지명경쟁입찰을 진행하였고, 동광개발로부터 성진기업을 소개받아 동광개발, 성진기업 및 동광종합토건을 이 사건 입찰의 지명경쟁대상자로 지정하였다. <표 7> 감사원 감사보고서(발췌)<각주>10</각주><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120747195" alt="이유 7번째 이미지" ></img> <표 8> 동광종합토건 정○○ 진술(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120747197" alt="이유 8번째 이미지" ></img> <표 9> 성진기업 김○○ 진술(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120747163" alt="이유 9번째 이미지" ></img> 3) 구체적 행위사실 가) 합의 및 실행 13 동광종합토건 정○○ 상무는 이 사건 입찰 당시 고흥군과의 연락 업무와 피심인 3개사를 조율하는 역할을 수행하였다. 정○○ 상무는 성진기업 김○○ 대표에게 이 사건 입찰에 들러리로 참여해 줄 것을 요청하였고, 김○○ 대표는 이를 수락하고 이 사건 입찰에 참가하기로 하였다. <표 10> 동광종합토건 정○○ 진술(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120747165" alt="이유 10번째 이미지" ></img> <표 11> 성진기업 김○○ 진술(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120747167" alt="이유 11번째 이미지" ></img> 14 이 사건 1차 입찰이 공고되자, 정○○ 상무는 입찰 방식, 최저투찰 가능 금액 등 입찰 공고 내용을 동광개발 이○○ 대표에게 보고하였고, 이○○ 대표는 정○○ 상무에게 이 사건 입찰에서 동광개발이 낙찰자가 되도록 조치할 것을 지시하였다. <표 12> 동광개발 이○○ 확인서(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120747169" alt="이유 12번째 이미지" ></img> <표 13> 동광종합토건 정○○ 진술(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120747171" alt="이유 13번째 이미지" ></img> 15 1차 입찰에서 동광개발이 지명경쟁대상자로 선정되지 않음에 따라 정○○ 상무는 동광개발을 지명경쟁대상자로 선정해 줄 것을 고흥군에 요청하였고, 이에 고흥군은 1차 입찰을 취소하고 동광개발을 포함한 피심인 3개사를 지명경쟁대상자로 선정하여 2016. 3. 14. 2차 입찰을 재공고 하였다. <표 14> 동광종합토건 정○○ 진술(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120747173" alt="이유 14번째 이미지" ></img> 16 정○○ 상무는 동광종합토건 사무실에서 동광개발과 성진기업의 투찰을 실행하기로 하고, 동광종합토건 허○○ 과장에게 동광개발과 성진기업의 전자자산처분시스템(온비드) 회원가입과 투찰에 필요한 서류를 준비하고, 동광개발과 성진기업의 투찰을 실행할 것을 지시하였다. 성진기업의 명판 및 사용인감은 동광종합토건에서 보관하고 있었다. <표 15> 동광종합토건 허○○ 확인서(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120747175" alt="이유 15번째 이미지" ></img> <표 16> 동광종합토건 정○○ 진술(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120747177" alt="이유 16번째 이미지" ></img> <표 17> 성진기업 김○○ 진술(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120747179" alt="이유 17번째 이미지" ></img> 나) 합의결과 17 허○○ 과장이 정○○ 상무의 지시에 따라 2016. 3. 16. 성진기업과 동광개발의 투찰을 직접 실행하였고, 동광종합토건은 입찰에 참여하지 않았다. 동광개발은 이 사건 입찰 대상 토지를 낙찰 받은 후, 2016. 3. 24.에 고흥군과 군유재산 매매 계약을 체결하였다. <표 18> 입찰결과 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120747181" alt="이유 18번째 이미지" ></img> 4) 근거 18 이와 같은 사실은 피심인들이 조사 과정 및 심의에서 인정하였고, 이 사건 입찰 공고문(소갑 제1-1호증 및 소갑 제1-2호증), 개찰조서(소갑 제1-3호증), 계약서(소갑 제1-4호증), 감사원 감사보고서(소갑 제2-1호증), 동광종합토건 주주명부(소갑 제2-2호증), 동광종합토건 내부 보고서(소갑 제2-3호증), 동광개발 이 사건 입찰 계약 위임장(소갑 제2-4호증), 동광종합토건 사무실 내부 촬영물 확인서(소갑 제2-5호증), 주요 업무 사이트 아이디 및 비밀번호 관리부(소갑 제2-6호증), 동광종합토건 정○○ 진술조서(소갑 제3-1호증), 동광종합토건 허○○ 확인서(소갑 제3-2호증), 성진기업 김○○ 진술조서(소갑 제3-3호증), 동광개발 이○○ 확인서(소갑 제3-4호증) 등을 통하여서도 인정된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 관련 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제19조 (부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1.∼7.(생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) 2) 법리 19 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각 호에 규정되어 있는 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 경쟁을 부당하게 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 20 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 부당하게 경쟁을 제한하는 같은 항 각 호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>11</각주>21 여기서의 '합의’란 복수의 사업자들 사이에 의사의 합치를 말하며, '의사의 합치’라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고, 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로서 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 22 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 입찰에서 사업자 사이에 낙찰예정자, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 것을 의미한다. 나) 경쟁제한성 23 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 24 해당 공동행위가 법 제19조 제1항에서 정한 경쟁제한성을 가지는지는 해당 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 해당 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하고, 해당 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>12</각주>25 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>13</각주>다. 피심인들의 2. 가. 행위의 위법 여부 1) 합의의 존재 여부 26 위 2. 가.에서 인정한 사실에 관련 법 규정 및 법리를 종합하여 보면, 피심인들은 이 사건 군유재산(토지) 매각 입찰에 대하여 합의에 따라 낙찰자 및 투찰가격을 사전에 결정하고 실행한 사실이 인정된다. 27 피심인들은 위와 같은 의사의 합치로써 입찰에서 낙찰자 및 투찰가격을 결정하였므로 이는 법 제19조 제1항 제8호에 규정되어 있는 “입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위”에 대한 합의에 해당한다. 2) 경쟁제한성 판단 28 피심인들은 엄연히 서로 다른 법인격을 갖는 사업자로서 피심인 각자의 경영상태, 낙찰가능성 등을 고려하여 독자적으로 입찰 참가여부 및 투찰가격을 결정함이 타당하다. 29 그럼에도 피심인 동광종합토건이 입찰에 참가한 피심인 3개사의 투찰여부 및 투찰가격을 모두 결정하고 직접 투찰까지 실행한 행위는, 피심인들이 공동으로 입찰가격을 결정한 행위에 해당하고 당해 입찰 시장에서의 가격경쟁을 부당하게 제한하는 행위로 인정된다. 3) 소결 30 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하여 위법하다. 3. 처분 31 위 2. 가.의 행위는 전라남도 고흥군 고흥만 콘도부지 매각 입찰에 참여함에 있어 사전에 투찰가격 및 낙찰예정자를 공동으로 결정하여 부당하게 경쟁을 제한하는 행위라고 인정되므로, 향후 동일하거나 유사한 법위반행위가 재발하지 않도록 하기 위하여 법 제21조의 규정에 따라 피심인들에게 시정명령을 부과한다.<각주>14</각주>4. 결론 32 피심인들의 위 2. 가. 행위는 법 제19조 제1항 제8호에서 정하고 있는 부당한 공동행위로 인정되므로 법 제21조의 규정을 적용하여 주문과 같이 의결한다.