전라북도 전세버스운송사업조합의 사업자단체금지행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 적격성 1 피심인 전라북도 전세버스운송사업조합은 전라북도 지역에서 전세버스운송 업을 영위하는 사업자들이 공동의 이익을 증진할 목적으로 설립한 단체로서 법 제2조 제4호의 규정에 의한 사업자단체에 해당된다. 나. 피심인 일반현황 1 피심인의 일반현황은 아래 <표1>과 같다. <표1> 피심인의 일반현황 (2016. 4. 1.현재, 단위 : 명, 천 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120734603" alt="이유 1번째 이미지" ></img> ※ 자료출처 : 피심인 제출자료 다. 시장구조 및 실태 1) 전세버스운송사업의 개요 2 여객자동차 운수사업법 제2조에 따르면 '여객자동차운송사업’이란 다른 사람의 수요에 응하여 자동차를 사용해서 유상으로 여객을 운송하는 사업을 말한다. 3 이러한 여객자동차운송사업은 크게 자동차를 정기적으로 운행하려는 구간 즉 노선을 정하여 여객을 운송하는 '노선여객자동차운송사업’과 사업구역을 정하여 그 사업구역 안에서 여객을 운송하는 '구역여객자동차운송사업’으로 나뉘며, 전세 버스운송사업은 운행계통을 정하지 않고 전국을 사업구역으로 하여 1개의 운송계약으로 여객을 운송하는 구역여객자동차운송사업에 포함된다.<각주>1</각주>4 전세버스운송사업은 1993년 경제행정규제 완화 추진시책의 일환으로 구 자동차운수사업법이 개정되면서 기존의 면허제가 등록제로 변경되었고, 전세버스 운송사업조합이 정하여 구 건설교통부 장관에게 신고하던 신고요금제 또한 자율요금제로 변경되었으며, 9개 권역별로 제한되어 있던 사업구역도 전국 동일 사업구역 으로 범위가 확대되었다. 5 따라서, 현재 전세버스운송사업은 여객자동차 운수사업법에 규정된 자동차 등록 기준 대수 및 보유차고면적 등의 요건<각주>2</각주>을 갖추어 시ㆍ도지사에게 등록함으 로써 그 업을 영위할 수 있다. 2) 시장 현황 6 위에서 언급된 바와 같이 전세버스운송사업의 경우, 1993년 정부의 행정 규제 완화 및 신규사업자의 사업 참여 확대, 자율시장경쟁을 통한 사업 활성화를 이유로 면허제에서 등록제로 변경되었다. 7 그러나, 등록제로의 변경 이후 전세버스의 공급과잉 현상이 발생하였고, 그로 인해 사업자간 지나친 수주 및 가격 경쟁으로 인한 운송수익 감소 등 사업자의 경영 악화가 심화되었으며, 그에 따라 2010년대에 들어서는 업체수의 변동이 거의 없는 등 이른바 포화상태에 접어든 것으로 알려지고 있다. 8 구체적으로 살펴보면, 아래 <표2>에서 보는 바와 같이 등록제로의 변경 이전인 1992년의 경우 전국의 전세버스운송사업자수는 298개이고 차량보유대수가 7,228대이던 것이 2014년 말 현재 1,420개, 39,691대로 증가하는 등 시장규모가 대폭 확대되었음을 알 수 있다. <표2> 연도별 전세버스운송업 시장현황 (단위: 개, 대, 명, 백만 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120734605" alt="이유 2번째 이미지" ></img> ※ 자료출처: 통계청, 운수업 조사 9 2016년 4월 현재 전라북도 지역에 소재한 전세버스운송업체는 99<각주>3</각주>개 이며, 그 중 92개 업체가 피심인 조합에 가입되어 있다. 이들 조합원의 총 차량 보유대수는 약 2,500여대로 전국 업체 수 및 차량 보유대수의 약 6%를 차지하고 있다. 3) 전세버스운송사업조합과 가입비 10 전세버스운송사업조합(이하 '조합’이라 함)에 가입하는 경우 조합이 대ㆍ폐차<각주>4</각주>관련 업무 및 사업계획 변경 등 필요시 행정업무를 무상으로 대행해 주고, 공제보험<각주>5</각주>가입을 통해 자동차 보험료를 절약할 수 있는 장점이 있어 기존 전세버스운송사업자 대부분은 광역행정구역별로 설립되어 있는 조합에 가입하여 활동하고 있다. 11 다만, 대ㆍ폐차 및 사업계획 변경의 사례가 흔치 않고 필요시에는 조합이 일정 금액을 받고 대행하고 있으며, 공제보험이 일반 사보험에 비해 보험료가 저렴한 대신 조합원에 한해 공제보험에 가입할 수 있는 관계로 조합원이 되기 위해 최하 1천만 원 이상의 가입비를 납부해야 하는 등 부담도 적지 않아 최근에는 가입비가 비싼 지역의 일부 전세버스운송업자의 경우 조합에 가입하지 않고 사업을 영위하고 있다. 12 전국의 각 조합이 신규 전세버스운송사업자에게 수령하는 조합 가입비의 경우, 아래 <표3>에서 보는 바와 같이 조합에 따라 1대당 차량가입비만 받는 곳도 있고 차량가입비 외에 별도의 법인가입비를 받는 곳도 있으며, 금액 또한 자산상태 및 보유 차량대수 등에 따라 조합별로 차이를 보이고 있다. 전북 조합의 가입비의 경우 특별시ㆍ광역시권 조합과 비교해서는 평균 수준이며, 도 단위 조합 중에서는 경남 조합과 더불어 가장 높은 수준이다. <표3> 전국 전세버스운송사업조합 가입비 현황 (2016년 4월 말 기준, 대, 만 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120734607" alt="이유 3번째 이미지" ></img><각주>6</각주>※ 자료출처: 각 조합 제출자료 4) 전세버스 수급조절 13 1993년 전세버스 운송사업의 등록제 도입 이후 공급과잉 및 영세업체 난립, 업계 간 출혈경쟁에 의한 경영악화 심화 등 부작용이 발생하자 2011년 경 부터 전세버스 총량제 등 수급조절 필요성에 대한 주장이 제기되었다. 14 이후, 2013. 10. 4. 전세버스 총량제 등 수급조절을 주된 내용으로 하는 의원입법이 발의<각주>7</각주>되었고 2013. 12. 31. 해당 법안이 국회 본회의를 통과하였 으며, 2014. 1. 28. 이와 관련한 개정 여객자동차법이 공포된데 이어 2014. 7. 29. 시행령과 함께 전격 시행되었다. 15 국토교통부는 개정 여객자동차법 시행 이후 조합을 비롯한 각계의 의견 수렴 및 수급조절위원회<각주>8</각주>의 심의를 거쳐 2014. 11. 7. 및 2015. 1. 16. 다음 <표4～5>와 같이 전세버스운송사업의 신규 등록 및 증차 제한을 고시하였다. <표4> 국토교통부 고시 제2014-569호 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120734609" alt="이유 4번째 이미지" ></img> <표5> 국토교통부 고시 제2015-24호 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120734611" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 16 이에 따라, 전세버스운송사업의 경우 2015. 10. 1.부터 2016. 11. 30.까지 전세버스의 신규 등록 및 증차가 전면 금지되었다. 2. 사실의 인정 및 위법성 판단 가. 행위사실 17 피심인은 2013. 12. 31. 전세버스 총량제 등 수급조절을 주된 내용으로 하는 여객자동차 운수사업법 개정 안이 국회 본회의를 통과하자, 기존 구성사업자의 기득권 보호 및 피심인 조합으로의 신규 가입 제한을 위해 2014. 1. 23. 제1차 이사회를 개최하여 조합가입비(이하 '가입비’라 한다)를 기존 1천만 원에서 5천만 원으로 인상하는 안을 총회에 상정하기로 결의하였다. 18 이후 피심인은 2014. 1. 28. 개정 여객자동차 운수사업법이 공포된 후 2014. 2. 7. 정기총회 및 2014. 3. 17. 긴급이사회<각주>9</각주>를 개최하여 가입비를 5천만 원으로 인상하기로 최종 결의하고 2014. 4. 10. 다음 <표6>과 같이 결의사항을 전 조합원에게 문서로 통지한 사실이 있다. <표6> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120734595" alt="이유 6번째 이미지" ></img> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120734597" alt="이유 7번째 이미지" ></img> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120734599" alt="이유 8번째 이미지" ></img> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120734601" alt="이유 9번째 이미지" ></img> ※ 가입비(5천만 원)=법인가입비(3천만 원)+(기준대수 10대×1대당 차량 가입비 200만 원) ※ 피심인은 1998년 이후 가입비 1천만 원을 유지하여 왔음 19 그 결과, 피심인의 가입비 인상 결정 이후 전북 지역에서 새로 설립한 1개 전세버스운송사업자 및 3개 협동조합<각주>10</각주>, 기존 비구성사업자 중 조합 가입을 원하는 일부 업체는 대폭 인상된 가입비를 납부하기가 부담된다는 이유로 모두 조합에 가입하지 못하고 있다. 20 이와 같이 피심인이 가입비 인상을 통해 피심인 조합의 가입을 제한함으로써 기존 구성사업자의 기득권을 보호하고자 한 사실은 가입비 인상 당시의 이사회의 회의내용 및 피심인 소속 부장의 진술 등을 통해 확인된다. 21 한편, 피심인은 우리 위원회 조사 중 2016. 6. 23. 긴급이사회를 개최하여 인상한 가입비의 시행을 중단하기로 결의하고 이러한 사실을 구성사업자들에게 문서로 통지하였다. 나. 관련 법규정 【독점규제 및 공정거래에 관한 법률】 제26조(사업자단체의 금지행위) ① 사업자단체는 다음 각 호의 1에 해당하는 행위를 하여서는 아니 된다. 1. (생략) 2. 일정한 거래분야에 있어서 현재 또는 장래의 사업자 수를 제한하는 행위 3. ~ 4. (생략) ② ~ ④ (생략) 【사업자단체 활동지침】 3. 사업자단체 활동에 관한 일반지침 가. 원칙적으로 금지되는 행위 (9) 일정한 거래분야에 있어서 현재 또는 장래의 사업자 수를 제한하는 행위 ④ 신규가입 또는 탈퇴를 제한할 목적으로 또는 그와 동일한 효과를 가질 정도로 높은 수준의 가입비를 징수하는 행위 다. 위법성 판단 1) 위법성 성립요건 22 법 제26조 제1항 제2호에서 규정하고 있는 사업자단체의 일정한 거래분야에 있어서 현재 또는 장래의 사업자 수를 제한하는 행위(이하 '사업자 수 제한행위’라 한다)가 성립하기 위해서는 ①사업자 수 제한과 관련된 사업자단체의 의사가 존재 하고 그 의사가 구성사업자에게 표시되어야 하며, ②일정한 거래분야에 있어서 현재 또는 장래의 사업자 수가 제한되어야 한다. 2) 위법요건에 해당하는지 여부 가) 사업자단체의 의사의 존재 및 표시 여부 23 '사업자단체의 의사’는 총회, 이사회, 임원회의 등 그 형식에는 구애됨이 없이 이를 통한 결의, 결정 등을 말하며, 정관ㆍ규정 또는 시행 중인 사업계획서 등에 의하여 이루어진 경우에는 그 자체를 사업자단체의 의사로 본다. 또한, 사업자단체의 의사는 구성사업자에게 표시되어야 하며 의사표시의 방법으로 회의개최ㆍ문서송부ㆍ전화통보 등 그 형식 여하를 불문하고 구성사업자에게 인지됨을 의미한다.(대법원 2002. 6. 14. 선고 2000두8905판결 참조) 24 살피건대, 피심인은 전세버스운송사업자의 신규 등록 및 조합 가입을 억제할 목적으로 2014. 1. 23. 이사회 및 2014. 2. 7. 정기총회를 통해 가입비를 기존 1천만 원에서 5천만 원으로 대폭 인상하기로 결의하고, 이를 구성사업자에게 통지한 점으로 볼 때, 가입비의 인상을 통해 사업자 수를 제한하려는 사업자단체의 의사가 존재하고 그러한 의사가 구성사업자에게 표시되었음이 인정된다. 나) 일정한 거래분야에 있어서 현재 또는 장래의 사업자 수 제한 여부 25 피심인의 가입비 인상행위는 다음과 같은 점을 종합적으로 고려할 때, 전북 지역 전세버스 운송업 시장에서 현재 또는 장래의 사업자 수를 제한하는 행위로 인정된다. 26 첫째, 피심인 조합에 가입한 구성사업자의 경우 조합을 통해 대ㆍ폐차 업무를 비롯한 행정업무를 무상으로 처리할 수 있고 일반 사보험에 비해 저렴한 공제보험에 가입할 수 있는 반면, 비구성사업자의 경우에는 그러하지 못하므로 조합에 미가입 시 사업수행에 상당한 지장이 초래되는 점 27 둘째, 피심인이 전북 지역에 가입비를 인상한 주된 목적이 기존 구성사업자의 기득권 보호 및 신규업체의 등록 제한에 있었던 것으로 판단되는 점 28 셋째, 피심인이 인상한 가입비가 전국의 도 단위 조합 중에서 가장 높은 수준 이고, 가입비 인상 이후 피심인 조합에 신규 가입한 업체가 없으며, 미가입 사유가 가입비에 대한 부담 때문인 것으로 확인되는 점<각주>11</각주>3. 피심인 수락내용 29 피심인은 2016. 7. 11. 위 2. 가.의 행위사실 및 위법성을 인정하고 주문 내용의 시정조치 의견을 수락하였으므로 피심인의 출석 없이 이 사건 심의를 진행하였다. 4. 결론 30 피심인의 위 2. 가.의 행위는 법 제26조 제1항 제2호의 규정에 위반되므로, 법 제27조의 규정을 적용하여 주문과 같이 의결한다.