전북대학교 등 4개 기관 발주 교육 콘텐츠 입찰 참가 2개사의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인들의 지위 및 일반현황 1 피심인 씨아이씨라이프 주식회사, 주식회사 필영(이하 회사 명칭을 기재함에 있어 '주식회사’는 생략한다)는 디지털 콘텐츠제작업을 영위하는 사업자이며, 피심인들의 일반현황은 다음 <표 1>과 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120704773" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 출처: 피심인들 제출자료 2 씨아이씨라이프의 대주주 조규호 본인과 그의 가족이 씨아이씨의 주식 100%와 필영의 주식 75%를 보유하고 있으며, 피심인 씨아이씨라이프는 필영의 주식 25%를 보유하고 있다. 그리고 피심인 양사의 대주주 중 일부가 씨아이씨라이프와 필영의 임원을 겸임하고 있다. 나. 이러닝 콘텐츠 개발 시장현황 1) 이러닝 콘텐츠 개발시장 3 이러닝(e-learning)이란 '시간과 장소에 구애됨이 없이 정보통신기술을 이용하여 실시하는 교육활동’을 말하며, 이러닝 콘텐츠 개발이란 이러닝에 사용할 교육내용을 시각적, 음향적 효과로 구성하여 컴퓨터 등의 학습기기에서 사용가능한 형태로 제작하는 사업 활동을 말한다. 4 이러닝 콘텐츠개발은 자체제작과 위탁제작으로 구분할 수 있다. 자체제작은 이러닝 콘텐츠를 사용 또는 판매하는 자가 직접 콘텐츠를 개발하는 방식으로서, 인터넷 강의 운영자나 민간 업체들이 판매용 혹은 내부직원 교육용으로 이러닝 콘텐츠를 개발하는데, 이와 관련된 시장규모는 1조 원 정도로 추산된다. 그리고, 위탁제작은 교육청 산하 교육정보원 등 공공기관이나 대학교 등이 학생 혹은 직원교육용으로 콘텐츠 개발 전문회사에 콘텐츠 제작을 의뢰하는 경우로 그 시장규모는 약 200억 원으로 추산된다.<각주>1</각주>2) 위탁제작의 계약체결방식: 협상에 의한 계약 방식 5 이러닝 콘텐츠 개발 입찰은 일반적으로 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」 제42조 및 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」 제43조에 따라 '협상에 의한 계약 체결’ 방식으로 이루어진다. 6 즉 발주처는 참가자로부터 서면ㆍ컴퓨터 파일 등의 형태로 사업제안서를 제출받고, 투찰금액은 별도로 조달청 나라장터 등 인터넷 홈페이지를 통해 전자투찰방식으로 제출받아 아래 <표 3>의 기준에 의해 평가한 후 점수를 합산하여 종합평가점수 70점 이상인 자 중에서 최고득점자를 협상대상자로 선정한다<각주>2</각주>. <표 3> 협상에 의한 계약 평가기준 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120704779" alt="이유 2번째 이미지" ></img><각주>3</각주>* 출처: 본 건 4건의 입찰 공고문 7 발주처는 협상대상자로 선정된 자가 투찰시 제출한 입찰제안사항의 일부에 한해 추가ㆍ수정요구를 할 수 있으며, 협상대상자가 이를 받아들일 경우 최종 낙찰자로 선정된다. 3) 콘텐츠 개발시장 업체현황 8 공공기관 발주 콘텐츠 개발입찰에 참가하는 업체는 전국에 약 20여개가 있으며, 이 중 피심인 씨아이씨라이프 등 3개의 업체<각주>4</각주>가 콘텐츠 개발용역 수주실적이 높아 전체 시장의 대부분을 점유하고, 3개 업체 이외의 나머지 업체들은 대부분 규모가 영세하고 수주실적이 적다.<각주>5</각주>9 이는 이러닝 콘텐츠 개발입찰에서 주로 사용되는 '협상에 의한 계약방식’의 낙찰자 선정기준에서 가격 경쟁력보다 참가업체의 인적규모나 유사 용역수행실적 등의 비가격적 요소의 비중이 크기 때문에 수주경험이 많은 업체가 유리하기 때문인 것으로 보인다. 4) 이 사건 입찰개요 10 이 사건 4건의 입찰은 제한(총액)경쟁 입찰 방식으로서 입찰참가 자격조건은 다소 상이하나, 참가업체의 소재 지역제한이 없는 점, 관련법에 의해 소프트웨어사업자 자격을 구비한 중소기업자<각주>6</각주>일 것 등을 요구하고 있는 점 등이 공통적이다. 이 사건 입찰의 개요는 아래 <표 4>와 같다. <표 4> 본건 입찰의 개요 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120704781" alt="이유 3번째 이미지" ></img> * 표시된 2건은 최초 입찰시 피심인 씨아이씨라이프만 단독으로 참가하여 유찰됨에 따라 재입찰이 실시된 것이다. ** 출처: 조달청 나라장터 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) '전북권역대학 이러닝 콘텐츠 개발’ 입찰 담합 건 가) 합의의 내용 11 씨아이씨라이프의 강ㅇㅇ 전무(이하 '강ㅇㅇ’이라 한다)는 2010. 6월 조달청 나라장터 홈페이지 공고를 통해 '전북권역대학 이러닝 콘텐츠 개발’ 입찰이 실시됨을 인지한 후, 2010년 6월 말경 필영의 대표이사 전ㅇㅇ(이하 '전ㅇㅇ’이라 한다)에게 유선으로 들러리로 입찰에 참가하여 줄 것을 요청하였고 전ㅇㅇ가 이를 승낙하였다. 나) 합의의 실행 12 피심인 필영은 2010. 7. 6. 위 합의에 따라 형식적으로 입찰제안서를 작성하고 동종업계 통상 투찰률 96∼98%보다 높은 100.668%<각주>7</각주>의 투찰률로 이 건 입찰에 참여하였다. 그 결과 아래 <표 5>와 같이 피심인 씨아이씨라이프가 종합점수 95점으로 낙찰되었다. <표 5> 전북권역대학 이러닝 콘텐츠 개발 입찰 결과 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120704783" alt="이유 4번째 이미지" ></img> * 출처: 발주처 및 조달청 제출자료 2) '서울어코드사업단 이러닝 콘텐츠 개발 용역’ 입찰 담합 건 가) 합의의 내용 13 피심인 씨아이씨라이프는 경상대학교 산학협력단이 2011. 4. 29. 실시한 '서울어코드사업단 이러닝 콘텐츠 개발용역’ 입찰에 참여하였으나, 해당 입찰 건은 단독참여로 인해 유찰되었다. 14 이후, 경상대학교 산학협력단이 자신의 홈페이지와 조달청 나라장터를 통해 '서울어코드사업단 이러닝 콘텐츠 개발 용역’을 재공지하자, 강ㅇㅇ는 위 입찰이 또다시 유찰될 것을 염려하여 2011년 5월 전ㅇㅇ에게 유선으로 들러리로 입찰에 참가하여 줄 것을 요청하였고 전ㅇㅇ가 이를 승낙하였다. 나) 합의의 실행 15 피심인 필영은 2011. 5. 24. 피심인 씨아이씨와의 합의에 따라 형식적으로 입찰제안서를 작성하고 동종업계의 통상적인 투찰률인 96∼98%보다 높은 98.7%<각주>8</각주>의 투찰률로 투찰하여 '서울어코드사업단 이러닝 콘텐츠 개발 용역’ 입찰에 참가하였다. 16 이 사건 입찰에 피심인 씨아이씨라이프와 피심인 필영 2개 사업자만이 참여하였고, 입찰결과 씨아이씨라이프가 종합점수 91.3점으로 아래 <표 6>과 같이 낙찰되었다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120704785" alt="이유 5번째 이미지" ></img><각주>9</각주>* 출처: 발주처 및 조달청 제출자료 3) '2011 빛고울샘광주사이버학습콘텐츠 개발’ 입찰 담합 건 가) 합의의 내용 17 피심인 씨아이씨라이프는 광주교육정보원이 2011. 8. 23. 실시한 '2011 빛고울샘광주사이버학습콘텐츠 개발’ 입찰에 단독으로 참여하였으나, 해당 입찰 건은 단독참여로 인해 유찰되었다. 18 이후, 광주교육정보원이 자신의 홈페이지와 조달청 나라장터를 통해 '2011 빛고을샘광주사이버학습콘텐츠 개발’을 재공지하자, 강ㅇㅇ는 위 입찰이 또다시 유찰될 것을 염려하여 2011년 8월 전ㅇㅇ에게 유선으로 들러리로 입찰에 참가하여 줄 것을 요청하였고 전ㅇㅇ가 이를 승낙하였다. 나) 합의의 실행 19 피심인 필영은 피심인 씨아이씨라이프와의 합의에 따라 2011. 9. 6. 형식적으로 입찰제안서를 작성하고 동종업계의 통상적인 투찰률인 96∼98%보다 높은 100.876%의 투찰률로 투찰하여 '2011 빛고울샘광주사이버학습콘텐츠 개발’ 입찰에 참가하였다. 20 이 사건 입찰에 피심인 씨아이씨라이프와 피심인 필영 2개 사업자만이 참여하였고, 입찰결과 씨아이씨가 종합점수 89.6점으로 아래 <표 7>과 같이 낙찰되었다. <표 7> 2011 빛고울샘광주사이버학습콘텐츠 개발 입찰 결과 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120704787" alt="이유 6번째 이미지" ></img> * 출처: 발주처 및 조달청 제출자료 4) '스마트 교육을 위한 모바일용 콘텐츠 개발’ 입찰 답합 건 가) 합의의 내용 21 씨아이씨라이프의 강ㅇㅇ는 2011년 10월 조달청 나라장터 홈페이지 공고를 통해 '스마트 교육을 위한 모바일용 콘텐츠 개발’ 입찰이 실시됨을 인지한 후, 2011년 10월 말경 필영의 전ㅇㅇ에게 유선으로 들러리로 입찰에 참가하여 줄 것을 요청하였고 전ㅇㅇ가 이를 승낙하였다. 나) 합의의 실행 22 피심인 필영은 2011. 11. 8. 위 합의에 따라 형식적으로 입찰제안서를 작성하고 동종업계 통상 투찰률 96∼98%보다 높은 100.107%의 투찰률로 이 건 입찰에 참여하였다. 그 결과 아래 <표 8>과 같이 피심인 씨아이씨라이프가 종합점수 90.7점으로 낙찰되었다. <표 8> 스마트 교육을 위한 모바일용 콘텐츠 개발 입찰 결과 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120704789" alt="이유 7번째 이미지" ></img> * 출처: 발주처 및 조달청 제출자료 6) 근거 23 이 사건 4 건의 입찰에 대한 피심인들간의 합의 및 실행은 입찰에 대해 합의하였다는 취지의 피심인들의 심판정 진술, 이 사건 공사 입찰 관련 문서(심사보고서 소갑 제5호증 및 제8호증), 피심인들 임직원 및 관련자들의 진술조서(소갑 제2～3호증, 소갑 제6～7호증) 등을 통하여서도 인정된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>10</각주>(이하 '법’이라 한다) 제19조(부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 "부당한 공동행위"라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1.～7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자(競落者), 투찰(投札)가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생 략) ②～⑤ (생략) 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령<각주>11</각주>제33조(경매ㆍ입찰 담합의 유형) 법 제19조(부당한 공동행위의 금지) 제1항 제8호에서 “대통령령으로 정하는 사항”이란 다음 각 호의 어느 하나를 말한다. 1. 낙찰 또는 경락의 비율 2. 설계 또는 시공의 방법 3. 그 밖에 입찰 또는 경매의 경쟁요소가 되는 사항 2) 법리 24 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각 호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 25 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>12</각주>26 여기서의 “합의”란 복수의 사업자 사이의 의사의 합치를 의미한다. 의사의 합치라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로, 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 27 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 입찰에서 사업자 사이에 낙찰예정자, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 것을 의미한다. 나) 경쟁제한성 28 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 29 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>13</각주>30 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>14</각주>다. 피심인들 행위의 위법 여부 1) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 합의의 존부 31 위 2. 가. 1) 내지 4)에서 인정된 사실과 관련 법령 및 법리를 종합하여 보면, 피심인들 사이에 이 사건 4건의 입찰에 참여하면서 씨아이씨라이프가 낙찰 받을 수 있도록 필영이 형식적으로 입찰에 참여한다는 의사의 합치가 있었음이 인정되고, 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항 8호의 합의에 해당한다. 2) 경쟁제한성 판단 32 피심인들이 이 사건 입찰에 참가하면서 낙찰자, 투찰가격을 사전에 합의하여 결정하고 이를 실행한 것은 실질적인 경쟁 없이 1개 업체만이 입찰에 참가하여 낙찰되는 것과 같은 효과를 발생시킴으로써 경쟁 입찰제도 취지를 무력화시켜 동 입찰시장에서 실질적인 경쟁을 통하여 낙찰자가 결정될 수 있는 가능성을 배제한 것이라는 점에서, 이 사건 입찰시장에서 경쟁을 직접적으로 제한하는 효과만을 야기할 뿐이고 효율성 증대효과는 전혀 없는 것이 명백하므로 부당하게 경쟁을 제한하는 행위로 인정된다. 3) 소결 33 피심인들의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하여 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 34 피심인들에 대하여 향후 이 사건 공동행위와 동일하거나 유사한 법위반행위의 재발을 방지하기 위하여 법 제21조에 따라 시정명령을 부과한다. 아울러 피심인들의 위 2. 가. 1) 내지 4)의 행위는 성격상 효율성 증대효과는 없고 경쟁제한 효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령 제61조 및 [별표2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시<각주>15</각주>(이하 '과징금고시’라 한다) Ⅲ. 2. 다. (1).의 규정에 따라 과징금을 부과한다. 나. 과징금 산정 1) 산정 기준 가) 관련매출액 35 이 사건 4건의 입찰에서 씨아이씨라이프가 낙찰받아 계약을 체결하였으므로, 관련 매출액은 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1). (마). 1).에 따라 씨아이씨라이프가 이 사건 4건의 입찰과 관련하여 체결한 계약금액(부가가치세 제외)인 365,454,544원이다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120704791" alt="이유 8번째 이미지" ></img> 나) 부과기준율 36 이 사건 공동행위는 위반행위의 내용 및 파급효과 등을 고려할 때 위반행위의 중대성의 정도가 '매우 중대한 위반행위’에 해당하므로 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (가) 규정에 따라 7.0～10.0%의 부과기준율을 적용하기로 하되, 이 사건 공동행위는 공공기관의 입찰에 대한 담합으로서 성격상 경쟁제한효과만 발생시키는 것이 명백한 경성 공동행위에 해당하나 입찰 계약금액이 10억 미만으로 크지 않은 점 등을 고려하여 7%의 부과기준율을 적용한다. 다) 산정기준 37 산정기준은 위 가).의 관련매출액에 위 나).의 부과기준율을 곱하여 정하되, 입찰에 참가하여 낙찰 받지 못한 필영에 대해서는 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1). (마). 2).에 따라 50%를 감액한다. 38 위와 같이 산정한 피심인별 산정기준은 다음 <표 10>과 같다. <표 10> 피심인별 산정기준 (단위: 천 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120704793" alt="이유 9번째 이미지" ></img> 2) 행위 요소에 의한 1차 조정 39 피심인들의 행위는 위반행위의 기간 및 횟수에 의한 조정사유에 해당사항이 없으므로, 1차 조정 산정기준은 위 산정기준과 동일하다. 3) 행위자 요소 등에 의한 2차 조정 40 피심인들이 심사관의 조사 단계부터 위원회 심의 종결시까지 일관되게 행위 사실을 인정하고 위법성 판단에 도움이 되는 진술을 하는 등 조사에 적극 협력한 점을 감안하여 과징금고시 Ⅳ. 3. 다. (3). (가). 규정에 따라 각각 1차 조정 산정기준의 20%를 감경한다. 41 이에 따른 피심인별 2차 조정 산정기준은 다음 <표 11>과 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120704775" alt="이유 10번째 이미지" ></img> 4) 부과과징금의 결정 42 아울러 피심인 필영의 경우 최근 3년 간 당기순이익 가중평균이 적자인 점을 감안하여 2차 조정 산정기준의 50%를 감경한다. 43 이에 따른 피심인별 부과과징금(백만 원 미만은 절사한다)은 다음 <표 12>와 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120704777" alt="이유 11번째 이미지" ></img> 4. 결론 44 피심인들의 위 2. 가. 1) 내지 4)의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 위반되므로, 시정조치에 대하여는 법 제21조, 과징금 부과에 대하여는 법 제22조의 규정을 각각 적용하여 주문과 같이 의결한다.