전주 완산구 지역 학교주관구매입찰관련 4개 교복대리점의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인들의 지위 및 일반현황 1 피심인들은 아이비클럽 효자점, 스마트학생복 전주점, 엘리트학생복 효자점, 스쿨룩스 효자점을 운영하면서 의류 도ㆍ소매업을 영위하는 자들로서 각각 법 제2조 제1호의 사업자에 해당한다<각주>1</각주>. 2 피심인들 일반현황은 아래 <표 1>과 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120679741" alt="이유 1번째 이미지" ></img> ※ 자료출처: 피심인들 제출자료 나. 시장현황 1) 시장규모 및 유통구조 3 2017년도를 기준으로 우리나라 중ㆍ고등학교 수는 5,548개, 학생 수는 3,374,217명으로 약 4,000억 규모의 교복시장이 형성되어 있으며, 판매자는 크게 브랜드 4사<각주>2</각주>와 일반 중소업체(이하 '비브랜드 업체’라 한다)로 나눌 수 있다. 4 브랜드 4사의 경우 임가공업체를 통해 교복을 제조한 뒤 해당지역 총판(지점) → 대리점 → 소비자 순의 유통경로를 통해 판매하고 있으며, 비브랜드 업체는 단독 또는 공동으로 브랜드를 만들어, 직접 또는 직영대리점을 통해 판매하고 있다. 2) 시장 및 상품의 특성 5 교복은 학교별로 디자인ㆍ색상이 달라 생산 측면에서는 다품종 소량 생산형태로 대부분이 국내에서 임가공 되는 특성을 보이며, 판매 측면에서도 역시 디자인 등의 이유로 특정 학교의 교복을 다른 학교 학생이 구입하여 착용하는 것이 불가능 하므로 크게는 지역별, 작게는 학교별로 시장이 분할되어 있는 특성을 보인다. 3) 학교주관구매제도 6 2014년도부터 시행된 학교주관구매입찰 제도는 학교장이 계약의 주체로서 법령 등(학교운영위원회ㆍ교복선정위원회 심사 및 회계절차)에 정해진 절차를 거쳐 입찰을 통해 교복을 구매하는 제도이다. 7 구매과정은 아래 <표 2>와 같이 ① 구매입찰공고, ② 참가신청(입찰서 제출), ③ 참가자들의 제품설명회, ④ 교복선정위원회<각주>3</각주>심사 및 개찰, ⑤ 업체선정 및 발표, ⑥ 계약체결로 이루어진다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120679763" alt="이유 2번째 이미지" ></img> 8 학교주관구매제도로 진행되는 입찰은 1단계에서 규격(품질)을 평가하고, 평가를 통과한 업체에 한하여 투찰가격을 개찰한 후 2단계에서 그 중 최저가로 투찰한 업체를 낙찰자로 결정하는 방식으로 이루어지므로 2단계 입찰(규격/가격 분리 동시 입찰)이라고 한다. 9 입찰에 참여하는 사업자들은 조달청 나라장터를 통해 온라인으로 투찰하고 직접 학교를 방문하여 제안서를 제출하게 되는데, 온라인 투찰 당시 당해 입찰 품목의 기초금액이 제시되어 이를 참고하여 투찰액을 결정한다. 10 입찰은 기초금액의 상하 3% 범위에서 투찰자들이 투찰이후 임의로 추첨하는 가격의 평균으로 예정가격이 결정되는데, 예정가격 이상으로 투찰한 자는 탈락하게 된다. 따라서 기초금액과 차이가 거의 없는 금액으로 투찰할 경우 예정가격 초과로 탈락하는 경우가 발생할 수 있다. 다. 입찰 과정에서 중소업체들의 탈락 현상 11 학교주관구매제도 시행 초기, 브랜드 4사는 변경되는 제도에 대한 이해부족 또는 항의 표시 차원에서 2015학년도 입찰에 적극적으로 참여하지 아니하였고, 그에 대한 반사이익으로 해당 학년도의 입찰에서는 비브랜드 업체들이 입찰을 실시한 중ㆍ고등학교의 약 2/3 가량을 낙찰 받게 되었다. 12 그러나 익숙하지 않은 제도에 대한 이해부족, 납품기일의 촉박함, 공급 능력의 부족 등의 여러 가지 요인이 결합하여 비브랜드 업체들이 실제 교복을 납품하는 과정에서 납품 지연<각주>4</각주>과 저품질 교복 납품 등의 부작용이 속출하였다. 13 이로 인해, 일선 학교의 교직원 및 학부모들은 비브랜드 업체에 대해 부정적인 인식을 가지게 되었고, 여기에 브랜드 4사의 적극적인 입찰 참여, 기존부터 가지고 있던 브랜드 4사에 대한 학부모 및 학생들의 선호 등으로 인하여 그 후의 입찰에서는 개별 학교의 1단계 규격(품질) 심사과정에서 비브랜드 업체가 탈락되는 경우가 많이 발생하고 있으며<각주>5</각주>그 결과, 2018학년도 입찰에서는 브랜드 4사와 비브랜드 업체의 상황이 역전되어 브랜드 4사가 전체의 약 2/3 가량을 낙찰 받는 결과가 발생하였다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120679783" alt="이유 3번째 이미지" ></img> ※ 자료출처: 한국소비자단체 협의회 자료 라. 전주 지역의 교복 시장 특징 14 전주 지역의 중ㆍ고등학교 수는 2018년을 기준으로 69개이며 학생 수는 약 14,000명이다. 전주시는 행정구역 상 완산구와 덕진구로 구분되고 완산구에는 29개(고등학교 12개, 중학교 17개), 덕진구에는 40개 학교가 소재하고 있다. 15 전주시 생활권은 완산구(일명 '효자’ 생활권)와 덕진구(일명 '기린로’ 생활권)으로 구분되고, 대리점들은 디자인, 재고부담 등의 이유로 업체 소재지의 생활권에 위치한 학교의 교복을 취급하고 생활권이 겹치는 학교에 위치한 학교에 대하여는 업체들 간의 경쟁이 심화된다.<각주>6</각주>16 완산구 지역에서 교복판매업을 영위하는 사업자는 8여개 이고, 이 중 브랜드 4개사의 4개 업체(피심인들이 운영하는 4개사), 비브랜드 4여개 업체들이 존재하며, 비브랜드 업체 중 학교주관공동구매입찰에 참여하는 업체는 미치코런던, 옥스퍼드 2개로 파악된다. 17 2019년도부터 전주에서 무상 교복 제도가 시행되면서 중학교, 고등학교의 개선된 학교주관구매입찰제도가 적용되었다. 학교와 교복판매업체간 입찰을 통하여 계약을 체결한 뒤 업체는 교복을 납품하고 학교로부터 학생 1인당 약 30만원에 해당하는 대가를 지급받고 있다. 마. 이 사건 입찰 개요 18 전주 완산구 지역에 소재한 29개 중ㆍ고등학교에서 실시한 2018학년도 입찰<각주>7</각주>은 29건이며, 2단계 입찰(규격/가격 분리 동시입찰)로 진행되었다. 즉, 1단계 규격입찰에서 교복선정위원회의 심사에 의해 적격자로 확정된 자에 한하여 개찰한 뒤 그 중 최 저가로 투찰한 업체를 낙찰자로 결정하여 계약하는 방식으로 진행되었다. 19 입찰은 하복과 동복 각 1벌(이하 '동하복 세트’라고 한다)을 품목으로 하는 것이 일반적이지만, 체육복이나 생활복을 추가하거나 하복과 동복 중 하나만 요구하는 경우 등(이하 '그 외 세트’라고 한다) 학교별로 다소 차이가 있다. 20 동하복 세트의 경우 28만원 내외에서 예정가격이 형성되고, 그 외 세트의 경우에는 구성 품목에 따라 더 낮거나 높게 예정가격이 형성된다. 21 전주 완산구 지역에 소재한 중ㆍ고등학교에서 실시한 2018학년도 29건의 입찰 중 피심인들이 합의하여 낙찰자 및 투찰가액 등을 결정하여 투찰한 건(이하 '이 사건 입찰’이라 한다)은 5건이며, 이 사건 입찰의 구체적인 현황은 아래 <표 4>와 같다. <표 4> 이 사건 입찰(5건) 요약 (단위: 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120679785" alt="이유 4번째 이미지" ></img><각주>8</각주>※ 자료출처: 피심인 및 나라장터 조회자료 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 개요 22 피심인들은 2017년 9월 중순경부터 2017년 10월까지의 기간 동안 아래 <표 5>와 같이 근영여고 등 전주 완산구 지역 중ㆍ고등학교에서 실시한 5건의 입찰에 참여하여 3건을 낙찰 받았다. <표 5> 피심인들 입찰참여 현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120679787" alt="이유 5번째 이미지" ></img> * 탈락: 피심인들이 합의에 가담하여 낙찰예정자로 참여하였으나 낙찰되지 못한 경우 **낙찰: 피심인들이 합의에 가담하여 낙찰예정자로 참여하고 낙찰된 경우 23 한편, 이 사건 입찰에서 피심인들의 평균 낙찰률은 95.232%로 나타난다. 2) 합의 배경 24 학생들의 교복구입비 부담을 줄이기 위한 취지로 2014년도부터 시행된 학교주관구매입찰에 브랜드 4사의 참여가 저조하자 교육부, 교육청 및 학교는 브랜드 4사의 본사 및 대리점을 상대로 학교주관구매입찰 참가를 촉구하고 학생들에게 학교주관구매입찰에 의해 지정된 업체에서 교복을 구매할 것을 장려하였다. 25 브랜드 4사의 본사는 대리점들에 학교주관구매입찰에 적극 참여하도록 지침을 내렸고, 전주지역의 브랜드 4사 대리점들도 학교주관구매입찰에는 참여해야 한다는 인식을 갖고 있었다. 26 또한, 피심인들은 전주 교복시장에서 안정적인 매출 확보와 입찰 참여시 낮은 낙찰가로 인한 손해발생 우려의 해소를 중요한 목표로 생각하고 있었고, 학교주관구매입찰에 참여할 경우 주문원가가 상당하기 때문에 낮은 낙찰가격 등으로 인한 손해를 우려하고 있었다. 27 이러한 상황에서 송○○(스쿨룩스)는 교복업체들 상호간의 협력이 필요하다는 점을 들어 박◇◇(미치코런던)을 통해 교복 업체들 간 모임을 제안하였고, 2017년 9월 초순경 엘리트 매장(대표자 장○○, 전주시 완산구 용머리로 144) 2층 사무실에서 피심인들 및 박◇◇(미치코런던)이 만나게 되었다. 28 다만, 당시 장○○(엘리트)는 박◇◇(미치코런던)과 사이가 좋지 않아 모임에 같이 참석하는 것을 꺼려하여 박◇◇(미치코런던)은 합의과정에서 빠지게 되었다. 29 이와 같은 사실은 피심인들의 진술을 통해 확인된다. <표 6> 장○○(엘리트) 진술조서 일부발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120679789" alt="이유 6번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 피심인 제출자료(심사보고서 소갑 제2-2호증<각주>9</각주>) <표 7> 박○○(아이비) 진술조서 일부발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120679791" alt="이유 7번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 피심인 제출자료(소갑 제2-1호증) 3) 합의 및 실행 내용 가) 기본 합의 30 피심인들은 2017년 9월 중순경 전주시 덕진구 고사동 딥인투 커피숍에 모여 교복 원가 및 재고부담 등을 고려할 때 학교주관 공동구매 입찰의 낙찰금액이 낮아 손해발생의 우려가 있으니 상호 공조하여 사전에 학교별로 낙찰예정자를 정하고 낙찰가를 높여야 한다는 것에 동의하고, 이어 피심인들은 아래 <표 8>과 같이 학교별로 낙찰예정자를 결정하였다. <표 8> 업체별 배정학교<각주>10</각주><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120679793" alt="이유 8번째 이미지" ></img> 31 아울러, 학교별로 입찰 공고가 나면 낙찰예정자가 모임을 제안하여 모임을 갖기로 하였고, 모임에서 낙찰예정자가 투찰할 금액을 알려주면 나머지 3개 피심인들은 이 금액보다 상회하는 금액으로 투찰하여 낙찰예정자가 낙찰될 수 있도록 하기로 합의하였다. 32 이와 같은 사실은 피심인들의 진술을 통해 확인할 수 있다. <표 9> 장○○(엘리트) 진술조서 일부 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120679795" alt="이유 9번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 피심인 제출자료(소갑 제2-2호증) <표 10> 박○○(아이비) 진술조서 일부 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120679743" alt="이유 10번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 피심인 제출자료(소갑 제2-1호증) 나) 개별 합의 및 실행 (1) 근영여고 입찰 건(2017. 9. 1. 공고) 33 피심인들은 9월 중순경 전주시 덕진구 고사동 딥인투 커피숍에 모여서 이 사건 기본합의 직후, 근영여고 낙찰예정자인 송○○(스쿨룩스)가 자신이 투찰할 금액을 알려주었고 나머지 3개 피심인들은 그 금액보다 상회하는 금액으로 투찰하기로 하였다. 34 <표 11> 박○○(아이비) 진술조서 일부 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120679745" alt="이유 11번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 피심인 제출자료(소갑 제2-1호증) <표 12> 이◇◇<각주>11</각주>(스쿨룩스) 진술조서 일부 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120679747" alt="이유 12번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 피심인 제출자료(소갑 제2-4호증) 35 송○○(스쿨룩스)는 근영여고 입찰 건에 대하여 2017. 9. 15. 305,000원으로 투찰하였고, 나머지 피심인 3개 업체는 아래 <표 13>과 같이 이 금액보다 상회하는 금액으로 투찰하였으나, 비 브랜드업체인 옥스퍼드가 저가로 투찰하는 바람에 당초 낙찰예정자인 송○○(스쿨룩스)는 근영여고 입찰 건을 낙찰 받지 못하였다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120679749" alt="이유 13번째 이미지" ></img> (2) 신흥중 입찰 건(2017. 9. 6. 공고) 36 피심인들이 9월 중순경 전주시 덕진구 딥인투 커피숍에 모여서 이 사건 기본합의 직후, 신흥중 낙찰예정자인 장○○(엘리트)가 자신이 투찰할 금액을 알려주었고, 나머지 3개 피심인들은 그 금액보다 상회하는 금액으로 투찰하기로 하였다. <표 14> 장○○(엘리트) 진술조서 일부 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120679751" alt="이유 14번째 이미지" ></img><각주>12</각주>* 자료출처 : 피심인 제출자료(소갑 제2-2호증) <표 15> 박○○(아이비) 진술조서 일부 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120679753" alt="이유 15번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 피심인 제출자료(소갑 제2-1호증) 37 장○○(엘리트)는 신흥중 입찰 건에 대하여 2017. 9. 21. 375,000원으로 투찰하였고, 나머지 3개 피심인들은 아래 <표 16>과 같이 이 금액보다 상회하는 금액으로 투찰함으로써 장○○(엘리트)가 낙찰자로 결정되었다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120679755" alt="이유 16번째 이미지" ></img> (3) 기전여고 입찰 건(2017. 9. 14. 공고) 38 피심인들이 9월 중순경 전주시 덕진구 고사동 딥인투 커피숍에 모여서 이 사건 기본합의 직후, 기전여고 낙찰예정자인 박○○(아이비)이 자신이 투찰할 금액을 알려주었고 나머지 3개 피심인들은 그 금액보다 상회하는 금액으로 투찰하기로 하였다. <표 17> 박○○(아이비) 진술조서 일부 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120679757" alt="이유 17번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 피심인 제출자료(소갑 제2-1호증) <표 18> 정○○(스마트) 진술조서 일부 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120679759" alt="이유 18번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 피심인 제출자료(소갑 제2-3호증) 39 박○○(아이비)은 기전여고 입찰 건에 대하여 2017. 9. 21. 264,000원으로 투찰하였고, 나머지 3개 피심인들은 아래 <표 19>와 같이 이 금액보다 상회하는 금액으로 투찰함으로써 박○○(아이비)이 낙찰자로 결정되었다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120679761" alt="이유 19번째 이미지" ></img> (4) 호남제일고 입찰 건(2017. 9. 14. 공고) 40 피심인들은 2017. 9. 28. 전주시 완산구 효자동 소재 식당 연와미당에서 호남제일고 입찰 건을 논의하기 위한 모임에 참석하였다. 이 모임에서 호남제일고 낙찰예정자인 장○○(엘리트)가 자신이 투찰할 금액을 알려주고 나머지 3개 피심인들은 그 금액보다 상회하는 금액으로 투찰하기로 하였다. <표 20> 장○○(엘리트) 진술조서 일부 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120679765" alt="이유 20번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 피심인 제출자료(소갑 제2-2호증) <표 21> 정○○(스마트) 진술조서 일부 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120679767" alt="이유 21번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 피심인 제출자료(소갑 제2-3호증) 41 장○○(엘리트)는 호남제일고 입찰 건에 대하여 2017. 9. 27. 366,000원으로 투찰하였고, 나머지 3개 피심인들은 아래 <표 22>와 같이 이 금액보다 상회하는 금액으로 투찰함으로써 장○○(엘리트)가 낙찰자로 결정되었다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120679769" alt="이유 22번째 이미지" ></img> (5) 동암고 입찰 건(2017. 9. 28. 공고) 42 피심인들은 2017. 10. 10. 전주시 완산구 소재 평화동 커피숍에서 동암고 입찰 건을 논의하기 위한 모임에 참석하였다. 이 모임에서 동암고 낙찰예정자인 장○○(엘리트)는 자신이 투찰할 금액을 알려주었고 박○○(아이비), 정○○(스마트)은 당초 기본합의에 따라 그 금액보다 상회하는 금액으로 투찰하기로 합의하였다. 43 그러나 이◇◇(스쿨룩스 직원)은 동암고의 낙찰예정자를 스쿨룩스로 지정해달라고 요구하였고, 장○○(엘리트)가 이를 거부하자 스쿨룩스는 합의에서 빠지기로 하였다. <표 23> 피심인들 녹취록 일부 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120679771" alt="이유 23번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 피심인 제출자료(소갑 제2-5호증) <표 24> 장○○(엘리트) 진술조서 일부 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120679773" alt="이유 24번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 피심인 제출자료(소갑 제2-2호증) <표 25> 이◇◇(스쿨룩스 직원) 진술조서 일부 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120679775" alt="이유 25번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 피심인 제출자료(소갑 제2-4호증) 44 장○○(엘리트)는 동암고 입찰 건에 대하여 2017. 10. 12. 256,000원으로 투찰하였고, 박○○(아이비), 정○○(스마트)은 합의한대로 아래 <표 28>과 같이 이 금액보다 상회하는 금액으로 투찰하였으나, 송○○(스쿨룩스)가 저가로 투찰하는 바람에 당초 낙찰예정자인 장○○(엘리트)는 동암고 입찰 건을 낙찰 받지 못하였다. <표 26> 장○○(엘리트) 진술조서 일부 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120679777" alt="이유 26번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 피심인 제출자료(소갑 제2-2호증) <표 27> 박○○(아이비) 진술조서 일부 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120679779" alt="이유 27번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 피심인 제출자료(소갑 제2-1호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120679781" alt="이유 28번째 이미지" ></img> 4) 합의의 파기 45 동암고 입찰 건에서 스쿨룩스가 합의에서 탈퇴한 후 위의 <표 23>, <표 24>, <표 25>와 같이 피심인들 사이에서 기본합의가 파기되었고, 동암고 입찰을 끝으로 이 사건 공동행위가 종료되었다. 5) 근거 46 이와 같은 사실은 피심인들이 심의과정에서 모두 인정하였으며, 입찰공고문(심사보고서 소갑 제1-1호증<각주>13</각주>), 개찰조서(소갑 제1-2호증), 계약서(소갑 제1-3호증), 박○○(아이비) 진술조서(소갑 제2-1호증), 장○○(엘리트) 진술조서(소갑 제2-2호증), 정○○(스마트) 진술조서(소갑 제2-3호증), 이◇◇(스쿨룩스 직원) 진술조서(소갑 제2-4호증), 녹취록(2017. 10. 10. 5차 모임)(소갑 제2-5호증), 엘리트 사업자등록증(소갑 제3-1호증), 엘리트 재무제표(소갑 제3-2호증), 아이비 사업자등록증(소갑 제3-3호증), 아이비 재무제표(소갑 제3-4호증), 스마트 사업자등록증(소갑 제3-5호증), 스마트 재무제표(소갑 제3-6호증), 스쿨룩스 사업자등록증(소갑 제3-7호증), 스쿨룩스 재무제표(소갑 제3-8호증), 박○○(아이비) 수락여부 회신공문(소갑 제4-1호증), 장○○(엘리트) 수락여부 회신공문(소갑 제4-2호증), 정○○(스마트) 수락여부 회신공문(소갑 제4-3호증), 송○○(스쿨룩스) 수락여부 회신공문(소갑 제4-4호증) 등을 통해서도 확인된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>14</각주>제19조(부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 "부당한 공동행위"라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1.～7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자(競落者), 투찰(投札)가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생 략) ②～⑥ (생략) 2) 법리 47 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각 호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 48 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다. 49 여기서의 '합의’란 복수의 사업자 사이의 의사의 합치를 의미한다. 의사의 합치라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로, 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우에도 포함된다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 50 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 입찰에서 사업자 사이에 낙찰예정자, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 것을 의미한다. 나) 경쟁제한성 51 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 52 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>15</각주>53 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>16</각주>다) 하나의 공동행위 54 사업자들이 부당한 공동행위의 기본적 원칙에 관한 합의를 하고 이를 실행하는 과정에서 수차례의 합의를 계속하여 온 경우는 물론, 그러한 기본적 원칙에 관한 합의 없이 장기간에 걸쳐 여러 차례의 합의를 해 온 경우에도 그 각 합의가 단일한 의사에 기하여 동일한 목적을 수행하기 위한 것으로서 단절됨이 없이 계속 실행되어 왔다면, 그 각 합의의 구체적인 내용이나 구성원 등에 일부 변경이 있었다고 할지라도, 그와 같은 일련의 합의는 전체적으로 하나의 부당한 공동행위에 해당된다. 다. 피심인들의 2. 가. 행위의 위법 여부 1) 합의의 존재 여부 55 위 2. 가. 의 인정사실 및 근거들을 관련 법 규정 및 법리에 비추어 보면, 피심인들은 학교별로 낙찰예정자를 결정하고(기본합의) 위 5건의 입찰에서 낙찰예정자가 본인의 투찰가격을 들러리 사업자에게 알려주어 본인의 투찰가격보다 높은 가격으로 투찰하도록 하였는바 낙찰예정자와 투찰가격을 사전에 합의하였음이 인정되고 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항 제8호의 합의에 해당한다. 2) 경쟁제한성 판단 56 이 사건 공동행위는 아래과 같은 사항에 비추어 볼 때 '전주 완산구 지역 중ㆍ고등학교가 발주한 교복 학교주관구매입찰 시장’에서의 경쟁을 부당하게 제한하는 것으로 판단된다. 57 첫째, 피심인들은 이 사건 입찰에서 낙찰자 및 투찰가격에 대해 합의를 하였고, 이러한 합의는 경성 공동행위에 해당되며 경쟁제한 효과 이외에 다른 효율성 증대효과를 전혀 찾아볼 수 없는 명백한 부당한 공동행위에 해당한다. 58 둘째, 이 사건 입찰에 있어서의 입찰담합은 경쟁관계에 있는 사업자들이 경쟁을 회피할 목적으로 낙찰자를 미리 결정하고 다른 사업자는 형식적으로 참여하기로 합의함으로써, 경쟁이 직접적으로 제한되었음이 인정된다. 59 셋째, 이 사건 공동행위는 가격경쟁을 회피하여 낙찰가격을 높이기 위한 목적으로 사전에 낙찰자와 투찰가격에 대해 합의하고 이를 실행한 것으로서, 피심인들은 가격 경쟁으로 인하여 발생할 수 있는 손실을 최소화하고 부당한 이익을 추구하였음이 명백하다. 60 넷째, 이 사건 입찰 중 피심인들 중 누구도 낙찰 받지 못한 경우라 할지라도 이들의 공동행위가 없었다면 낙찰자와 낙찰가격이 다르게 결정되었을 가능성을 배제할 수 없으므로, 공동행위로 인해 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있다. 3) 하나의 공동행위 여부 61 전주 완산구 지역 중ㆍ고등학교가 2017년 9월 중순경부터 같은 해 10월 10일까지 발주한 이 사건 총 5건의 입찰의 경우 ① 피심인들은 2017년 9월 중순경 모임에서 개별적인 합의들의 토대가 되는 기본적 합의를 한 후 그 합의를 실행하는 과정에서 개별 입찰 건별로 낙찰자와 투찰가격을 정한 점, ② 가격 경쟁을 회피하고 안정적인 매출을 확보하고자 하는 단일한 의사에 기한 동일한 목적을 수행하기 위해 이 사건 공동행위를 한 것으로 인정되는 점, ③ 위 피심인들 간 합의가 단절됨이 없이 계속되었던 점 등을 고려할 때 하나의 공동행위로 인정된다. 4) 소결 62 피심인들의 위 2. 가. 의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하여 위법하다. 3. 처분 63 피심인 박○○(아이비클럽 효자점), 장○○(엘리트학생복 효자점), 정○○(스마트학생복 전주점), 송○○(스쿨룩스 효자점)에 대하여 향후 이 사건 공동행위와 동일하거나 유사한 행위를 반복하지 않도록 하기 위하여 법 제21조에 따라 시정명령을 부과한다.<각주>17</각주>4. 결론 64 피심인 박○○(아이비클럽 효자점), 장○○(엘리트학생복 효자점), 정○○(스마트학생복 전주점), 송○○(스쿨룩스 효자점)의 위 2. 가. 의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 위반되므로 법 제21조의 규정을 적용하여 주문과 같이 의결한다.