제주국제자유도시개발센터(지정 면세점)의 대규모유통업법 위반행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 적격성 및 일반현황 1 피심인은 2002. 4. 16. 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」에 따라 설립된 국토교통부 산하 준시장형 공기업이다. 2 피심인은 동법 제170조 제1항 제4호<각주>1</각주>에 따라 지정 면세점을 제주공항 국내선 출발장 매장 1개소(면적: 2,961.22㎡) 및 제주항만 매장 2개소(1항: 141.92㎡, 2항: 116.44㎡)를 운영하고 있으며, 소비자가 사용하는 상품을 다수의 사업자로부터 납품받아 판매하는 소매업종 연간매출액이 매년 1천억 원 이상인 자로서 「대규모유통업에서의 거래 공정화에 관한 법률」(이하 '법’이라 한다) 제2조 제1호<각주>2</각주>에서 규정한 대규모유통업자에 해당한다. 3 피심인의 일반현황은 아래 <표 1>의 기재와 같다. <표 1> 피심인 일반현황 (단위: 백만 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121142143" alt="이유 1번째 이미지" ></img><각주>3</각주>* 자료출처: kisline 나. 시장구조 및 실태 1) 면세점 유형 및 현황 4 국내 면세점 유형은 아래 <표 2>의 기재와 같이 외교관 면세점, 출국장 면세점, 시내 면세점, 지정 면세점 총 4가지로 구분할 수 있다. <표 2> 면세점 유형 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121142151" alt="이유 2번째 이미지" ></img> 5 국내 4가지 면세점 유형 중에서 출국장 면세점과 시내 면세점이 대부분을 차지하고 있다. 출국장 면세점은 29개이고 시내 면세점은 26개이며 그 밖에 제주 지정 면세점 4개, 외교관 면세점 1개가 운영 중에 있다. 6 국내 면세점 유형별ㆍ지역별 면세점 현황(2019년 2월 기준)은 아래 <표 3>의 기재와 같다.<각주>4</각주><표 3> 국내 면세점 유형별ㆍ지역별 면세점 현황(단위: 개) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121142153" alt="이유 3번째 이미지" ></img> * 자료출처: 피심인 제출자료 2) 면세점 시장 현황 7 국내 면세점 시장의 총매출액은 아래 <표 4>의 기재와 같이 2019년 12월말 기준으로 24조 6,819억 원으로 전년대비 30.2%로 증가하였으며, 2015년 이후 지속적으로 증가하는 추세이다. <표 4> 국내 면세점 성장 추이 (단위: 억 원, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121142155" alt="이유 4번째 이미지" ></img> * 자료출처: 피심인 제출자료 8 국내 면세점 유형별 매출액을 살펴보면, 2019년 12월 기준으로 시내 면세점 매출액은 21조 309억 원(약 84.7%), 출국장 면세점은 3조 2,519억 원(약 13%), 지정 면세점은 5,409억 원(약 2.1%)으로 시내 면세점의 매출 비중이 가장 크다. <표 5> 면세점 유형별 매출액 (단위: 억 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121142157" alt="이유 5번째 이미지" ></img><각주>5</각주>* 자료출처: 피심인 제출자료 9 국내 면세점 기업별 매출액을 살펴보면, 2019년 12월 기준으로 대기업 매출액은 23조 7,163억 원(약 95.4%), 중소ㆍ중견 기업 매출액은 6,347억 원(약 2.5%), 공기업(피심인)은 5,075억 원(약 2%)이다. <표 6> 면세점 기업별 매출액 (단위: 억 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121142159" alt="이유 6번째 이미지" ></img><각주>6</각주>* 자료출처: 피심인 제출자료 3) 제주 지정 면세점 현황 가) 제주 관광산업 10 아래 <그림> 제주도 관광수입 현황을 살펴보면, 제주도 관광수입은 2017년 5조 7,000억 원, 2018년 6조 8,000억 원, 2019년 7조 4,690억 원으로 지속적으로 증가하고 있다. <그림> 제주도 관광수입 현황 (단위: 십억 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121142161" alt="이유 7번째 이미지" ></img> * 자료출처: 뉴스1, 2020. 12. 13. 발췌(제주특별자치도 제공자료) 11 2019년 기준 제주 관광산업은 약 7조 4,690억 원이다. 업종별로는 소매업이 약 3조 7,420억 원으로 50.1%를 차지하고 있으며, 숙박업은 9,210억 원(약 12.3%), 음식점업은 1조 870억 원(약 14.6%), 운수업은 6,500억 원(약 8.7%) 등이다. 12 그 중 소매업 매출에는 ○○ㆍ○○ 시내면세점 및 피심인의 지정 면세점 등이 포함되어 있으며, 면세점 매출(약 2조 9천억 원)은 2019년 기준 소매업 매출에서 약 77%, 제주 관광산업 수입에서 약 40%를 차지하고 있다. 나) 제주도 지정 면세점 13 제주도 지정 면세점이란 내국인이나 국내선을 이용한 외국인을 대상으로 하는 면세점으로 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」제170조 제1항 제4호<각주>7</각주>에 따라 대통령령으로 정하는 면세품 판매장을 의미한다. 14 일반면세점이 내외국인 모두 해외 출국 시에만 이용 가능한 데 비해 제주도의 지정 면세점은 출국이 아닌 국내 다른 지역으로 출도하는 내외국인이 이용할 수 있다. 15 현재 지정 면세점에는 2019년 기준 피심인이 운영하는 지정 면세점(2002년부터 제주공항과 제주항 설치)과 제주관광공사가 운영하는 지정 면세점(2009년부터 제주컨벤션센터 설치)이 있다. 16 아래 <표 7>의 면세점 시장 매출액을 비교하여 살펴보면, 2019년 12월말 기준 피심인의 국내 면세점 시장 대비 매출액 비중은 약 2.0%이며, 제주도 면세점 시장 대비 매출액 비중은 약 17.4%이다. <표 7> 면세점 기업별 매출액 (단위: 억 원, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121142163" alt="이유 8번째 이미지" ></img> * 자료출처: 피심인 제출자료 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 17 피심인은 정당한 사유 없이 납품업자로부터 매입한 상품의 전부 또는 일부를 납품업자(협력업체)에게 반품하지 않는 조건으로 하되, 피심인의 납품업자가 자기에게 직접적 이익이 된다고 판단하여 자발적으로 서면으로 반품을 요청하는 경우 등의 경우 정당한 사유가 있는 것으로 추정하기로 정하고 납품업자와 직매입 거래 계약(1년 단위)을 체결하였다. 18 피심인과 납품업자 간에 체결한 상품 거래 표준계약서 제7조(상품의 반품)에 대한 내용은 아래 <표 8>의 기재와 같다. <표 8> 피심인의 상품 거래 표준계약서 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121142165" alt="이유 9번째 이미지" ></img> 19 피심인은 2016년 1월부터 2019년 12월까지 직매입한 상품 중 총 28개 납품업자로부터 반품일 이전에 자기에게 직접적으로 이익이 된다는 객관적인 근거자료가 첨부되어 있지 않은 반품요청 공문만 수령한 후 피심인과 납품업자 간에 체결한 상품 거래 표준계약서 제7조(상품의 반품) 제1항 제4호에 따라 총 39,127개(총 3,483,860천 원) 상품을 반품한 사실이 있다.<각주>8</각주><각주>피심인이 반품요청 공문만 수령한 후 반품한 상품 중 납품업자의 책임 있는 사유로 인하여 오손ㆍ 훼손되었거나 상품의 하자가 있는 상품(총 10,928개, 총 1,375,868천 원)의 경우 위 Ц. 1. 행위사실에서 제외하였다.(소갑 제3호증)</각주> 20 피심인이 납품업자에게 반품한 현황은 아래 <표 9>의 기재와 같다. <표 9> 상품 반품 현황 (단위: 개, 천 원, VAT제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121142147" alt="이유 10번째 이미지" ></img> 21 이와 같은 사실은 반품절차 관련 확인서(소갑 제1호증), 객관적인 근거자료 없이 공문만 수령 후 반품 관련 확인서(소갑 제2호증) 등을 통해 인정된다. 나. 관련 법령 및 법리 1) 관련 법령 법 제10조【상품의 반품 금지】① 대규모 유통업자는 정당한 사유 없이 납품받은 상품의 전부 또는 일부를 반품하여서는 아니 된다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우로서 해당 거래분야에서 합리적이라고 인정되는 기간 내에 반품하는 경우에는 정당한 사유가 있는 것으로 추정한다. 1.～ 6. (생략) 7. 직매입거래의 경우로서 납품업자가 반품이 자기에게 직접적으로 이익이 된다는 객관적인 근거자료를 첨부한 서면으로 반품일 이전에 자발적으로 반품을 요청한 경우 8. (생략) 2) 법리 22 법 제10조 제1항의 대규모유통업자의 직매입거래에서 상품의 반품 금지 위반 행위가 성립하기 위해서는 ① 대규모유통업자가 납품업자에 대하여 거래상 우월적 지위에 있어야 하고, ② 대규모유통업자가 납품업자 등에게 납품받은 상품의 전부 또는 일부를 반품한 행위가 존재하며, ③ 납품받은 상품이 납품업자의 책임 있는 사유로 오손ㆍ훼손되었거나 상품에 하자가 있는 경우, 납품받은 상품이 계약한 상품과 다른 경우, 납품받은 상품이 계절상품에 해당하고 계약체결 시 반품조건을 구체적으로 약정한 서면을 납품업자에게 준 경우, 또는 납품업자가 반품이 자기에게 직접적으로 이익이 된다는 객관적인 근거자료를 첨부한 서면으로 자발적으로 반품을 요청한 경우 등 반품행위에 정당한 사유가 없어야 한다. 23 대규모유통업자가 납품업자에 대하여 거래상 우월적 지위가 있다고 함은 대규모유통업자가 상대적으로 우월한 지위 또는 적어도 상대방인 납품업자의 거래활동에 상당한 영향을 미칠 수 있는 지위에 있으면 충분하고, 대규모유통업자와 납품업자들의 사업능력 격차를 비교함에 있어 일반적으로 납품업자의 지배회사 내지 모회사와의 사업능력까지 고려해야 한다고 볼 수 없으며, 설령 납품업자 또는 그 지배회사가 관련 시장에서 상당한 시장 지위에 있다고 하더라도 당해 대규모유통업자와의 납품거래가 갖는 사업상 의미가 크다면 거래상 우월적 지위가 인정된다.(서울고법 2018. 4. 19. 선고 2017누60071 판결 참조, 고법확정<각주>서울고법 2018. 1. 25. 선고 2017누62848 판결에서도 같은 취지로 판결하였다.</각주> ) 24 또한 납품업자가 다수인 경우 납품업자와 대규모유통업자 사이라는 관계나 구조의 특수성에서 오는 공통되는 사정이 존재하고, 대규모유통업자의 규모, 시장에서 차지하는 위치, 위와 같은 다수 납품업자 사이의 공통되는 사정들만으로도 대규모유통업자의 거래상 우월적 지위를 인정할 수 있다면 반드시 개별 납품업자별로 대규모유통업자와 사이의 개별적 사정을 따져 거래상 우월적 지위를 판단해야 하는 것으로 볼 수 없다.(서울고법 2019. 2. 13. 선고 2017누86226판결<각주>상고심(대법원 2019. 7. 11. 선고 2019두37202 판결)은 심리불속행 기각하였다.</각주> 참조) 다. 피심인들의 위 2. 가. 행위의 위법 여부 1) 거래상 지위를 갖는지 여부 25 다음과 같은 점을 종합적으로 고려하여 볼 때, 피심인은 납품업자에 대해 거래상 우월적 지위가 인정된다. 26 첫째, 피심인은 준시장형 공기업으로 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」에 따라 제주지역 내에서 지정 면세점을 운영하는 유력한 사업자이다. 27 특히 일반면세점이 내외국인 모두 해외 출국 시에만 이용 가능한 데 비해 제주도의 지정 면세점은 출국이 아닌 국내 다른 지역으로 출도하는 내외국인이 이용할 수 있다는 점에서 일반면세점에 비해 상당한 경쟁력을 지니고 있다. 28 둘째, 제주도 관광수입이 매년 지속적으로 증가하고 있고 제주도 관광수입에서 면세점 매출이 차지하는 비율이 2019년 기준으로 볼 때 약 40%에 이를 만큼 상당하다. 그 중에서 피심인은 제주도 지역 내에서의 면세점 시장 점유율이 2019년 기준 약 17.6%으로 면세점 사업자로서 그 지위나 비중이 상당히 높기 때문에 납품업자들에게 상당한 영향력을 행사할 수 있다. 29 셋째, 국내 납품업자들 사이에서 피심인과 같은 대규모유통업자에 대한 납품경쟁이 치열하고 또한 피심인의 납품업자가 납품하는 상품(예를 들어, 화장품, 여행용 가방 등)의 특성상 면세점에 입점되어 있다는 자체만으로도 상품에 대한 홍보 효과가 큰 것이 현실인 점을 감안하여 보면, 피심인은 피심인과 거래를 하는 납품업자에게 상당히 중요한 거래 상대방이다. 2) 납품받은 상품을 반품하였는지 여부 30 피심인은 2016년 1월부터 2019년 12월까지 총 28개 납품업자에게 총 39,127개(총 3,483,860천 원) 직매입 상품을 반품한 사실이 있다. 3) 반품행위에 정당한 사유가 있는지 여부 31 피심인은 2016년 1월부터 2019년 12월까지 직매입한 상품 중 총 28개 납품업자로부터 반품요청 공문을 수령한 후 피심인과 납품업자 간에 체결한 상품 거래 표준계약서 제7조(상품의 반품) 제1항 제4호에 따라 총 39,127개(총 3,483,860천원) 상품을 반품한 사실이 있다. 32 다만 법 제10조 제1항 제7호에 따라 피심인이 총 28개 납품업자로부터 받은 모든 반품요청 공문에는 납품업자가 반품으로 자기에게 직접적으로 이익이 된다는 객관적인 근거자료<각주>대규모유통업자의 반품행위에 대한 위법성 심사지침(제정 2018. 2. 14. 공정거래위원회 예규 제293호) Ⅳ. 3. 반품이 허용되는 경우(정당한 사유가 있는 것으로 추정되는 경우)<사 례>납품업자가 자신의 상품에 유해물질이 첨가되어 있다는 보도를 접하고 이를 신속히 받품 받아 소비자 피해를 줄이는 것이 스스로에게도 이익이 된다고 판단하여 대규모유통업자에게 반품을 요청하면서 객관적인 근거서류를 제출한 경우, 이에 따른 반품은 허용될 수 있다.납품업자가 신제품을 출시하면서 기존에 납품한 상품을 매장에서 회수하는 것이 브랜드 이미지 제고에 더 도움이 된다고 판단하여 대규모유통업자에게 반품을 요청하면서 객관적인 근거서류를 제출한 경우, 이에 따른 반품은 허용될 수 있다.</각주> <각주>객관적인 근거자료는 그 형태를 정형화할 수는 없으나 주로 근거에 관련된 자료라면 널리 포함될 수 있다. 예를 들어 신(新) 제품 출시에 따른 구(舊) 제품 회수의 경우에는 신제품 출시 의사나 계획에 관한 자료, 납품된 상품의 품질 문제나 판매부진 등의 경우에는 그에 부합하는 자료 등이 활용될 것이나, 이에 한정되지 아니한다.</각주> 가 첨부되어 있어야 함에도 불구하고 객관적인 근거자료가 첨부되어 있지 않다. 33 통상 직매입 상품의 경우 대규모유통업자로부터 납품된 상품을 납품업자가 다시 반품 받게 되면 당해 상품의 거래대금 상당액을 피심인에게 환급하거나 다른 상품으로 대체하는 등 납품업자에게 손해가 발생하는 경우가 많기 때문에 반품 자체로 납품업자에게 이익이 되는 경우를 상정하기가 어렵다. 34 따라서 피심인이 피심인과 납품업자 간에 체결한 상품 거래 표준계약서 제7조(상품의 반품) 제1항 제4호에 따라 반품요청 공문만 수령하고 반품을 하였다고 하더라도, 피심인이 납품업자가 반품으로 자기에게 직접적으로 이익이 된다는 객관적인 근거자료가 첨부되어 있지 않을 경우 반품이 납품업자에게 손해가 발생하는 경우가 아니라 직접적으로 이익이 된다고 객관적으로 입증되지 않기 때문에 법 제10조 제1항 제7호의 정당한 사유에 해당되지 않는다. 35 더불어 피심인은 총 28개 납품업자에게 납품받은 상품 중 반품한 총 39,127개(총 3,483,860천원) 상품의 경우 ① 납품업자의 책임 있는 사유로 오손ㆍ훼손되었거나 상품에 하자가 있는 경우, ② 납품받은 상품이 계약한 상품과 다른 경우, ③ 피심인이 반품으로 인하여 생기는 손실을 스스로 부담하고 납품업자에게 반품의 동의를 받은 경우, ④ 직매입거래의 경우로 납품받은 상품이 계절상품에 해당하고 계약체결 시 반품조건을 구체적으로 약정한 서면을 납품업자에게 준 경우 등 법 제10조 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하지 않는다.<각주>피심인도 피심인의 위 반품행위가 법 제10조 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하지 않는다고 인정하고 이를 확인하였다.</각주> 36 따라서 피심인의 위 반품행위는 법 제10조 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우로서 해당 거래분야에서 합리적이라고 인정되는 기간 내에 반품하는 경우로 볼 수 있는 정당한 사유가 없다. 4) 소결 37 피심인의 위 2. 가.의 행위는 법 제10조 제1항에 위반된다. 3. 처분 38 피심인의 위 2. 가.의 행위는 법 제10조 제1항에 위반되므로 피심인의 법 위반 행위가 반복되지 않도록 향후 재발을 막기 위하여 법 제32조에 따라 시정명령(통지명령 포함)을 부과한다. 4. 피심인의 수락내용 39 피심인은 2021. 6. 25. 위 2. 가의 행위사실을 인정하고 주문내용의 시정조치 의견을 수락하였으므로 피심인의 출석 없이 이 사건 심의를 진행하였다. 5. 결론 40 피심인의 위 2. 가의 행위는 법 제10조 제1항에 위반되므로 법 제32조의 규정을 적용하여 주문과 같이 의결한다.