제주시 및 서귀포시 발주 어린이 보호구역 내 다기능 방범용 CCTV 구매설치 입찰관련 2개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인들의 지위 및 일반현황 1 피심인 건아정보기술 주식회사와 주식회사 나인정보시스템(이하 회사 명칭을 기재함에 있어 '주식회사’는 생략한다)는 전자제어장치, CCTV 등의 제조, 설치, 판매업 등을 영위하는 사업자이다. 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다. <표 1> 일반현황 (2015. 12. 31. 기준, 단위 : 백만 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123663923" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 출처: 피심인들 제출자료 나. CCTV 제조 및 설치공사 시장현황 2 CCTV(Closed Circuit Television, 폐쇄회로텔레비젼)란 정지 또는 이동하는 사물의 순간적 영상 및 이에 따르는 음성ㆍ음향 등을 수신할 수 있는 장치로서, 설치목적 및 제품 특징 등에 따라 방범, 교통정보수집, 시설안전 등으로 분류된다. 또한, CCTV 통합관제센터란 CCTV의 효율적 운영관리와 각종 사건ㆍ사고에 신속하게 합동대응을 하기 위해 시군구에 설치된 시설을 말하며, <그림 1>과 같이 서버 및 저장장치, 촬영 및 음향장비, 운영단말장치 등의 핵심 모듈로 구성된다. <그림 1> 방범용 CCTV 통합관제시스템 구성도 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123663921" alt="이유 2번째 이미지" ></img> * 자료출처 : CCTV뉴스(2013.5.8.) 기사 발췌 3 우리나라에서 CCTV는 주로 시설안전(49.1%) 및 범죄예방(46.0%)의 목적으로 사용되고 있으며, 그 수요가 계속 증가하고 있다. 한편 국내 CCTV 사업자는 대부분 중소기업으로서 아래 <표 2>와 같이 약 1,000여개 업체가 CCTV사업을 영위하고 있다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123663939" alt="이유 3번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 조달청 다. 입찰 개요 4 제주시, 서귀포시는 범죄예방을 위하여 제주시와 서귀포시 내 범죄취약지역 및 어린이보호구역에 CCTV를 구축하고, 신규 설치한 CCTV를 지구대, 자치경찰대에 연계 및 통합 운영하는 사업 입찰(이하 '이 사건 2개의 입찰’)을 추진하였다. 이 사건 2개의 입찰 개요는 아래 <표 3>과 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123663941" alt="이유 4번째 이미지" ></img><각주>1</각주><각주>2</각주><각주>3</각주>5 제주시와 서귀포시는 이 사건 2개의 입찰을 각각 조달청에 의뢰하여 조달청이 제주시 건의 경우 2011. 11. 23. 입찰공고(추정가격: 679,210,000원, 부가가치세 제외)하였으며, 서귀포 건의 경우 2011. 12. 1. 입찰공고(추정가격: 919,607,000원, 부가세 제외)하였다. 이 사건 2개의 입찰 절차는 각각 아래 <표 4> 및 <표 5> 기재와 같이 진행되었다.<표 4> 제주시 발주 입찰의 일정 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123663943" alt="이유 5번째 이미지" ></img> <표 5> 서귀포시 발주 입찰의 일정 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123663945" alt="이유 6번째 이미지" ></img> * 가격투찰을 완료한 입찰 참여자만 제안서를 제출할 수 있음 6 한편, 이 사건 2개의 입찰의 기초금액<각주>4</각주>은 각각 727,119,820원(부가세 포함)과 990,805,480(부가가치세 포함)원이며, 예정가격<각주>5</각주>은 각각 715,858,553원(부가세 포함)과 994,070,185원(부가가치세 포함)으로 산정되었는데, 투찰가격이 예정가격을 초과하는 경우에는 입찰에서 탈락하게 된다.2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 7 1) 피심인 건아정보기술은 피심인 나인정보시스템에게 이 사건 2개의 입찰의 들러리용 제안서를 작성하여 주었고, 피심인 나인정보시스템은 피심인 건아정보기술이 이 사건 2개의 입찰에서 낙찰받도록 들러리용 제안서를 일부 편집하여 제주시 입찰 건의 경우 2011. 12. 6.에, 서귀포시 제출 건의 경우 2011. 12. 22.에 각각 제출하였다. 8 2) 이후 제주시 발주 건의 경우 피심인 건아정보기술은 2011. 12. 6. 11:10:57에 654,588,000원(투찰율<각주>6</각주>90.025%), 피심인 나인정보시스템은 같은날 11:20:19에 654,700,000원(90.040%)으로 근소한 차이의 가격으로 투찰하였다.<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123663947" alt="이유 7번째 이미지" ></img> 9 3) 서귀포시 발주 건의 경우 피심인 건아정보기술은 2011. 12. 22. 9:46:52에 960,588,000원(투찰율 96.950%), 피심인 나인정보시스템은 같은날 9:46:32에 990,000,000원(투찰율 99.919%)의 가격으로 투찰하였다. <표 7> 서귀포시 발주 입찰 건의 입찰현황 및 평가결과 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123663951" alt="이유 8번째 이미지" ></img> 10 4) 위와 같이 투찰한 결과 피심인 건아정보기술이 이 사건 2개의 입찰에서 낙찰을 받아 제주시 발주 건은 2011. 12. 19.에 654,588,000원, 서귀포시 발주 건은 2011. 12. 29.에 960,588,000원으로 조달청과 계약을 체결한 후, 이사건 2개의 입찰사업에 관하여 아래와 같이 피심인 나인정보시스템과 하도급계약을 체결하였다.<각주>7</각주>11 먼저, 제주시 발주 건에 대해서 피심인 건아정보기술은 2012. 1. 13. 공사물량을 나누어 피심인 나인정보시스템과 주식회사 세렉스에게 각각 52,220,960원과 566,500,000원으로 하도급 계약을 체결하였으나, 같은 날 주식회사 세렉스와 피심인 나인정보시스템은 다시 주식회사 세렉스의 하도급 물량에 대해 피심인 나인정보시스템에게 550,000,000원에 재하도급하는 계약을 체결함<각주>8</각주>으로써, 결과적으로 피심인 나인정보시스템이 해당 공사 전부를 하도급<각주>9</각주>받아 수행하였다. 또한, 서귀포시 발주 건에 대해서는 피심인 건아정보기술과 피심인 나인정보시스템이 2012. 1. 15. 해당공사 전부에 대해 883,740,000원<각주>10</각주>에 하도급 계약을 체결하였다. 5) 근거 12 2011. 11. 28.자 건아정보기술 시스템마케팅팀의 주간업무 보고(소갑 제1-12호증), 나인정보시스템 심○○ PC에 저장된 건아정보기술 제안서 파일(소갑 제1-15호증), 피심인들의 서귀포시 제안서 파일 속성(소갑 제1-14호증), 피심인들의 제주시 및 서귀포시 제안서 CD 및 제안서 사본(소갑 제1-16호증 내지 제1-19호증), 피심인들의 제주시 제안서 사진 출처(소갑 제1-13호증), 건아정보기술 김○○ 부장의 진술조서(소갑 제2-1호증), 제주시 및 서귀포시 개찰조서 및 개찰결과(소갑 제1-3호증, 제1-7호증), 하도급 계약서(소갑 제1-21호증 내지 제1-24호증) 등 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(2011. 12. 2. 법률 제11119호로 개정된 것, 이하 '법’이라 한다) 제19조 (부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1. ∼ 7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) ② ∼ ⑤ (생략) 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령(2010. 5. 14. 법률 제22160호로 개정된 것) 제33조(경매ㆍ입찰 담합의 유형) 법 제19조(부당한 공동행위의 금지)제1항제8호에서 "대통령령으로 정하는 사항"이란 다음 각 호의 어느 하나를 말한다. 1. 낙찰 또는 경락의 비율 2. 설계 또는 시공의 방법 3. 그 밖에 입찰 또는 경매의 경쟁 요소가 되는 사항 2) 관련 법리 13 법 제19조 제1항 제8호의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 제8호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 14 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 같은 항 각 호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>11</각주>15 여기서의 '합의’란 복수의 사업자들 사이에 의사의 합치를 말한다. 여기에서 '의사의 합치’라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고, 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로서 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위에 대한 합의 16 입찰 또는 경매에 있어 사업자 사이에 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 낙찰 또는 경락의 비율 등을 결정하는 행위를 사전에 합의하는 것을 의미한다. 나) 경쟁제한성 17 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로서 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 18 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품 선택기준, 당해 행위가 시장 및 사업자의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>12</각주>19 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>13</각주>다. 피심인들의 제2. 가항 행위의 위법 여부 1) 합의의 존부 20 제2. 가항의 인정사실 및 근거로 알 수 있는 다음의 사정들에 관련 법 규정 및 법리를 종합하여 보면, 피심인들 사이에 이 사건 2개의 입찰에 참여하면서 사전에 낙찰자를 결정하는 의사의 합치가 있었음을 인정할 수 있고, 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항 제8호의 합의에 해당한다. 가) 피심인 건아정보기술이 2건의 입찰 모두에 대해 피심인 나인정보시스템의 들러리용 기술제안서를 작성한 점 21 ① 제주시 발주 건 기술제안서 제출일(2011. 12. 6.) 이전인 2011. 11. 28.자 피심인 건아정보기술 시스템마케팅팀의 주간업무 보고에 제주시 발주 건 관련 '나인정보시스템 제안서 준비’라는 내용이 기재되어 있는 점(소갑 제1-12호증), ② 피심인 나인정보시스템 직원 심○○의 PC에서 피심인 건아정보기술의 제주시 및 서귀포시 발주 입찰 건의 기술제안서 파일이 발견된 점(소갑 제1-12호증), ③ 서귀포시 발주 건의 피심인 건아정보기술 제안서와 피심인 나인정보시스템 제안서의 파일속성이 같은 점(소갑 제1-14호증), ④ 피심인들의 서귀포시 발주 건 제안서 CD가 표지 모양, 제조번호 등이 유사한 점(소갑 제1-16호증 내지 제1-19호증), ⑤ 피심인들의 제주시 발주 건 기술제안서에 사용된 사진이 모두 같은 파일인 점(소갑 제1-13호증), ⑥ 피심인들의 2개 입찰 건 기술제안서가 이미지 및 색상 등만 다를 뿐 내용이 사실상 같은 점(소갑 제1-16호증 내지 제1-19호증), ⑦ 피심인 건아정보기술 김○○ 부장이 피심인 나인정보시스템의 서귀포시 발주 건 기술제안서 파일이 자신의 노트북에서 작성된 것이라는 사실을 인정하는 진술을 한 점(소갑 제2-1호증) 등을 종합하면 피심인 건아정보기술이 피심인 나인정보시스템의 들러리 참여를 위해 기술제안서를 대신 작성하여 주고 피심인 나인정보시스템은 피심인 건아정보기술이 작성한 기술제안서를 디자인만 편집하여 제출한 사실을 충분히 인정할 수 있다. 22 즉, 입찰참가 사업자가 제출하는 기술제안서는 경쟁입찰에서 기술평가를 위한 가장 핵심적인 자료이고, 특히 이 사건 2개의 입찰 건은 기술점수가 각각 80점 및 90점에 해당하여 기술제안서는 입찰의 당락을 결정하는 중요한 영업정보로서 그 중요성이 더욱 크다고 할 것임에도 불구하고 피심인 건아정보통신이 피심인 나인정보시스템의 제안서를 작성하여 전달하여 주고 피심인 나인정보시스템이 디자인의 형식만 수정하여 제출하였다는 사실을 뒷받침하는 위 증거자료 및 진술들을 통해 볼 때 피심인들이 이 사건 2개의 입찰에서 낙찰자를 미리 정하는 합의가 있었음을 충분히 인정할 수 있다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123663953" alt="이유 9번째 이미지" ></img> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123663955" alt="이유 10번째 이미지" ></img> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123663925" alt="이유 11번째 이미지" ></img> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123663929" alt="이유 12번째 이미지" ></img> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123663931" alt="이유 13번째 이미지" ></img> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123663933" alt="이유 14번째 이미지" ></img> 나) 피심인 건아정보기술이 수주받아 피심인 나인정보시스템이 전량 하도급으로 수행한 점 23 경쟁입찰에서 수주한 사업자가 경쟁사업자에게 입찰사업의 전부를 하도급으로 주는 것은 극히 이례적인 경우로서 이 사건 합의의 정황증거로 볼 수 있다. 특히 피심인 나인정보시스템은 피심인 건아정보기술이 높은 투찰율로 투찰하고 낙찰받아 조달청과 체결한 계약금액의 92% 수준의 계약금액으로 이 사건 2개 입찰 사업 전부를 하도급받음으로써 피심인들간 경쟁을 상쇄시키면서도 실리를 취한 것으로 보인다. 다) 투찰율이 비정상적으로 높은 점 24 서귀포시 발주 건의 경우 피심인 나인정보시스템은 해당 입찰 기초금액의 상한선<각주>14</각주>보다 높은 990,000,000원(기초금액 대비 99.92%)으로 투찰하였으고, 피심인 건아정보기술도 기초금액의 투찰상한액에 최대한 가까운 금액인 960,588,000원(기초금액 대비 96.95%)에 투찰하였고, 제주시 발주 건의 경우 피심인 나인정보시스템은 654,700,000원(기초금액 대비 90.025%)으로 투찰하였으며, 피심인 건아정보기술도 654,588,000원(기초금액 대비 90.040%)에 투찰하였다. 25 이 사건 2개의 입찰에서 피심인들의 투찰가격은 각각 제주시 발주 건에 참여하였으나 제안서를 제출하지 않아 탈락한 (주)그린산전의 투찰률 85.678%과 서귀포시 발주 건에 참여하였으나 제안서를 제출하지 않아 탈락한 (유)광명이앤시의 투찰율 85.216%에 비해 상당히 높은 수준이다. 또한, 피심인 나인정보시스템이 피심인 건아정보기술에 비해 기술점수에서 크게 불리함에도 두 입찰 건 모두에서 피심인 건아정보기술보다 더 높은 투찰가격으로 투찰하였다는 것은 독자적으로 경쟁하여 입찰을 수주하려고 하였다면 합리적으로 설명될 수 없다고 할 것이다. 2) 경쟁제한성 판단 26 피심인들이 가격경쟁을 배제하려는 목적으로 사전에 투찰가격을 합의함으로써 이 사건 입찰에서의 가격경쟁이 전적으로 배제되었고, 그 결과 낙찰자 결정에 필요한 두 가지 요소 중 기술평가만으로 낙찰자가 결정되는 효과를 발생시킴으로써 경쟁입찰 제도 취지를 무력화시켜 동 입찰시장에서 실질적인 경쟁을 통하여 낙찰자가 결정될 수 있는 가능성을 배제한 것이라는 점에서 이 사건 공사 입찰시장에서 경쟁을 직접적으로 제한하는 효과만을 야기할 뿐이고 경제적 효율성 효과는 전혀 없는 것이 명백하므로 부당하게 경쟁을 제한하는 행위로 인정된다.<각주>15</각주>3) 소결 27 피심인들의 제2. 가항의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당되는 부당한 공동행위이므로 위법하다. 4) 피심인들의 주장에 대한 검토 28 피심인들은 이 사건 입찰에서 낙찰자 등에 대한 합의사실을 부인하면서, 입찰제안서 파일을 공유한 것에 대해 피심인들이 컨소시엄 구성을 논의하다가 결렬되기 전에 정보공유 차원에서 이루어진 것이라고 주장한다. 그러나, 다음과 같은 점에서 피심인들의 주장은 이유 없다. 29 가) 피심인 건아정보기술 내부자료에서 '나인정보시스템 기술제안서 준비’라는 항목이 기재되어 있는데, 만약 컨소시엄을 구성하려고 하였다면 대표사인 피심인 건아정보기술만 기술제안서를 제출하면 되는데도 불구하고 피심인 나인정보시스템의 기술제안서를 준비하였다는 것은 앞뒤가 맞지 않는다. 30 나) 피심인들은 2011년 12월 초에 컨소시엄 구성을 논의하다가 결렬되었다고 주장하는데, 피심인 나인정보시스템 직원PC에서 발견된 피심인 건아정보기술의 기술제안서 파일의 저장일은 각 입찰건별로 2011. 12. 5.과 2011. 12. 20.로서 컨소시엄 구성 논의가 결렬된 뒤에 기술제안서를 공유하였다는 것은 비합리적이며, 오히려 제안서 제출마감일(제주시 발주 건의 경우 2011. 12. 6., 서귀포시 발주 건의 경우 2011. 12. 22.) 전에 서로 합의를 이행하기 위해 기술제안서를 공유한 것으로 보는 것이 타당하다. 31 다) 피심인들은 이 사건의 조사과정에서 피심인들은 컨소시엄 구성과 관련한 아무런 주장이나 진술을 하지 않으면서 기술제안서를 공유한 사실을 일관되게 부인하다가, 기술제안서를 공유한 명백한 증거를 포함한 심사보고서를 송부받은 이후에 이르러 기술제안서를 공유한 사유를 설명하면서 컨소시엄을 구성하려다 결렬되었다는 주장을 하고 있다. 그러나, 컨소시엄을 구성하려는 계획 등 이와 관련한 객관적인 증거자료를 제시하지 못하고 있어서 피심인들의 주장을 받아들이기 어렵다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 32 피심인들에 대하여 향후 이 사건 공동행위와 동일하거나 유사한 행위가 재발되지 않도록 하기 위하여 법 제21조에 따라 모두 시정명령을 부과하고, 이 사건 공동행위가 그 성격상 효율성 증대효과는 없고 경쟁제한효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령 제9조, 제61조 및 [별표 2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시(2015. 10. 7. 공정거래위원회 고시 제2015-4호로 개정된 것, 이하 '과징금고시’라 한다<각주>16</각주>)에 따라 피심인들에게 모두 과징금을 부과한다.