제주특별자치도개발공사의 거래상지위 남용행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인의 적격성 1 피심인은 먹는샘물 제조업 및 감귤가공업 등을 영위하는 사업자로서 '독점규제 및 공정거래에 관한 법률’(이하 '법’이라 한다.) 제2조 제1호의 규정에 의한 사업자에 해당한다. 나. 피심인의 일반현황 2 피심인은 지방공기업법 제49조에 의하여 제주특별자치도가 전액 출자하여 설립된 법인이며, 피심인의 일반현황은 다음 <표 1>과 같다. <표 1> 피심인의 일반현황 (2014년말 기준, 단위 : 백만 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120703905" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처: 피심인 제출자료 다. 시장구조 및 실태 1) 피심인 사업현황 3 피심인의 주요 사업 분야는 먹는샘물 제조 사업, 감귤가공 사업, 주택 매입ㆍ 임대사업, 제주특별자치도 위탁사업 등이 있으며 주요 사업에 대한 세부 내역은 다음 <표 2>와 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120703907" alt="이유 2번째 이미지" ></img> * 자료출처: 피심인의 2014년도 사업계획서 2) 먹는샘물 관련 사업 4 먹는샘물 제조업체는 1995년 먹는물관리법 시행 당시 14개 업체에서 2013년 말 66개 업체로 급격히 늘어났으며, 국민소득과 생활수준의 향상에 따라 판매량도 꾸준히 증가하여 2013년도말 연간 판매량이 354만 톤을 넘어서고 있다. 먹는샘물의 최근 판매규모는 다음 <표 3>과 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120703909" alt="이유 3번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 환경부 2014 환경백서 5 피심인이 생산하는 먹는샘물 제품 삼다수는 2010년 이후 판매량 기준 약 40% 내외의 점유율로 먹는샘물 시장에서 가장 높은 점유율을 보이고 있으며, 2014년 판매량은 680천 톤, 매출액은 1,956억 원으로 피심인의 매출액에서 가장 큰 비중을 차지하고 있다. 3) 감귤 가공 사업 6 피심인은 2002년부터 감귤 가공공장 2개소를 운영하고 있으며, 제주지역 감귤을 수매하여 이를 가공한 제품을 판매하는 사업을 수행하고 있다. 판매제품으로는 감귤주스의 원료가 되는 '감귤농축액’과 감귤주스 자체브랜드인 '삼다수 감귤주스’ 등이 있다. 2. 사실의 인정 및 위법성 판단 가. 행위사실 1) 공사대금 회수행위 7 피심인은 2012. 3. 19. '제주삼다수 먹는샘물 수중모터펌프 설치공사’를 낙찰자인 주식회사 남원건설(이하 '거래상대방’이라 한다)에게 위탁하였다. 8 이에 앞서 피심인은 이 건 공사의 기초금액 산정을 위한 공사원가계산서를 작성함에 있어서 '건설업 산업안전보건관리비 계상 및 사용기준’(고용노동부 고시 제2012-23호, 2012.2.8. 일부개정)<각주>1</각주>에 의거 직ㆍ간접재료비와 직접노무비를 합한 금액이 5억 원 미만일 경우 해당금액의 2.48%로 산업안전보건관리비(이하 “안전관리비”라 한다)를 계상하여야 함에도 5억 원 이상 50억 원 미만의 요율인 해당금액의 1.81% + 3,294천 원을 적용하여 안전관리비를 계상하였다.(심사보고서 소갑<각주>2</각주>제1호 증) 9 이 후 피심인은 이 건 공사를 낙찰받은 거래상대방에게 안전관리비 요율이 1.81% + 3,294천원으로 기재된 공사원가계산서, 물량내역서 등을 송부하여 낙찰금액 407,786천원에 대한 산출내역서를 작성하여 제출토록 하였다.(소갑 제2호 및 제3호 증) 10 이에 따라 거래상대방은 피심인에게 낙찰금액 총액에 대한 산출내역서를 제출함에 있어서 안전관리비 요율을 1.81%+3,294천 원으로 적용하여 안전관리비를 계상하였으며, 이렇게 계상된 안전관리비를 전액 집행하였다.(소갑 제4호 및 제5호 증) 11 그런데, 이 건 공사가 완료되어 준공대가가 지급된 이후인 2012. 11. 9. 제주특별자치도감사위원회에서 당초 기초금액 산정 시 안전관리비 요율이 잘못 적용되어 거래상대방에게 잘못 적용된 안전관리비가 지급되었다고 지적하고 기 지급한 준공금에서 안전관리비 요율을 2.48%로 적용했을 때의 준공금과의 차액인 1,609천 원 상당 금액의 회수를 요구하자, 피심인은 2012. 11. 12. 거래상대방으로부터 해당금액 만큼을 회수하는 것에 이의를 제기하지 않겠다는 각서를 받고, 2012. 12. 5. 1,609천 원을 회수하였다.(소갑 제8호 증) <표 4> 공사대금 회수내역 (단위: 천 원, 부가세 포함) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120703911" alt="이유 4번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 피심인 제출자료 편집 주1) (직접재료비+간접재료비+직접노무비=302,996천원)×1.81%+3,294천원 주2) 8,778천원-7,514천원(302,996천원×2.48%)+345천원(안전관리비와 연동되는 일반관리비, 이윤, 부가세 변동분) 2) 지연보상금 미지급 행위 12 피심인은 2013. 9. 4. '제주감귤식품산업 클러스터 기반조성사업 기본구상 및 타당성 조사용역’을 주식회사 한일엔지니어링(이하 '거래상대방’이라 한다)에게 위탁하였다. 13 그 후 피심인은 거래상대방의 용역수행 과정에서 자신의 책임있는 사유인 '업무위탁기관과의 용역결과 최종보고회 일정협의 지연’으로 용역을 76일 정지하여 용역정지기간이 60일을 초과하였음에도 다음 <표 5>와 같이 그 초과일수에 대한 지연보상금 156천 원을 거래상대방에게 지급하지 아니하였다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120703913" alt="이유 5번째 이미지" ></img><각주>3</각주>* 자료출처: 피심인 제출자료(소갑 제11호 및 제12호 증) 나. 관련 법규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제23조 (불공정거래행위의 금지) ① 사업자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 공정한 거래를 저해할 우려가 있는 행위(이하 “불공정거래행위”라 한다)를 하거나, 계열회사 또는 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1. ∼ 3. (생략) 4. 자기의 거래상의 지위를 부당하게 이용하여 상대방과 거래하는 행위 5. ∼ 8. (생략) ②불공정거래행위의 유형 또는 기준은 대통령령으로 정한다. 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령 제36조(불공정거래행위의 지정) ① 법 제23조(불공정거래행위의 금지) 제2항의 규정에 의한 불공정거래행위의 유형 또는 기준은 별표 1의2와 같다. ② (생략) [별표 1의2] 불공정거래행위의 유형 또는 기준(제36조제1항 관련) 1. ∼ 5. (생략) 6. 거래상 지위의 남용 법 제23조(불공정거래행위의 금지) 제1항 제4호에서 “자기의 거래상의 지위를 부당하게 이용하여 상대방과 거래하는 행위”라 함은 다음 각 목의 1에 해당하는 행위를 말한다. 가. ∼ 다. (생략) 라. 불이익 제공 가목 내지 다목에 해당하는 행위 외의 방법으로 거래상대방에게 불이익이 되도록 거래조건을 설정 또는 변경하거나 그 이행과정에서 불이익을 주는 행위 마. (생략) 다. 위법성 판단 1) 위법성 성립 요건 14 법 제23조 제1항 제4호의 거래상지위남용행위의 한 유형인 불이익제공행위가 성립하기 위해서는 ①사업자가 자신의 거래상 지위를 이용하여 ②거래상대방에게 불이익이 되도록 부당하게 거래조건을 설정 또는 변경하거나, 거래과정에서 부당하게 불이익을 주는 행위를 하여야 한다. 15 거래상지위 유무는 대체거래선 확보의 용이성, 사업자에 대한 수입 의존도, 사업자의 업무상 지휘감독권 여부, 거래대상인 상품 또는 용역의 특성 등을 종합적으로 고려하여 판단한다.<각주>4</각주>또한 거래상지위는 당사자 중 일방이 상대적으로 우월한 지위 또는 적어도 상대방의 거래활동에 상당한 영향을 미칠 수 있는 지위에 있으면 이를 인정하기에 족하다고 할 것이고, 이는 당사자가 처하고 있는 시장의 상황, 당사자 간의 전체적 사업능력의 격차, 거래 대상인 상품의 특성 등을 모두 고려하여 판단한다.<각주>5</각주>16 거래조건의 설정ㆍ변경 및 불이익의 내용이 부당한지 여부는 당해 행위를 한 의도 및 목적, 거래상대방의 예측가능성, 당해 업종에서의 통상적인 거래관행, 관계법령, 거래대상 상품 또는 용역의 특성, 불이익의 내용과 정도 등을 종합적으로 고려하여 판단한다.<각주>6</각주>2) 위법성 요건 해당 여부 가) 거래상지위의 성립 여부 17 다음과 같은 사항을 종합적으로 고려할 때, 피심인은 이 사건 거래상대방에 대하여 거래상지위를 가지고 있는 것으로 판단된다. 18 첫째, 피심인은 제주특별자치도 지역에서 먹는샘물 사업, 감귤가공 사업, 위탁사업 등의 분야에서 공사 및 용역을 지속적으로 발주하고 있는 대규모 발주자이므로, 이 사건 거래상대방인 시공업체 및 용역업체 입장에서는 피심인과의 지속적인 거래관계의 유지를 위해 피심인의 요구나 제시조건을 거절하거나 자신에게 불이익이 발생하더라도 피심인에게 적극적으로 시정을 요구하기가 사실상 어려운 입장에 있다. 19 둘째, 피심인은 거래상대방의 계약이행실태를 평가할 수 있으며, 그 결과를 추후 입찰참가시 입찰 참가자격 심사에 반영<각주>7</각주>할 수 있으므로, 거래상대방으로서는 피심인과 최대한 원만한 관계를 유지하고 피심인으로부터 좋은 평판을 받는 것이 추후 사업활동에 있어서 중요한 요소가 된다. 20 셋째, 피심인은 계약이행과정에서 설계변경 승인권<각주>8</각주>또는 과업내용 변경권<각주>9</각주>, 공사 또는 용역의 일시정지권<각주>10</각주>등을 가지고 있어 이 사건 거래상대방에게 불리하게 될 수 있는 사업내용을 일방적인 의사로 결정할 수 있는 반면, 거래상대방은 계약이행과정에서 피심인의 감독을 받는 위치에 있고 피심인의 검사완료 후 대금을 지급받는 입장에 있다. 나) 부당성 여부 (1) 공사대금 회수 행위 21 다음 사항을 종합적으로 고려할 때, 피심인의 위 2. 가. 1)의 행위는 자신의 거래상지위를 이용하여 부당하게 거래상대방에게 불이익을 제공한 행위로 판단된다. 22 피심인은 당초 자신이 이 사건 공사의 기초금액을 산정하면서 공사원가계산서에 안전관리비 요율을 잘못 적용하고, 잘못 적용된 요율이 기재된 공사원가계산서 및 물량내역서 등을 낙찰자인 거래상대방에게 송부하여 산출내역서를 작성ㆍ제출토록 함에 따라 거래상대방 또한 공사원가계산서에 안전관리비 요율을 잘못 적용한 상태로 낙찰금액 총액과 공사원가계산서상 총액이 일치되도록 공사원가계산서를 작성하여 피심인에게 제출한 점으로 미루어 볼 때, 이 사건 공사의 안전관리비가 잘못 계상된 것은 피심인의 책임있는 사유에 해당된다. 23 더욱이 이 사건 공사가 '총액입찰’로서 입찰당시 산출내역서<각주>11</각주>를 첨부하는 것이 아니기 때문에 거래상대방은 입찰총액만을 기재하여 입찰에 참여하여 그 금액으로 낙찰받은 이상 낙찰금액 전체가 계약금액이 되는 것인 바, 추후에 안전관리비 요율이 잘못 적용된 점을 이유로 공사대금의 일부를 회수한다면 거래상대방 입장에서는 입찰참여시 제출하지 않은 안전관리비 요율이 잘못되었다는 점을 들어 계약금액을 감액하는 것과 다름이 없으므로 부당하다. 24 또한, 안전관리비는 공사를 다른 이에게 도급하는 자(발주자)와 건설업을 하는 자(자기공사자)가 계상하여야 하는 것으로 이 사건 공사에서 안전관리비의 계상책임은 발주자인 피심인에게 있다고 보이는 점<각주>12</각주>, 비록 안전관리비가 규정보다 많게 계상은 되었으나 안전관리비 사용기준<각주>13</각주>준수와 관련해서는 거래상대방이 안전관리비 사용기준에 맞게 모두 집행한 것으로 피심인이 인정한 점(소갑 제10호 증) 등으로 볼 때 추후에 안전관리비 요율 적용의 잘못에 대한 책임을 전적으로 거래상대방에게 전가하여 이미 집행한 안전관리비 등의 공사대금 일부를 회수한 것은 거래상대방에게 예측하기 어려운 불이익을 준 것으로 판단된다. 25 그리고 이 사건 공사대금을 회수하기 앞서 제주특별자치도감사위원회의 회수 요구가 있었다고 하더라도, 이 사건 공사계약은 사경제 주체로서 이루어 진 것이고 회수를 할 것인지는 최종적으로 피심인이 결정할 문제라는 점에서 피심인이 거래상대방에게 불이익을 준 행위가 면책된다고 볼 수 없다. (2) 지연보상금 미지급 행위 26 다음 사항을 종합적으로 고려할 때, 피심인의 위 2. 가. 2)의 행위는 자신의 거래상지위를 이용하여 부당하게 거래상대방에게 불이익을 제공한 행위로 판단된다. 27 피심인이 계약체결 시에 적용하는 용역계약일반조건<각주>14</각주>에 의하면 발주기관의 책임 있는 사유에 따른 용역정지기간이 60일을 초과한 경우 발주기관은 그 초과된 기간에 대하여 지연보상금을 준공대가 지급 시 거래상대방에게 지급하도록 규정하고 있다. 28 피심인이 이 사건 용역의 일시정지를 검토한 2013. 12. 27.자 문서에 용역의 일시중지 사유로 '최종보고회 일정수립 시점까지 과업을 일시중지’ 한다는 것과 일시중지 근거로 '용역계약 일반조건 제7절. 6. 가. 3).(그밖에 발주기관의 필요에 의하여 계약담당자가 지시한 경우)’을 명시한 점(소갑 제16호 증), 피심인의 2014. 3. 5.자 '용역 최종보고회 일정수립 및 용역재개’ 문서에 피심인과 제주특별자치도가 협의하여 최종보고회 일정을 수립하고 최종보고회 일정수립 후 용역재개를 한다고 기재된 점(소갑 제17호 증), 피심인이 2014. 3. 10. 제주특별자치도에 최종보고회 참석요청 공문을 보낸 점(소갑 제18호 증) 등을 고려할 때 이 사건 용역정지는 거래상대방의 귀책사유가 아닌 피심인 자신의 필요에 의해 정지시킨 것임이 인정된다. 29 따라서, 피심인이 자신의 책임있는 사유로 용역을 일시정지시키고 용역정지 60일 초과일수에 대하여 지연보상금을 거래상대방에게 지급하지 아니한 것은 거래상대방에게 부당하게 불이익을 준 것이다. 30 또한, 거래상대방은 용역계약의 이행과정에서 피심인이 용역계약 일반조건 등 관련 규정을 준수할 것을 신뢰할 것이므로 피심인이 자신의 책임있는 사유로 용역정지기간이 60일을 초과하였음에도 초과일수에 대한 지연보상금을 지급하지 아니한 행위는 거래상대방에게 예측하기 어려운 불이익을 준 것으로 공정한 거래질서를 저해하는 행위로 판단된다. 라. 소결 31 피심인의 위 2. 가. 1), 2)의 행위는 법 제23조 제1항 제4호 및 법 시행령 제36조 제1항 관련「별표1의2」 불공정거래행위의 유형 및 기준 제6호 라목에서 규정하고 있는 거래상지위남용행위 중 불이익제공에 해당하므로 모두 위법하다. 3. 처분 32 피심인의 이 사건 행위와 관련하여 향후 동일하거나 유사한 행위의 재발을 방지할 필요가 있는 바, 법 제24조의 규정에 따라 시정명령을 하기로 한다. 4. 피심인의 수락내용 33 피심인은 2015. 9. 22. 위 2. 가.의 행위사실 및 위법성을 인정하고 주문내용의 시정조치 의견을 수락하였으므로 피심인의 출석 없이 이 사건 심의를 진행하였다. 5. 결론 34 피심인의 위 2. 가.의 행위는 법 제23조 제1항 제4호의 거래상지위남용행위 (불이익제공)에 해당하므로 법 제24조의 규정을 적용하여 주문과 같이 의결한다.