제주특별자치도 서귀포시 및 제주시 발주 목조문화재 방염사업 등 17개 입찰 관련 2개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 적격성 1 피심인 주식회사 동해건설 및 제주경담 주식회사(이하에서 각 피심인을 지칭할 때는 '주식회사’를 생략한다)는 제주특별자치도 지역에서 전문문화재수리공사업을 행하는 자들로서 '독점규제 및 공정거래에 관한 법률’ 제2조 제1호의 규정에 의한 사업자에 해당한다. 나. 피심인 일반현황 2 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다. <표 1> 피심인 일반현황 (단위: 천 원, 명) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120701843" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처: 피심인 제출자료 다. 시장구조 및 실태 1) 문화재수리업의 개요 3 '문화재수리 등에 관한 법률’에 따르면 문화재수리업이란 지정문화재 등의 보수ㆍ복원ㆍ정비 및 손상 방지를 위한 조치를 의미하며, 사업자가 이러한 문화재수리업을 영위하기 위해서는 같은 법 제14조에 따라 일정한 기술능력, 자본금, 시설 등의 등록 요건을 갖추어 주된 영업 소재지를 관할하는 시ㆍ도지사에게 등록하여야 한다. 4 한편, 문화재수리업은 업무 범위 등에 따라 종합문화재수리업과 전문문화재수리업으로 구분되며, 전문문화재수리업은 세부적으로 다시 보존과학업ㆍ조경업 등으로 구분된다. <표 2> 전문문화재수리업 종류 및 등록요건 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120701845" alt="이유 2번째 이미지" ></img><각주>1</각주>* 자료출처: 문화재수리 등에 관한 법률 시행령(개정 2014. 12. 16. 대통령령 제25854호) 참조 2) 보존과학업의 개요 5 보존과학업이란 시간의 흐름으로 인해 자연적ㆍ인위적으로 손상된 유물ㆍ문화재를 이물질제거ㆍ세척ㆍ강화ㆍ접합ㆍ훈증<각주>2</각주>등의 처리를 통해 원형을 복원하고 이를 장기간 보존하는 작업을 의미한다. 3) 제주특별자치도 지역 문화재수리업 및 보존과학업 산업 현황 6 제주특별자치도 지역에서 문화재수리업을 영위하는 사업자는 총 17개이며, 이들 가운데 보존과학업 면허를 보유한 자는 이 사건 피심인들뿐이다. 7 또한, 2013년부터 2015년까지 제주특별자치도 지역에서는 평균적으로 매년 약 62건(약 83억 원 규모)의 문화재수리업 관련 입찰이 발주되고 있으며, 2015년을 기준으로 제주특별자치도 지역에서 발주된 전체 문화재수리업 관련 입찰에서 보존과학업이 차지하는 비중은 약 5.9% 수준(약 5억원 규모)<각주>3</각주>이다. 4) 목조문화재 방염사업 등 17개 입찰의 개요 8 목조문화재 방염사업 등 17건의 입찰(이하 '이 사건 입찰’이라 한다)은 제주특별자치도 서귀포시 및 제주특별자치도 제주시<각주>4</각주>가 2012. 8. 20.(공고게시일시 기준)부터 2015. 8. 13.까지의 기간 동안 관내 문화재를 수리할 사업자를 선정하기 위해 조달청이 운영하는 나라장터를 통해 발주한 입찰로서, 보존과학업 면허를 보유하고 제주특별자치도 지역 내에 주된 영업소를 둔 사업자만 참가할 수 있도록 한 제한경쟁입찰로 진행되었으며, 그 세부 내역은 아래 <표 3>과 같다. <표 3> 이 사건 입찰 세부 내역 (단위: 원, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120701847" alt="이유 3번째 이미지" ></img><각주>5</각주><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120701849" alt="이유 4번째 이미지" ></img> * 자료출처: 조달청 나라장터(http://www.g2b.go.kr) 및 조달청 정보관리과-9549(2015. 12. 24.)호 참조 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 9 피심인들은 이 사건 입찰<각주>6</각주>에 단독응찰로 인한 유찰을 방지하기 위하여<각주>7</각주>함께 참여하기로 사전에 합의하였으며, 이후 피심인들만 참가한 이 사건 입찰의 투찰 과정에서 서로 투찰가격을 교환한 뒤 투찰한 사실이 있다.<각주>8</각주>10 이러한 사실들은 이 사건 입찰에 단독응찰로 인한 유찰을 막기 위해 피심인들이 함께 참가하였고 투찰에 앞서 피심인들 간 투찰가격 교환이 있었음을 인정하는 동해건설 대표이사 김ㅇㅇ의 진술조서(소갑 제2호증), 동해건설 대표이사인 김ㅇㅇ이 이 사건 입찰 가운데 7건의 입찰에서는 제주경담으로 투찰하고 4건의 입찰에서는 동해건설로 투찰하였음을 보여주는 피심인들의 투찰내역(소갑 제1호증) 등을 통하여 인정된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>9</각주>제19조【부당한 공동행위의 금지】 ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니된다. 1.~ 7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) ②∼⑥ (생략) 법 시행령<각주>10</각주>제33조【경매ㆍ입찰 담합의 유형】 법 제19조(부당한 공동행위의 금지) 제1항 제8호에서 “대통령령으로 정하는 사항”이란 다음 각 호의 어느 하나를 말한다. 1. 낙찰 또는 경락의 비율 2. 설계 또는 시공의 방법 3. 그 밖에 입찰 또는 경매의 경쟁요소가 되는 사항 2) 법리 11 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각 호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 12 법 제19조 제1항의 '합의’란 복수의 사업자들 사이에 의사의 합치를 의미한다. 의사의 합치라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고, 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다.<각주>11</각주>13 또한, 사업자 사이에 의사연결의 상호성이 인정되면 합의가 존재하는 것으로 판단할 수 있으며, 이러한 의사연결의 상호성이 인정되는 한 그 방법이나 형식에는 특별한 제한이 없는 바, 명시적인 합의뿐만 아니라 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 의사연결의 상호성이 인정되면 합의에 포함된다고 할 것이다.<각주>12</각주>(2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 14 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’에는 낙찰예정자를 사전에 결정하고 그 사업자가 낙찰 받을 수 있도록 투찰여부나 투찰가격 등을 결정하는 행위가 포함된다.<각주>13</각주>15 사업자 간에 투찰가격을 협의하거나 그에 관한 정보의 교환ㆍ제공을 통해 투찰가격을 결정하는 행위는 법 제19조 제1항 제8호에서 금지하는 입찰가격담합에 해당할 가능성이 크다.<각주>14</각주>나) 경쟁제한성 16 부당한 공동행위에서의 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 법 제19조 제1항 각 호에 해당하는 행위를 함으로써 시장에서 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치는 경우뿐만 아니라 그러한 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다.<각주>15</각주>17 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품 선택기준, 당해 행위가 시장 및 사업자의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>16</각주>18 또한, 입찰담합에 관한 '독점규제 및 공정거래에 관한 법률’ 제19조 제1항 제8호는 입찰 자체의 경쟁뿐 아니라 입찰에 이르는 과정에서의 경쟁도 함께 보호하려는 데 취지가 있다.<각주>17</각주>다. 피심인들의 2. 가. 행위의 위법 여부 1) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 합의의 존부 19 위 2. 가.에서 인정된 사실과 관련 법 규정 및 법리를 종합하여 보면 피심인들 사이에 입찰참가 여부, 투찰가격 교환에 대한 의사의 합치가 있었음이 인정되고 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항 제8호의 합의에 해당한다. 2) 경쟁제한성 판단 20 이 사건 입찰에 피심인들만 참가할 자격이 있었고 이로 인해 피심인들 중 어느 1개사만 응찰할 경우 단독응찰로 인하여 유찰될 것이 명백하게 예상되는 상황에서, 피심인들은 정상적인 입찰의 성립 여부를 결정하는 필수 요소인 각 사의 입찰참가 여부를 합의를 통해 결정함으로써 입찰에 이르는 과정에서의 경쟁을 저해하였고, 이후의 입찰 과정에서 투찰에 앞서 서로 투찰가격을 교환함으로써 피심인들 간 투찰가격 경쟁을 감소시키고 나아가 각 사의 투찰가격 및 최종 낙찰가격에 영향을 미친 바, 이러한 피심인들의 행위는 이 사건 입찰시장에서 경쟁을 직접적으로 제한하는 효과만을 야기할 뿐이고 효율성 증대효과는 전혀 없는 것이 명백하므로 부당하게 경쟁을 제한하는 행위로 인정된다. 3) 소결 21 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하여 위법하다. 3. 처분 22 피심인들에 대하여 향후 이 사건 공동행위와 동일하거나 유사한 법 위반행위의 재발을 방지하기 위하여 법 제21조에 따라 시정명령을 부과한다. 4. 피심인의 수락내용 23 피심인들은 2016. 2. 5. 위 2. 가.의 행위사실을 인정하고 주문내용의 시정조치 의견을 수락하였으므로 피심인의 출석 없이 이 사건 심의를 진행하였다. 5. 결론 24 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 위반되므로 법 제21조의 규정을 적용하여 주문과 같이 의결한다.