조달청 발주 2013년 국립병원 통합정보센터 운영 사업 입찰 관련 2개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 적격성 및 일반현황 1 피심인 중앙하이텔 주식회사, 주식회사 아이엠시티<각주>1</각주>는 소프트웨어 개발 및 유지ㆍ보수 등을 수행하는 회사로서 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '법’이라 한다) 제2조 제1호에서 규정하고 있는 사업자에 해당한다. 2 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다. <표 1> 일반 현황 (2018년 기준, 단위: 백만 원, 명) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121617951" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 피심인들 제출자료 나. 소프트웨어 사업의 시장현황 1) 소프트웨어 사업의 개념 3 이 사건 입찰 공고상에는 공통적으로 소프트웨어사업자만이 입찰에 참여할 수 있는 것으로 규정되어 있는데, 소프트웨어사업에 대한 설명은 아래와 같다. 가) 소프트웨어 정의 4 소프트웨어산업 진흥법(이하 '소프트웨어산업법’이라 한다) 제2조는 소프트웨어를 컴퓨터, 통신, 자동화 등의 장비와 그 주변장치에 대하여 명령ㆍ제어ㆍ입력ㆍ처리ㆍ저장ㆍ출력ㆍ상호작용이 가능하게 하는 지시ㆍ명령(음성이나 영상정보 등을 포함한다)의 집합과 이를 작성하기 위하여 사용된 기술서나 그 밖의 관련 자료로 정의하고 있다. 5 소프트웨어는 하드웨어와 대비되는 개념으로, 하드웨어가 중앙처리장치ㆍ기억장치ㆍ입출력장치 등 전자ㆍ기계장치 그 자체를 가리킬 때 사용되는 반면 소프트웨어는 하드웨어에 적용되는 일련의 프로그램이나 운영체제, 그와 관련된 문서 등을 총칭하는 개념이다. 6 우리가 쉽게 접할 수 있는 컴퓨터를 예로 들면, 컴퓨터의 모니터, 본체, 마우스 등 외형적인 장치는 하드웨어로 분류되며 윈도우와 같은 운영체제나 컴퓨터 내의 한글, 엑셀 등의 프로그램은 소프트웨어로 분류된다. 나) 소프트웨어 산업 7 소프트웨어산업법 제2조는 소프트웨어사업을 소프트웨어산업과 관련된 경제활동을 말한다고 정의하고 있으며 동시에 소프트웨어산업을 소프트웨어의 개발, 제작, 생산, 유통 등과 이에 관련된 서비스 및 전자정부법 제2조 제13호<각주>2</각주>에 따른 정보시스템의 구축ㆍ운영 등과 관련된 산업으로 정의하고 있다. 2) 시장현황 8 2017년 기준 소프트웨어산업 관련 국내 시장규모 및 사업자 현황은 아래 <표 2>와 같다. <표 2> 소프트웨어산업 관련 사업자 현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121617955" alt="이유 2번째 이미지" ></img> (단위: 개, 백만 원, %) * 자료출처: KOSIS 국가통계포털 다. 조달청 발주 2013년 국립병원 통합정보센터 운영 사업 입찰<각주>3</각주>구조 및 실태 1) 개요 9 보건복지부는 2009. 7. 국립정신병원 정보화 사업 추진방안을 결정하여 2010. 4. 국립서울병원에 통합정보센터를 구축한 뒤 2010. 10.∼2011. 11. 기간 동안 국립부곡병원, 국립서울병원, 국립춘천병원, 국립나주병원, 국립공주병원에 EMR<각주>4</각주>시스템을 개통하였으며, 2012. 3. 국립결핵병원에도 정보화 사업을 추진하여 2012. 9.∼2012. 11. 기간 동안 국립마산병원과 국립목포병원에 EMR 시스템을 개통하였다. 10 이후 보건복지부는 업무 유사성 및 향후 유지보수의 효율성 등을 고려하여 5개 국립정신병원과 2개 결핵병원의 공통 시스템을 구축하고 도입된 공통 시스템을 상시 점검하기 위해 2012년 말경 통합정보센터 운영사업자를 선정하고자 입찰을 실시하였다. 2) 입찰 방식 및 일정 11 이 사건 입찰은 제한협상에 의한 계약으로, 조달청이 발주 시 입찰에 참가하고자 하는 자에게 제안을 제출할 것을 요청하는 제안요청서를 교부하도록 규정하였다. 이에 따라 입찰 참여자들이 기술능력평가를 위한 제안서와 입찰가격을 제출하면 기술능력 평가(90%)와 입찰가격평가(10%)를 실시 후 종합평가점수가 가장 높은 자를 우선협상대상자로 선정하고, 제안서 내용 또는 가격의 협상이 이루어지면 계약을 체결하였다. 12 이 사건 계약의 입찰절차는 다음 <표 3>과 같고, 입찰 일정은 아래 <표 4>와 같다. <표 3> 협상에 의한 계약 입찰절차 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121617957" alt="이유 3번째 이미지" ></img> <표 4> 이 사건 입찰 일정 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121617959" alt="이유 4번째 이미지" ></img> 3) 입찰 결과 13 이 사건 입찰 결과 중앙하이텔이 낙찰 받았으며, 계약현황은 아래 <표 5>와 같다. <표 5> 이 사건 입찰 계약현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121617961" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 합의 배경 14 이 사건 입찰 이전에 중앙하이텔이 5개 국립정신병원에서 각각 관리하던 EMR 시스템을 통합하여 관리하고 있었고, 그 이후 2개 국립결핵병원 EMR 시스템이 개통되자 보건복지부는 5개 국립정신병원과 2개 국립결핵병원의 공통 시스템을 구축 및 상시 점검하기 위해 2012년 말경 통합정보센터 운영사업자를 선정하고자 하였다. 15 피심인 중앙하이텔은 당사가 기존 사업을 수주하고 있었기 때문에 기술력으로 우위가 있는 상황에서 다른 회사가 입찰에 참여하기 어려울 것이라고 판단하였고, 유찰을 방지하고자 피심인 아이엠시티에게 들러리 요청을 하게 되었다.<각주>5</각주>16 중앙하이텔로부터 건강증진포탈 운영구축 고도화 사업을 하도급 받아 수행 중이던 아이엠시티는 향후 중앙하이텔이 수주하는 사업을 공동으로 수행할 수 있을 것이라는 기대감에 들러리 요청을 수락한 것으로 보인다.<각주>6</각주>2) 합의 성립 및 실행 17 중앙하이텔 정□ 상무는 아이엠시티 신△△ 대표이사에게 이 사건 입찰에 들러리로 참여할 것을 전화로 요청하였고, 신△△ 대표이사는 정□ 상무의 요청을 수락하였다. 18 정□ 상무는 신△△ 대표이사에게 아이엠시티의 투찰금액을 알려주고, 제안서 또한 중앙하이텔에서 대신 작성해주기로 하였다. 정□ 상무의 지시로 중앙하이텔 고◎◎ 부장은 아이엠시티의 제안서 작성을 위해 2013. 1. 3. 아이엠시티 김▽▽ 부장에게 회사 일반 사항 등의 자료를 전자 우편으로 요청한 후, 해당 자료를 전자 우편으로 2013. 1. 3. 전달받았다. 19 중앙하이텔 정□ 상무는 제안서 제출일인 2013. 1. 8. 아이엠시티 김▽▽ 부장을 만나 중앙하이텔이 작성한 제안서 및 제안서 수록 CD를 전달하였으며, 중앙하이텔 고◎◎ 부장은 아이엠시티의 제안서를 2013. 1. 8. 전자 우편을 통해 김▽▽ 부장에게 전달하였다. 이후 사전에 합의한 대로 아이엠시티는 중앙하이텔이 알려준 금액대로 투찰하고, 전달받은 제안서 등을 제출하였다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121617939" alt="이유 6번째 이미지" ></img> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121617941" alt="이유 7번째 이미지" ></img> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121617943" alt="이유 8번째 이미지" ></img> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121617945" alt="이유 9번째 이미지" ></img> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121617947" alt="이유 10번째 이미지" ></img> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121617949" alt="이유 11번째 이미지" ></img> <표 6> 2013년 국립병원 통합정보센터 입찰 개찰조서(심사보고서 소갑 제1-1호증<각주>7</각주>)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121617963" alt="이유 12번째 이미지" ></img> 20 그 결과 우선 협상 대상자로 선정된 중앙하이텔은 보건복지부와 협상을 거친 뒤, 2013. 1. 23. 조달청과 1,043,000,000원(부가세 포함)의 용역 계약을 체결하였다.<각주>8</각주>3) 근거 21 이와 같은 사실은 이 사건 입찰 관련 자료(공고문, 제안요청서, 입찰조서, 개찰조서 및 계약서)(소갑 제1-1호증), 2013.1.3. 중앙하이텔 고◎◎ 부장이 아이엠시티 김▽▽ 부장에게 전송한 전자 우편 및 첨부파일(소갑 제1-2호증), 2013.1.3. 아이엠시티 김▽▽ 부장이 중앙하이텔 고◎◎ 부장에게 전송한 전자 우편 및 첨부파일(소갑 제1-3호증), 2013.1.8. 중앙하이텔 고◎◎ 부장이 아이엠시티 김▽▽ 부장에게 전송한 전자 우편 및 첨부파일(소갑 제1-4호증), 2013.1.10. 아이엠시티가 발행한 세금계산서(소갑 제1-5호증), 중앙하이텔 정□ 상무 및 고◎◎ 부장 진술조서(소갑 제2-1호증), 아이엠시티 신△△ 대표이사 및 김▽▽ 부장 진술조서(소갑 제2-2호증) 등을 통해 확인된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 법규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제19조 (부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1.∼7.(생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) 법 시행령 제33조(경매ㆍ입찰 담합의 유형) 법 제19조(부당한 공동행위의 금지)제1항 8호에서 “대통령령으로 정하는 사항”이란 다음 각 호의 어느 하나를 말한다. 1. 낙찰 또는 경락의 비율 2. 설계 또는 시공의 방법 3. 그 밖에 입찰 또는 경매의 경쟁요소가 되는 사항 2) 법리 22 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각 호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 경쟁을 부당하게 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 23 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 부당하게 경쟁을 제한하는 같은 항 각 호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것은 아니다.<각주>9</각주>24 여기서의 '합의’란 복수의 사업자들 사이에 의사의 합치를 말하며, '의사의 합치’라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고, 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로서 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다. 25 또한, 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 합의를 제대로 지키지 아니하였다고 하더라도 부당한 공동행위 성립에 방해가 되지 않으며, 입찰담합의 경우에는 당초 합의한 금액과 다른 금액으로 응찰하여 합의를 이행하지 않았다 하더라도 부당한 공동행위의 성립에 방해가 되지 않는다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 26 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 입찰에서 사업자 사이에 낙찰예정자, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 것을 의미한다. 나) 경쟁제한성 27 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 28 해당 공동행위가 법 제19조 제1항이 정한 경쟁제한성을 가지는지는 해당 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 해당 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하고, 해당 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>10</각주>29 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>11</각주>다. 피심인들의 2. 가.행위의 위법 여부