조달청 발주 2015년 국립재활원 의료정보시스템 등 유지관리 및 고도화 입찰 관련 3개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 적격성 및 일반현황 1 피심인 유윈아이티 주식회사, 주식회사 아이엠시티 및 진진시스템 주식회사<각주>1</각주>는 소프트웨어의 개발 및 유지ㆍ보수 등을 수행하는 자로서 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '법’이라 한다) 제2조 제1호에서 규정하고 있는 사업자에 해당한다. 2 피심인들의 일반현황은 <표 1>과 같다. <표 1> 일반 현황 (해당연도 말 기준, 단위: 백만 원, 명) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120687359" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 피심인들 제출자료 나. 소프트웨어 사업의 시장현황 1) 소프트웨어의 정의 3 소프트웨어산업 진흥법(이하 '소프트웨어산업법’이라 한다) 제2조는 소프트웨어를 컴퓨터, 통신, 자동화 등의 장비와 그 주변장치에 대하여 명령ㆍ제어ㆍ입력ㆍ처리ㆍ저장ㆍ출력ㆍ상호작용이 가능하게 하는 지시ㆍ명령(음성이나 영상정보 등을 포함한다)의 집합과 이를 작성하기 위하여 사용된 기술서나 그 밖의 관련 자료로 정의하고 있다. 4 소프트웨어는 하드웨어와 대비되는 개념으로, 하드웨어가 중앙처리장치ㆍ기억장치ㆍ입출력장치 등 전자ㆍ기계장치 그 자체를 가리킬 때 사용되는 반면 소프트웨어는 하드웨어에 적용되는 일련의 프로그램이나 운영체제, 그와 관련된 문서 등을 총칭하는 개념이다. 5 우리가 쉽게 접할 수 있는 컴퓨터를 예로 들면, 컴퓨터의 모니터, 본체, 마우스 등 외형적인 장치는 하드웨어로 분류되며 윈도우와 같은 운영체제나 컴퓨터 내의 한글, 엑셀 등의 프로그램은 소프트웨어로 분류된다. 2) 소프트웨어 사업의 정의 6 소프트웨어산업법 제2조는 소프트웨어사업을 소프트웨어산업과 관련된 경제활동을 말한다고 정의하고 있으며 동시에 소프트웨어산업을 소프트웨어의 개발, 제작, 생산, 유통 등과 이에 관련된 서비스 및 전자정부법 제2조 제13호<각주>2</각주>에 따른 정보시스템의 구축ㆍ운영 등과 관련된 산업으로 정의하고 있다. 3) 소프트웨어 사업 관련 시장현황 7 2017년 기준 소프트웨어산업 관련 국내 시장규모 및 사업자 현황은 아래 <표 2>와 같다. <표 2> 소프트웨어산업 관련 사업자 현황 (단위: 개, 백만 원, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120687369" alt="이유 2번째 이미지" ></img> * 자료출처 : KOSIS 국가통계포털 다. 이 사건 입찰현황 1) 이 사건 입찰개요 8 이 사건 입찰별 개요는 아래 <표 3>과 같다. <표 3> 입찰별 개요 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120687371" alt="이유 3번째 이미지" ></img><각주>3</각주>2) 이 사건 사업내용 9 국립재활원 의료정보시스템 유지관리 사업은 국립재활원이 사용하고 있는 통합의료정보시스템(OCS/EMR)의 안정적 운영을 통해 병원 운영의 효율성을 제고하기 위한 사업으로, 영상의료정보시스템(PACS)과 통합의료정보시스템(OCS/EMR)의 효과적인 통합 운영, 국립재활원 소관 홈페이지의 통합 유지관리, 질환 및 발병시기에 따라 필요한 처방을 알리는 적정진료시스템 구축 등과 관련된 사업이다. 3) 이 사건 입찰방식 10 이 사건 입찰에 도입된 협상에 의한 계약제도는 조달청이 발주시 입찰에 참가하고자 하는 자에게 제안을 제출할 것을 요청하는 제안요청서를 교부하도록 규정하고 있다. 이에 따라 입찰 참여자들이 기술능력평가를 위한 제안서와 입찰가격을 제출하면 기술능력 평가(90%)와 입찰가격 평가(10%)를 실시하여 기술평가점수와 입찰가격 평가점수를 합산한 종합평가점수가 가장 높은 자를 우선협상대상자로 선정한다. 협상대상자와 사업내용, 이행방법, 이행일정 등 제안서 내용 또는 가격을 협상하고 협상이 성립되는 경우 계약을 체결한다. <표 4> 협상에 의한 계약 평가항목 및 배점 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120687373" alt="이유 4번째 이미지" ></img> 11 협상에 의한 계약의 입찰과정은 아래 <표 5>와 같다. <표 5> 협상에 의한 계약 입찰절차 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120687375" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 5) 이 사건 입찰일정 12 이 사건 입찰별 일정은 아래 <표 6>과 같다. <표 6> 이 사건 입찰별 일정 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120687377" alt="이유 6번째 이미지" ></img> 6) 이 사건 입찰결과 13 이 사건은 유윈아이티가 우선 협상 대상자로 선정되었으며, 입찰 결과는 아래 <표 7>과 같다. <표 7> 이 사건 입찰결과 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120687379" alt="이유 7번째 이미지" ></img> 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 합의 개요 14 유윈아이티는 조달청이 발주한 2015년 및 2016년 국립재활원 의료정보시스템 등 유지관리 및 고도화 입찰에 참여하면서 사전에 나머지 피심인 2개사와 낙찰예정자 및 투찰금액을 정하였을 뿐만 아니라 들러리사들의 제안서를 대신 작성해주는 등 입찰의 경쟁 요소가 되는 사항을 합의하고, 이를 실행하였다. 2) 합의 배경 15 국립재활원 의료정보시스템의 운영 경험<각주>4</각주>이 있는 피심인 유윈아이티는 이 사건 입찰에 기술력의 우위가 있어 단독입찰 할 가능성이 있었고 단독입찰로 유찰되어 사업기간이 지연되면 시간과 비용 측면의 손해가 발생할 수 있으므로 수요기관 또한 입찰의 유찰을 우려하였으며, 결국 유윈아이티가 유찰을 방지하고자 들러리 요청을 하게 되었다. 16 한편 들러리로 참가한 아이엠시티는 향후 유윈아이티가 수주하는 사업을 공동으로 수행할 수 있다는 기대감에, 진진시스템은 평소 친분관계에 있던 지인의 요청을 거절하기 어려워 이 사건 입찰에 참여한 것으로 보인다. 3) 구체적 행위사실 가) 2014년 국립재활원 입찰 (1) 합의 과정 및 내용 17 피심인 유윈아이티 정○○ 대표는 2014년 국립재활원 입찰의 유찰이 예상되자 또 다른 피심인인 진진시스템 유○○ 사장에게 전화를 하여 들러리로 입찰에 참여해 줄 것을 요청하였으며, 요청을 받은 진진시스템이 이를 수락하였다. 18 이어 2013. 12. 16. 13:56 유윈아이티 정○○ 대표는 진진시스템 유○○ 사장에게 518,0,00,000원(부가세 포함)에 투찰해 달라는 전자 우편을 발송하였으며, 제안서 제출일인 2013. 12. 19.에는 서울지방조달청에서 진진시스템 유○○ 사장을 만나 유윈아이티가 대신 작성한 진진시스템의 제안서 및 발표자료 등을 전달하였다. (2) 합의 실행 및 결과 19 사전에 합의한 대로 진진시스템은 유윈아이티로부터 전달받은 금액인 518,000,000원(부가세 포함)에 투찰하고 유윈아이티에게 전달 받은 제안서 및 발표자료 등을 제출한 결과, 유윈아이티가 우선 협상 대상자로 선정되어 2013. 12. 30. 조달청과 510,000,000원(부가세 포함)의 용역 계약을 아래 <표 8>과 같이 체결하였다.<각주>5</각주><표 8> 이 사건 계약현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120687381" alt="이유 8번째 이미지" ></img> 나) 2015년 국립재활원 입찰 (1) 합의 과정 및 내용 20 피심인 유윈아이티 정○○ 대표는 2015년 국립재활원 입찰의 유찰이 예상되자 또 다른 피심인인 아이엠시티 신○○ 대표에게 전화를 하여 들러리로 입찰에 참여해 줄 것을 요청하였으며, 요청을 받은 아이엠시티가 이를 수락하였다. 21 유윈아이티 정○○ 대표는 전자입찰서 제출 마감일 이전에 아이엠시티 신○○ 대표에게 추정가격의 99%에 해당하는 금액으로 투찰하여 줄 것을 요청하였고, 제안서 제출일인 2014. 12. 17.에는 서울지방조달청에서 아이엠시티 김○○ 부장을 만나 유윈아이티가 대신 작성한 아이엠시티의 제안서 및 발표자료 등을 전달하였다. (2) 합의 실행 및 결과 22 사전에 합의한 대로 진진시스템은 추정가격의 99%에 해당하는 703,854,360원(부가세 포함)에 투찰하고 유윈아이티에게 전달받은 제안서 및 발표자료 등을 제출한 결과, 유윈아이티가 우선 협상 대상자로 선정되어 국립재활원과 협상을 거친 후 2014. 12. 26. 조달청과 691,000,000원(부가세 포함)의 용역 계약을 아래 <표 9>와 같이 체결하였다. <표 9> 이 사건 계약현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120687383" alt="이유 9번째 이미지" ></img> 4) 근거 23 이와 같은 사실은 피심인들이 조사 과정 및 심의에서 인정하였고, 2014년 국립재활원 입찰 관련 자료(심사보고서 소갑 제1-1호증<각주>6</각주>), 2015년 국립재활원 입찰 관련 자료(소갑 제1-2호증), 2014년 국립재활원 입찰 관련으로 유윈아이티 정○○ 대표가 진진시스템 유○○ 사장에게 보낸 전자 우편(소갑 제1-3호증), 진진시스템이 발행한 세금계산서(소갑 제1-4호증), 2014. 7. 1.~2015. 12. 31. 유윈아이티가 아이엠시티로부터 매입한 내역(소갑 제1-5호증), 2015년 국립재활원 입찰 관련 유윈아이티가 대신 작성해준 아이엠시티의 제안서(소갑 제1-6호증), 유윈아이티 정○○ 대표 진술조서(소갑 제2-1호증), 진진시스템 유○○ 사장 진술조서(소갑 제2-2호증), 아이엠시티 신○○ 대표 및 김○○ 부장 진술조서(소갑 제2-3호증) 등을 통하여서도 인정된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 관련 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제19조 (부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1.∼7.(생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령 제33조(경매ㆍ입찰 담합의 유형) 법 제19조(부당한 공동행위의 금지)제1항 8호에서 “대통령령으로 정하는 사항이란 다음 각 호의 어느 하나를 말한다. 1. 낙찰 또는 경락의 비율 2. 설계 또는 시공의 방법 3. 그 밖에 입찰 또는 경매의 경쟁요소가 되는 사항 2) 법리 24 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각호에 규정되어 있는 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 경쟁을 부당하게 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 25 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 부당하게 경쟁을 제한하는 같은 항 각 호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>7</각주>26 여기서의 '합의’란 복수의 사업자들 사이에 의사의 합치를 말하며, '의사의 합치’라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고, 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로서 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 27 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 입찰에서 사업자 사이에 낙찰예정자, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 것을 의미한다. 나) 경쟁제한성 28 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 29 해당 공동행위가 법 제19조 제1항이 정한 경쟁제한성을 가지는지는 해당 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 해당 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하고, 해당 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>8</각주>30 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>9</각주>다) 하나의 공동행위 31 사업자들이 부당한 공동행위의 기본적 원칙에 관한 합의를 하고 이를 실행하는 과정에서 수차례의 합의를 계속하여 온 경우는 물론, 그러한 기본적 원칙에 관한 합의 없이 장기간에 걸쳐 여러 차례의 합의를 해 온 경우에도 그 각 합의가 단일한 의사에 기하여 동일한 목적을 수행하기 위한 것으로서 단절됨이 없이 계속 실행되어 왔다면, 그 각 합의의 구체적인 내용이나 구성원 등에 일부 변경이 있었다고 할지라도, 그와 같은 일련의 합의는 전체적으로 하나의 부당한 공동행위에 해당한다.<각주>10</각주>다. 피심인들의 2. 가.행위의 위법 여부 1) 합의의 존재 여부 32 위 2. 가.에서 인정한 사실에 관련 법 규정 및 법리를 종합하여 보면 피심인들은 조달청이 발주한 2014년 및 2015년 국립재활원 의료정보시스템 등 유지관리 및 고도화 입찰에 참여하면서 피심인 유윈아이티는 다른 피심인 진진시스템, 아이엠시티에게 각 들러리 입찰참여를 요청하면서 투찰금액을 정하고 제안서도 대신 작성하여 주었으며 다른 피심인들은 들러리 참여 요청을 수락하고 이를 실행한 바, 이와 같은 피심인들의 행위는 해당 입찰에서 사전에 낙찰예정자, 투찰가격 등을 사전에 정하는 의사의 합치가 있었음이 인정되고 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항 제8호의 합의에 해당된다. 2) 경쟁제한성 판단 33 피심인 3개사는 이 사건 2건의 입찰에서 낙찰예정자를 사전에 정하고 유찰 방지를 위한 들러리 참여 및 투찰 가격 등을 합의하여 실행함으로써 입찰참여자들 간의 경쟁을 통해 거래상대방, 거래 조건 등을 결정하고자 한 경쟁 입찰제도의 취지를 사실상 무력화시켰고, 피심인들간 합의가 없었다면 사업자들이 자신의 영업능력, 경영상태, 기술력 등을 종합적으로 고려하여 독자적으로 입찰참가 여부, 투찰가격 등을 결정하면서 재입찰, 수의계약 등의 과정에서 실질적인 경쟁이 이루어졌을 가능성을 배제할 수 없는 점 등을 고려할 때 피심인들의 행위는 이 사건 2건 입찰 시장에서의 경쟁을 부당하게 제한하는 것으로 인정된다.<각주>11</각주>3) 하나의 공동행위에 해당하는지 여부 34 조달청이 발주한 이 사건 2건의 입찰에서 피심인 3개사가 사전에 낙찰예정자, 투찰가격, 제안서 등을 합의하여 결정한 행위는 ① 이 사건 입찰 2건은 국립재활원이 의료정보시스템 등을 유지관리 및 고도화 할 사업자를 재선정하는 연속적인 입찰인 점, ② 2건의 입찰은 모두 유윈아이티를 낙찰예정자로 정하고 아이엠시티와 진진시스템이 각 입찰마다 들러리로 참여함으로써 유윈아이티의 안정적인 낙찰과 유찰 방지라는 단일한 의사와 동일한 목적 하에 이루어진 점, ③ 피심인들의 공동행위는 중도에 단절됨이 없이 지속된 점 등을 고려할 때 하나의 공동행위로 인정된다. 4) 소결 35 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하여 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 36 위 2. 가.의 행위와 동일하거나 유사한 법위반행위가 재발하지 않도록 하기 위하여 법 제21조의 규정에 따라 피심인들에게 시정조치를 부과한다. 또한 부당한 공동행위는 원칙적 과징금 부과 대상이고 위반행위로 인한 경쟁질서 저해효과가 중대하므로 법 제22조, 제55조의3, 법 시행령 제61조 제1항 [별표 2] 위반행위의 과징금 부과기준, 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시(이하 '과징금 고시’라 한다)에 따라 과징금을 부과한다. 나. 과징금 산정 1) 산정기준 가) 관련매출액 37 이 사건 공동행위는 법 제19조 제1항 제8호가 적용되는 입찰담합 행위에 해당하므로, 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 1)에 따라 피심인별로 낙찰을 받거나 들러리로 참여한 입찰 건의 계약금액(부가가치세 제외)을 합산한 금액을 각 피심인에 대한 관련매출액으로 본다. 38 이에 따른 피심인별 관련매출액은 아래 <표 10>과 같다. <표 10> 피심인별 관련매출액 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120687361" alt="이유 10번째 이미지" ></img> 나) 부과기준율 39 이 사건 공동행위는 입찰담합으로 주로 경쟁제한 효과만 나타나는 경우에 해당하고 발주처가 공공기관인 경우에 해당하여 과징금 고시 [별표] 세부평가 기준표상 5% 이상 7% 미만의 부과기준율이 적용되는 '중대한 위반행위’에 해당되나, 피심인 유윈아이티가 기술력에서 상대적으로 우위에 있는 상황에서 다른 회사가 이 사건 입찰에 참여하기 어려운 측면이 있었던 점, 본 건 입찰의 경우 기술능력평가(90%)와 입찰가격평가(10%)를 합산한 종합평가점수가 가장 높은 자를 우선협상대상자로 선정한 후 협상대상자와 제안서 내용 또는 가격을 협상하고 협상이 성립되는 경우 계약을 체결하는 방식인 점, 이 사건 관련매출액 등을 감안할 때 피심인들이 얻은 부당이득이나 거래상대방의 피해규모가 상당하다고 보기는 어려운 측면이 있는 점 등을 종합적으로 고려하여 4%의 부과기준율을 적용한다. 다) 산정기준 40 산정기준은 위 가)의 관련매출액에 위 나)의 부과기준율을 곱하여 산정하되, 입찰에서 탈락한 사업자에 대해서는 과징금 고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 2)에 따라 들러리 사업자 수가 4 이하인 경우에 해당하므로 2분의 1을 감액한다. 41 이에 따른 피심인별 산정기준은 아래 <표 11>과 같다. <표 11> 피심인별 산정기준 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120687363" alt="이유 11번째 이미지" ></img> 2) 1ㆍ2차 조정 42 피심인들은 모두 1차 조정 관련 해당 사유가 없고, 2차 조정의 경우 피심인들은 조사 단계 및 심의에 이르기까지 일관되게 행위사실을 인정하면서 조사에 적극 협력한 사실이 인정되므로 아래 <표 12>와 같이 산정기준을 20% 감경한다. <표 12> 피심인별 2차 조정 산정기준 (단위 : %, 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120687365" alt="이유 12번째 이미지" ></img> 3) 부과 과징금의 결정 43 2차 조정 산정기준에서 백만원 단위 미만을 절사한 금액을 부과과징금으로 결정한다. 그 내역은 다음 <표 13>과 같다. <표 13> 피심인별 부과과징금 (단위 :원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120687367" alt="이유 13번째 이미지" ></img> 4. 결론 44 피심인들의 위 2. 가. 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 위반되므로 시정조치에 대하여는 법 제21조의 규정을, 과징금 부과에 대해서는 법 제22조의 규정을 각각 적용하여 주문과 같이 의결한다.