조달청 발주 2015년 일자리정보 통합 및 종합 고용서비스 운영지원 사업 입찰 관련 2개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 적격성 및 일반현황 1 피심인 주식회사 하늘연소프트, 주식회사 휴먼와이즈<각주>1</각주>는 소프트웨어사업 등을 영위하는 자로서 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '법’이라 한다) 제2조 제1호에서 규정하고 있는 사업자에 해당한다. 2 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다. <표 1> 일반 현황 (단위: 백만 원, 명) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120686615" alt="이유 1번째 이미지" ></img><각주>2</각주>* 자료출처: kisline 및 피심인 제출자료 나. 이 사건 입찰개요 1) 입찰 배경 3 한국고용정보원은 ① 운영하고 있는 워크넷의 콘텐츠 모니터링 관리를 위한 전산 구축과 워크넷 모바일 서비스 이용 확대에 따른 지속적인 개선활동이 요구되고, ② 일자리정보 연계기관이 지속적으로 확대됨에 따라 연계프로그램 및 중계 모니터링 관리 항목이 증가하며, ③ 정부 3.0의 공공기관정보 개방요청에 따른 Open-API 요청 서비스 증가하는 상황 등으로 인하여 일자리정보 통합 및 종합 고용서비스 운영지원 사업을 추진하였다. 2) 입찰 방식 4 이 사건 입찰에 도입된 협상에 의한 계약제도는 물품ㆍ용역계약에 있어서 계약이행의 전문성ㆍ기술성ㆍ긴급성ㆍ공공시설물의 안정성 및 그 밖에 국가안보목적 등의 이유로 필요하다고 인정되는 경우에는 다수의 공급자들로부터 제안서를 제출받아 평가한 후 협상절차를 통하여 국가에 가장 유리하다고 인정되는 자와 계약을 체결하는 방식이다. 5 이는 정보과학기술 등 집약도가 높은 지식을 활용하여 고부가가치를 창출하는 사업(지식기반사업)에 대한 계약을 체결하는 경우 우선적으로 적용할 수 있으며, ① 입찰공고, ② 제안서 접수, ③ 제안서 평가, ④ 우선협상대상자 선정, ⑤ 협상 및 낙찰자 결정, ⑥ 계약체결의 절차로 진행된다. 6 낙찰자 선정 절차는 종합점수 100점 중 90%인 기술평가점수(90점)와 10%인 가격평가점수(10점)를 합산하여 고득점자 순으로 협상대상자 순위를 결정한다. 다만, 본 입찰의 기술적 특성을 고려하여 기술평가점수(90점)의 85%인 76.5점을 넘기지 못하는 입찰참여자는 협상부적격자 처리되어 협상대상자에서 제외된다. 3) 입찰 개요 7 이 사건 계약의 입찰 개요는 다음 <표 2>와 같다. <표 2> 입찰 개요 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120686617" alt="이유 2번째 이미지" ></img> 4) 입찰 세부일정 및 결과 8 이 사건 계약의 입찰 세부일정은 다음 <표 3>과 같고, 입찰 결과는 아래 <표 4>와 같다. <표 3> 입찰 세부일정 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120686619" alt="이유 3번째 이미지" ></img> <표 4> 입찰 결과 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120686621" alt="이유 4번째 이미지" ></img><각주>3</각주>2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 합의 배경 9 피심인 하늘연소프트는 기존 '2014년도 일자리정보 통합 및 종합 고용서비스 운영지원 사업’을 낙찰받아 수행하였으며, 2015. 1. 15. 조달청이 발주한 이 사건 입찰 또한 참여하고자 하였다. 10 하늘연소프트는 2014년 입찰 당시 2번의 단독응찰로 인한 유찰 끝에 수의계약을 체결하였기 때문에 이 사건 입찰이 전년도와 같이 재입찰을 실시할 경우 상당기간 시스템유지보수를 할 수 없다는 우려가 있었고, 이를 방지하고자 피심인 휴먼와이즈를 들러리사업자로 섭외하였다. 2) 합의 성립 11 하늘연소프트 금○○ 대표는 오래전부터 알고 지내던 휴먼와이즈 박□□ 대표에게 연락하여 이 사건 입찰에 들러리사업자로 참여해 줄 것을 부탁하였고, 당시 박□□ 대표는 오래 전부터 가깝게 지낸 금○○ 대표의 부탁에 이 사건 입찰의 들러리사업자로 참여할 것을 수락하였다. 12 하늘연소프트와 휴먼와이즈는 이 사건 입찰 공고 이후인 2015. 1월 말경 하늘연소프트가 휴먼와이즈의 제안서를 대신 작성하여 주고 이를 휴먼와이즈가 그대로 제출하기로 하였다. 금○○ 대표는 이 사건 입찰의 가격평가점수 배점이 낮다고 판단하여 투찰가격에 대한 합의는 하지 않고<각주>4</각주>, 하늘연소프트의 기술평가점수가 휴먼와이즈보다 월등히 나오도록 두 개의 제안서를 작성하였다. 결국, 가격평가점수와는 무관하게 기술평가점수에서 낙찰자가 결정되도록 하였다. 3) 합의 실행 13 금○○ 대표는 2015. 2. 경 미리 작성해 둔 휴먼와이즈의 제안서를 당사 직원에게 전달해 주었고, 이후 휴먼와이즈는 하늘연소프트로부터 전달받은 제안서를 2015. 2. 5. 조달청에 그대로 제출하였다. 14 당시 휴먼와이즈는 금○○ 대표로부터 전달받은 제안서를 열어보지 않았으며, 제안서 발표회에 참석하지도 않았다. 휴먼와이즈는 이 사건 입찰에서 협상부적격자 처리되어 탈락하였다. 15 이 사건 입찰참여자에 대한 종합평가 결과 하늘연소프트가 우선협상대상자로 선정되었으며, 이후 하늘연소프트는 한국고용정보원과의 협상을 통해 2015. 2. 23. 총 계약금액 690,000,000원(부가가치세 포함)의 계약을 아래 <표 5>와 같이 체결하였다. <표 5> 입찰 결과 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120686623" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 4) 근거 16 이와 같은 사실은 입찰공고문(조달청)(소갑 제1-1호증<각주>5</각주>), 제안요청서 사업개요 발췌(한국고용정보원)(소갑 제1-2호증), 용역계약서(한국고용정보원)(소갑 제1-3호증), 하늘연소프트 입찰참가자격제한 조회내역(소갑 제1-4호증), 휴먼와이즈 입찰참가자격제한 공문(소갑 제1-5호증), 휴먼와이즈 기술 제안서 발췌(소갑 제1-6호증), 휴먼와이즈 기술 제안서 파일속성정보(소갑 제1-7호증), 휴먼와이즈 박□□ 대표 달력(2015.2.)(소갑 제1-8호증), 2014년도 일자리정보 통합 및 종합 고용서비스 운영지원 사업 입찰자료(용역계약서, 입찰공고상세조회, 계약정보 등)(소갑 제1-9호증), 하늘연소프트 금○○ 진술조서(2019.1.29.)(소갑 제2-1호증), 휴먼와이즈 박□□ 진술조서(2019.1.29., 2019.4.18.)(소갑 제2-2호증), 하늘연소프트 금○○ 감사원 확인서(2018.5.29., 2018.6.5.)(소갑 제2-3호증), 휴먼와이즈 박□□ 감사원 확인서(2018.5.23.)(소갑 제2-4호증), 감사원 감사보고서(2018.5.23.)(소갑 제2-5호증) 등을 통해 확인된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 법규정 법 제19조 (부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1.∼7.(생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) 법 시행령 제33조(경매ㆍ입찰 담합의 유형) 법 제19조(부당한 공동행위의 금지)제1항 8호에서 “대통령령으로 정하는 사항”이란 다음 각 호의 어느 하나를 말한다. 1. 낙찰 또는 경락의 비율 2. 설계 또는 시공의 방법 3. 그 밖에 입찰 또는 경매의 경쟁요소가 되는 사항 2) 법리 17 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각 호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 경쟁을 부당하게 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 18 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 부당하게 경쟁을 제한하는 같은 항 각 호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것은 아니다.<각주>6</각주>19 여기서의 '합의’란 복수의 사업자들 사이에 의사의 합치를 말하며, '의사의 합치’라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고, 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로서 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다. 20 또한, 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 합의를 제대로 지키지 아니하였다고 하더라도 부당한 공동행위 성립에 방해가 되지 않으며, 입찰담합의 경우에는 당초 합의한 금액과 다른 금액으로 응찰하여 합의를 이행하지 않았다 하더라도 부당한 공동행위의 성립에 방해가 되지 않는다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 21 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 입찰에서 사업자 사이에 낙찰예정자, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 것을 의미한다. 나) 경쟁제한성 22 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 23 해당 공동행위가 법 제19조 제1항이 정한 경쟁제한성을 가지는지는 해당 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 해당 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하고, 해당 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>7</각주>24 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>8</각주>다. 피심인들의 2. 가.행위의 위법 여부 1) 합의의 존재 여부 25 위 2. 가.에서 인정한 사실에 관련 법 규정 및 법리를 종합하여 보면, 피심인들은 조달청이 발주한 2015년 일자리정보 통합 및 종합 고용서비스 운영지원 사업 입찰에 참여하면서 하늘연소프트는 휴먼와이즈에게 들러리 입찰참여를 요청하였으며 제안서도 대신 작성하였고, 휴먼와이즈는 들러리 참여 요청을 수락하고 이를 실행한 바, 이와 같은 피심인들의 행위는 해당 입찰에서 사전에 낙찰예정자, 투찰가격 등을 정하는 의사의 합치가 있었음이 인정되므로 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항 제8호의 합의에 해당한다. 2) 경쟁제한성 판단 26 피심인 2개사의 이 사건 공동행위는 아래와 같은 사항들에 비추어 볼 때 조달청이 발주한 '2015년 일자리정보 통합 및 종합 고용서비스 운영지원 사업 입찰 시장’에서의 경쟁을 부당하게 제한하는 것으로 판단된다. 27 첫째, 이 사건 입찰담합은 실질적인 단독입찰을 정상적인 경쟁 입찰인 것처럼 가장함으로써, 입찰참가자들 간의 경쟁을 통하여 거래상대방 및 거래조건 등을 결정하고자 한 경쟁 입찰제도의 취지를 무력화하려는 목적으로 행해졌다. 28 둘째, 낙찰예정자인 하늘연소프트가 경쟁사업자인 휴먼와이즈의 제안서를 대신 작성한 것은 실질적인 경쟁 없이 1개 사업자만 입찰에 참가하여 낙찰되는 것과 같은 효과를 발생시킴으로써 이 사건 입찰시장에서 실질적인 경쟁을 통하여 낙찰자가 결정될 수 있는 가능성을 배제하였다. 29 셋째, 경쟁입찰은 단순히 복수의 사업자가 입찰에 참가하였다고 하여 성립되는 것이 아닌, 입찰에 참가한 사업자들이 자신들만의 전략을 활용하여 수주경쟁을 하였을 경우를 의미하는 것이므로 하늘연소프트가 휴먼와이즈의 제안서를 대신 작성하여 주고 입찰에 참가한 것은 각자의 전략을 활용하여 입찰에 참가하였다고 볼 수 없는 바, 피심인들 간의 실질적인 경쟁도 없었음이 인정된다. 3) 소결 30 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하여 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 31 위 2. 가.의 행위와 동일하거나 유사한 법위반행위가 재발하지 않도록 하기 위하여 법 제21조의 규정에 따라 피심인들에게 시정조치를 부과한다. 또한 부당한 공동행위는 원칙적 과징금 부과 대상이고 위반행위로 인한 경쟁질서 저해효과가 상당하므로 법 제22조, 제55조의3, 법 시행령 제9조, 제61조 제1항 [별표 2] 위반행위의 과징금 부과기준, 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시<각주>9</각주>(이하 '과징금 고시’라 한다)에 따라 과징금을 부과한다. 나. 과징금 산정 1) 산정기준 가) 관련매출액 32 이 사건 공동행위는 법 제19조 제1항 제8호가 적용되는 입찰담합 행위에 해당하므로, 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 1)에 따라 피심인별로 낙찰을 받거나 들러리로 참여한 입찰 건의 계약금액(부가가치세 제외)을 각 피심인에 대한 관련매출액으로 본다. 33 이에 따른 피심인별 관련매출액은 아래 <표 6>과 같다. <표 6> 피심인별 관련매출액 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120686625" alt="이유 6번째 이미지" ></img> (단위: 원, 부가가치세 제외) 나) 부과기준율 34 이 사건 공동행위는 입찰담합으로 주로 경쟁제한 효과만 나타나는 경우에 해당하고 발주처가 중앙정부인 경우에 해당하여 과징금 고시 [별표] 세부평가 기준표상 5% 이상 7% 미만의 부과기준율이 적용되는 '중대한 위반행위’에 해당되나, 이 사건 위반행위로 인한 효과가 조달청이 발주한 2015년 일자리 정보 통합 및 종합 고용서비스 운영지원 사업 입찰에 한정되는 점, 실제로 피심인과 수요기관의 협상을 통해 계약금액이 조정된 점, 들러리사의 경우 담합에 대한 별도의 대가를 받은 사실이 확인되지 않은 점 등을 종합적으로 고려하여 '중대한 위반행위’에 해당하는 4%의 부과기준율을 적용한다. 다) 산정기준 35 산정기준은 위 가)의 관련매출액에 위 나)의 부과기준율을 곱하여 산정하되, 각 입찰에서 탈락한 사업자에 대해서는 과징금 고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 2)에 따라 들러리 사업자 수가 4 이하인 경우에 해당하므로 2분의 1을 감액한다. 36 이에 따른 피심인별 산정기준은 다음 <표 7>과 같다. <표 7> 피심인별 산정기준 (단위 : 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120686627" alt="이유 7번째 이미지" ></img> 2) 1차 조정 37 피심인들은 1차 조정 사유에 해당하는 사항이 없으므로 1차 조정 산정기준은 위 산정기준과 동일하다. 3) 2차 조정 38 피심인들 모두 조사 단계부터 공정거래위원회의 심리 종결 시까지 일관되게 행위사실을 인정하면서 위법성 판단에 도움이 되는 자료를 제출하거나 진술하는 등 조사에 적극 협력한 점을 감안하여 과징금 고시 Ⅳ. 3. 다. (3) (가)에 따라 1차 조정 산정기준의 100분의 20을 감경한다. 39 이에 따른 피심인별 2차 조정 산정기준은 아래 <표 8>과 같다. <표 8> 피심인별 2차 조정 산정기준 (단위 : 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120686629" alt="이유 8번째 이미지" ></img> 4) 부과 과징금의 결정 40 피심인 휴먼와이즈는 과징금고시 Ⅳ. 4. 바.에 따라 2차 조정 산정기준에서 1백만 원 미만의 금액을 절사한 10,000,000원을 최종 부과과징금으로 결정한다. 41 피심인 하늘연소프트는 2018. 3. 28. 서울회생법원으로부터 회생절차 개시결정을 받은 바, 과징금고시 Ⅳ. 4. 가. (2)에 따라 객관적으로 과징금을 납부할 능력이 없다고 인정되므로 과징금을 면제한다. 4. 결론 42 피심인들의 위 2. 가. 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 위반되므로 시정조치에 대하여는 법 제21조의 규정을, 과징금 부과에 대하여는 법 제22조의 규정을 각각 적용하여 주문과 같이 의결한다.