조달청 발주 (가칭)남양3초등학교 교사 신축공사 설계용역 입찰 관련 2개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인들의 지위 및 일반현황 1 피심인 주식회사 다인그룹엔지니어링건축사사무소, 주식회사 디엔비건축사사무소 등 2개사<각주>1</각주>는 건축설계업 등을 영위하는 사업자들이다. 2 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121679173" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처: 금융감독원 전자공시시스템(DART) 및 NICE 평가정보(KISLINE) 자료 나. 시장 현황 1) 건축설계의 정의 3 '건축사법’ 제2조에 따르면 '설계’란 자기 책임 아래(보조자의 도움을 받는 경우를 포함) 건축물의 건축, 대수선, 용도변경, 리모델링, 건축설비의 설치 또는 공작물의 축조를 위해 ① 건축물, 건축설비, 공작물 및 공간환경을 조사하고 건축 등을 기획하는 행위, ② 도면, 구조계획서, 공사 설계설명서 등을 작성하는 행위, ③ 설계도서에서 의도한 바를 해설ㆍ조언하는 행위를 말한다. 2) 건축사의 업무 4 '건축사법’ 제2조에 따르면 '건축사’란 국토교통부장관이 시행하는 자격시험에 합격한 사람으로서 건축물의 설계와 공사감리 등 '건축사법’ 제19조에 따른 업무를 수행하는 사람을 말한다. 국토교통부에 따르면 2016. 5. 31. 기준으로 건축사 자격취득자는 19,442명이다. 5 건축사는 건축주의 의도와 요구사항을 바탕으로 건축물을 창의적으로 기획ㆍ설계하며, 공사계약과 공사 예산편성을 위한 설계도서(도면과 시방서, 내역서)를 작성하는 역할을 하며 이를 건축설계업무라고 한다. 일반적으로 설계단계는 아래 <표 2>와 같이 6단계로 구성된다. <표 2> 건축설계단계 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121679197" alt="이유 2번째 이미지" ></img> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121679219" alt="이유 3번째 이미지" ></img> 3) 건축사사무소의 특성 및 현황 6 '건축사법’ 제23조에 따르면 건축사가 건축사 업무를 하고자 할 때에는 건축사사무소를 개설하여 국토교통부장관에게 신고하여야 한다. 건축사사무소의 명칭에는 '건축사사무소’라는 용어를 사용하여야 한다. 7 건축사사무소는 아래 <표 3>과 같이 건설용역업, 전문업, 서비스업, 중소기업이라는 특징을 가지며 관련 분야의 협업체계라는 특성이 있다. <표 3> 건축사사무소의 특성 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121679221" alt="이유 4번째 이미지" ></img> 8 건축사사무소의 개설현황은 아래 <표 4>와 같다. <표 4> 건축사사무소 개설현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121679223" alt="이유 5번째 이미지" ></img> (2017. 11. 2. 기준) * 자료출처: 국토교통부 다. 이 사건 설계용역 입찰 개요 1) 사업목적 9 이 사건 '(가칭)남양3초등학교 교사 신축공사 설계용역 입찰’(이하 '이 사건 설계용역 입찰’이라 한다)은 미래지향적이고 변화하는 교육과정에 대응할 수 있는 다양한 학습공간을 확보하고, 안전하고 환경 친화적인 학교시설 조성을 위해 설계공모를 통하여 우수한 학교설계안을 선정하고자 추진되었다. 10 이 사건 설계용역 입찰의 사업개요는 아래 <표 5>와 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121679225" alt="이유 6번째 이미지" ></img><각주>2</각주><표 5> 사업개요 2) 설계공모에 의한 낙찰자 결정 가) 개요 11 이 사건 설계용역 입찰은 설계공모에 의한 낙찰자 결정방식으로 진행이 되었다. 설계공모란 2인 이상으로부터 공모안을 제출받아 심사하여 설계용역을 수행할 낙찰자를 결정하는 방법 및 절차를 말한다. 12 '지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률’<각주>3</각주>제13조 제2항 제3호는 지방자치단체 재정지출의 부담이 되는 입찰에서 상징성, 기념성, 예술성 등의 창의성이 요구되는 설계용역을 할 때에는 설계공모에 당선된 자를 낙찰자로 한다고 규정하고 있다. 13 한편, '지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령’<각주>4</각주>제42조의4에서는 설계공모에 당선된 자를 낙찰자로 결정하려는 경우에는 설계공모를 하고, 공모에 응모한 작품을 심사하여 가장 높은 점수를 받은 자를 낙찰자로 결정하되, 가장 높은 점수를 받은 자가 2인 이상일 때에는 추첨으로 낙찰자를 결정한다고 규정하고 있다. 나) 입찰 절차 14 '지방자치단체 입찰시 낙찰자 결정기준’<각주>5</각주>에 따른 설계공모 낙찰자 결정방식은 ① 입찰공고, ② 설계공모자 참가등록, ③ 공모안 제출, ④ 설계공모 심사위원회(이하 '심사위원회’라 한다) 개최, ⑤ 공모안 평가, ⑥ 당선작 및 입상작 선정, ⑦ 계약상대자 결정 및 계약체결, ⑧ 입상작에 대한 공모안 작성비용 보상 순으로 진행된다. ① 입찰공고 15 계약담당자는 입찰참가등록마감일부터 공모안의 제출마감일까지의 기간을 90일 이상으로 해야 한다. 다만, 해당 사업의 특성이나 시급성 등을 감안하여 필요하다고 인정하는 경우에는 60일 이상 90일 미만의 기간에서 정할 수 있다. ② 설계공모자 참가등록 16 설계공모에 참여하려는 자는 발주기관이 공고한 절차에 따라 등록함으로써 해당 설계공모에 공모안을 제출할 수 있다. ③ 공모안 제출 17 설계공모 참가자는 공모 일정상 정한 기한 안에 설계지침서 등에 따라 공모안을 작성하여 제출해야 한다. 계약담당자는 제출된 공모안이 없거나 1개뿐인 경우에는 재공고입찰 또는 새로운 입찰로 진행해야 하며, 새로운 입찰을 할 경우에는 설계공모가 아닌 다른 입찰방법을 적용할 수 있다. ④ 심사위원회 개최 18 계약담당자는 심사대상이 되는 공모안을 심사위원회의 개최일로부터 최소 3일 전까지 심사위원에게 미리 교부하여 사전에 검토하도록 해야 한다. ⑤ 공모안 평가 19 설계공모 평가는 정량적 평가<각주>6</각주>와 정성적 평가<각주>7</각주>로 구분된다. 다만, 계약담당자가 필요하다고 인정하는 경우에는 정량적 평가를 생략할 수 있다. 정성적 평가는 심사위원회에서 평가하며, 최고 점수와 최저 점수를 준 심사위원을 제외하고 나머지 심사위원의 평가점수를 합산하여 산술평균한 점수로 한다. 정량적 평가를 실시하는 경우에는 정량적 평가를 통과한 공모안에 대하여만 정성적 평가를 실시한다. ⑥ 당선작 및 입상작 선정 20 입상작은 당선작과 그 밖의 입상작으로 구분하며, 당선작은 입상작 중에서 가장 높은 점수를 받은 작품으로 결정한다. 입상작은 공모안에 대한 심사결과 종합점수가 70점 이상인 작품 중에서 고득점 순으로 5개 이내로 선정한 공모안을 말한다.<각주>8</각주>⑦ 계약상대자 결정 및 계약체결 21 계약담당자는 당선작으로 선정된 공모안을 제출한 자를 낙찰자로 결정한다. 이때 가장 높은 점수를 받은 자가 2인 이상인 때에는 추첨으로 낙찰자를 결정한다. ⑧ 입상작에 대한 공모안 작성비용 보상 22 공모안의 작성비용 일부를 보상받을 수 있는 자<각주>9</각주>는 입상작으로 선정된 자 중 낙찰자로 결정되지 아니한 자로서 4인 이내로 한다. 다) 입찰 세부일정 23 조달청이 발주한 이 사건 설계용역 입찰의 세부일정은 아래 <표 6>과 같다. <표 6> 세부일정 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121679227" alt="이유 7번째 이미지" ></img><각주>10</각주><각주>조달청은 피심인들 간 담합이 의심된다며 피심인들이 제출한 설계공모안을 2015. 3. 24. 무효처리하였고, 설계공모안 심사를 하지 않았다.</각주> 2. 위법성 판단가. 인정사실 및 근거 1) 행위 개요 24 조달청이 2015. 1. 21. 공고한 이 사건 설계용역 입찰에 피심인들을 포함한 12개사가 참가등록을 하였으나, 2015. 3. 19. 최종적으로 설계공모안을 제출한 업체는 피심인 다인그룹과 피심인 디엔비 뿐이었다. 25 그러나 피심인 2개사가 조달청에 제출한 설계공모안은 ① 형식면에서 CD 표지양식과 포장지 표지양식이 동일하고, ② 내용면에서도 설계도면 제목 오류와 설계설명서 관련 법규 기재 오류가 동일하고, 설계도면 및 설계설명서에도 동일 또는 유사 문구가 다수 존재하며, ③ 피심인들이 제출한 서류의 컴퓨터 파일 작성자명도 상호 연관된 명칭이 사용되는 등 행위의 외형상 일치가 존재한다. 26 또한, ① 피심인들은 2015년 3월초에 이 사건 설계용역 입찰의 설계공모안 제출 여부에 대해 상호 연락한 사실이 있고, ② 다인그룹은 이 사건 설계용역 참여의사가 없어 설계공모안을 작성하고 있지 않다가 2015년 3월초에 갑자기 디엔비의 추천을 받은 프리랜서 박◇◇ 소장<각주>박◇◇ 소장은 디엔비에 2009. 10. 5. 부장으로 입사한 후 2012. 3. 9.에 퇴사하였다. 이후 박◇◇ 소장은 건축사사무소 ◆◆의 대표로 근무하였다.</각주> 에게 통상보다 낮은 가격으로 설계공모안 작업을 일괄 위탁하였으며, ③ 다인그룹은 박◇◇ 소장이 작성한 설계공모안을 검토도 하지 않은 채 그대로 조달청에 제출한 사실이 있는 등 피심인들의 행위가 합의의 결과임을 추단케 하는 정황사실들이 확인된다. 27 이후 조달청이 피심인들 간 담합이 의심된다며 피심인들이 제출한 설계공모안에 대해서 2015. 3. 24. 무효처리하자 디엔비는 공정거래위원회(이하 '위원회’라 한다)의 조사를 대비한 답변서를 작성하였는데, 여기에는 피심인들 간 상호연관된 파일 작성자명이 사용된 경위를 기술하면서, 이러한 파일의 존재가 입찰담합의 증거가 아니라는 것을 입증하기 위한 증거조작 방법까지도 기재되어 있다.<각주>위원회 조사대비 디엔비 박△△ 부사장 답변서(심사보고서 소갑 제1-17호증, 이하 '심사보고서 소갑 제0호증’은 '소갑 제0호증’이라 한다)에는 박◇◇ 소장이 이 사건 설계용역 입찰 이전에 다른 입찰 건에서 프리랜서로서 디엔비와 공동으로 작업을 수행하였는데, 이에 따라 다인그룹의 파일 작성자명이 'dnb001’로 남아있게 되었다는 내용과 이를 입증하기 위한 관련 증거 조작까지 고려하는 내용이 기술되어 있고, 실제 다인그룹과 박◇◇ 소장은 위원회 조사에서 위 답변서 내용과 동일ㆍ유사하게 답변하였다.</각주> 28 이하에서는 피심인들 행위의 외형상 일치와 정황사실들에 대해 구체적으로 살펴본다. 2) 구체적 행위사실 가) 외형의 일치 (1) 동일한 설계공모안 양식 (가) 동일한 CD 표지양식 29 조달청이 이 사건 설계용역 입찰과 관련하여 공고한 설계공모지침서에 따르면 입찰참가자들은 설계도면, 설계설명서, 설계설명자료<각주>설계설명서와 동일한 내용이며, PPT형식으로 작성된 것이다.</각주> 등의 내용을 CD에 저장하여 제출해야 하지만, 조달청은 CD 표지 양식에 대해서 별도로 정해놓지 않았다. 30 그런데도 피심인들이 조달청에 제출한 CD 표지 양식을 보면 아래 <그림 1>과 같이 글씨체와 글배치가 서로 동일하였다.<각주>다인그룹의 CD 표지양식은 박◇◇ 소장이 작성하였다. 박◇◇ 소장은 이 사건 설계용역 입찰 이전에 '(가칭)청북1초 교사 신축공사 설계용역’ 건(2015. 1. 9. 조달청 발주)에 대하여 프리랜서로서 디엔비와 공동으로 작업을 수행하였는데, 당시 사용한 CD 파일 양식을 이용하다 보니 피심인들의 CD 표지 양식이 동일한 것 같다고 진술하였다. 그러나 박◇◇ 소장의 컴퓨터를 확인한 바, 해당 CD 표지 양식은 저장되어 있지 않았다. 이에 박◇◇ 소장은 해당 CD 표지 양식을 지웠을 수도 있다고 진술하였다(건축사사무소 ◆◆ 박◇◇ 소장 1차 및 2차 진술조서, 소갑 제2-17호증 내지 제2-18호증).</각주> <그림 1> CD 표지 양식 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121679229" alt="이유 8번째 이미지" ></img> (나) 동일한 포장지 표지양식 31 조달청이 이 사건 설계용역 입찰과 관련하여 공고한 설계공모지침서에 따르면 입찰참가자들은 설계도면, 설계설명서, CD를 포장지로 포장하여 제출하여야 하며, 포장지에는 접수번호, 제출도서 제목, 심사용 또는 보관용 여부를 표기하여야 한다. 그러나 조달청은 그 이외에 별도의 표지양식을 정해놓지 않아, 입찰참가자별로 표지양식은 다르기 마련이다. 32 그런데도 피심인들이 이 사건 설계용역 입찰과 관련하여 설계공모안을 넣어 제출한 포장지의 겉면에 붙인 표지양식은 아래 <그림 2>, <그림 3>과 같이 글씨체와 글배치가 서로 동일하였다.<각주>이 사건 설계용역 입찰에서 피심인들의 어느 직원이 포장지 표지양식을 작성하였는지는 확인되지 않았다. 다만, 다인그룹의 포장지 표지양식에 대하여 박◇◇ 소장은 자신이 작성한 것이 아니고 다인그룹에서 작성하였을 것이라고 진술하였다(건축사사무소 ◆◆ 박◇◇ 소장 2차 진술조서, 소갑 제2-18호증).</각주> <그림 2> 다인그룹 포장지 표지 양식 (소갑 제1-9호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121679231" alt="이유 9번째 이미지" ></img> <그림 3> 디엔비 포장지 표지 양식 (소갑 제1-9호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121679175" alt="이유 10번째 이미지" ></img> (2) 동일한 설계공모안 내용 (가) 공고내용과 다르게 기재한 설계도면 제목 오류 일치 33 조달청에서 이 사건 설계용역 입찰과 관련하여 공고한 설계공모지침서에는 설계도면과 설계설명서의 표지규격이 기재되어 있는데, 표지제목을 '(가칭)남양3초등학교 교사 신축공사 설계공모’로 하도록 되어 있다. 34 그러나 피심인들은 설계도면의 제목을 설계공모지침서와 다르게 아래 <그림 4>, <그림 5>와 같이 2개사 모두 '(가칭)남양3초등학교 신축공사 설계용역’이라고 작성함으로써 '교사’라는 단어를 생략하고, '설계공모’ 대신 '설계용역’이라는 단어를 사용하는 등 설계도면 제목의 오류까지 서로 동일하였다. <그림 4> 다인그룹 설계도면 제목 (소갑 제1-5호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121679177" alt="이유 11번째 이미지" ></img> <그림 5> 디엔비 설계도면 제목 (소갑 제1-7호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121679179" alt="이유 12번째 이미지" ></img> 35 반면, 피심인들은 설계설명서의 제목에 대해서는 아래 <그림 6>, <그림 7>과 같이 설계공모지침서의 내용대로 오류 없이 2개사 모두 '(가칭)남양3초등학교 교사 신축공사 설계공모’라고 작성하였다. <그림 6> 다인그룹 설계설명서 제목 (소갑 제1-6호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121679181" alt="이유 13번째 이미지" ></img> <그림 7> 디엔비 설계설명서 제목 (소갑 제1-8호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121679185" alt="이유 14번째 이미지" ></img> (나) 설계설명서상 관련 법규 검토 부분 오류 일치 36 조달청에서 이 사건 설계용역 입찰과 관련하여 공고한 설계공모지침서에 따르면 설계설명서에 관련 법규를 검토하여 기재하도록 되어 있다. 37 그런데 피심인들은 아래 <그림 8>, <그림 9>와 같이 남양3초등학교의 부지와 관련된 경기도 화성시의 관련 법규를 대부분 올바르게 적용하여 기재하였으나, 유일하게 지구단위계획<각주>도시 내 일정구역을 대상으로 인간과 자연이 공존하는 환경친화적 도시환경을 조성하고 지속가능한 도시개발 또는 도시관리가 가능하도록 하기 위한 세부적인 계획으로 토지이용을 구체화ㆍ합리화하기 위해 수립한다. 지구단위계획에는 공공시설의 배치와 규모, 건축물의 용도제한, 건축물의 건폐율ㆍ용적률 건축물 높이의 최고한도 또는 최저한도 등의 내용이 포함된다.</각주> 지침을 적용하는 부분에서는 2개사 모두 남양3초등학교의 부지와 관련된 경기도 화성시의 '남양뉴타운 지구단위계획 지침’을 기재하지 않고, 목감3초등학교의 부지와 관련된 경기도 시흥시의 '목감지구 지구단위계획지침’으로 잘못 기재하는 등 관련 법규의 오류 내용 역시 동일하였다.<각주>다인그룹의 설계공모안을 작성한 박◇◇ 소장은 '(가칭)청북1초 교사 신축공사 설계용역’ 건(2015. 1. 9. 조달청 발주)에 대하여 프리랜서로서 디엔비와 공동으로 작업을 수행하였는데 당시 공유한 자료를 그대로 넣어서 오류가 발생한 것 같다는 취지로 진술하였다(건축사사무소 ◆◆ 박◇◇ 소장 1차 진술조서, 소갑 제2-17호증). 한편, 디엔비의 설계공모안 작성을 총괄한 강▽▽ 이사는 '목감3초 신축 설계용역’ 건(2014. 12. 31. 조달청 발주)에서 디엔비가 작성한 설계자료를 참고하다보니 그렇게 되었다는 취지로 진술하였다(디엔비 강▽▽ 이사 진술조서, 소갑 제2-14호증)</각주> <그림 8> 다인그룹 설계설명서 관련 법규 검토 (소갑 제1-6호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121679187" alt="이유 15번째 이미지" ></img> <그림 9> 디엔비 설계설명서 관련 법규 검토 (소갑 제1-8호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121679189" alt="이유 16번째 이미지" ></img> (다) 설계도면, 설계설명서상 동일 또는 유사 문구 다수 존재 38 피심인들이 이 사건 설계용역 입찰과 관련하여 조달청에 제출한 설계도면과 설계설명서에는 아래 <표 6>과 같이 동일하거나 유사한 문구들이 다수 기재되어 있다. <표 7> 설계도면, 설계설명서 내용 (소갑 제1-5호증 내지 제1-8호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121679191" alt="이유 17번째 이미지" ></img> (3) 컴퓨터 파일 작성자명의 상호 연관성 39 피심인 다인그룹이 제출한 CD의 파일 작성자명과 피심인 디엔비가 제출한 CD의 파일 작성자명 모두 디엔비와 관련된 'dnb’가 포함되어 있다. (가) 다인그룹의 파일 작성자명 40 다인그룹이 CD에 저장하여 조달청에 제출한 컴퓨터 파일의 작성자명을 보면 다인그룹이 아니라 아래 <그림 10>과 같이 경쟁사업자인 '디엔비’와 관련된 'dnb001’과 'dnbcom’으로 되어 있다. 41 이를 구체적으로 살펴보면 다인그룹이 조달청에 제출한 '배치 파일’, '1층-1 파일’, '2층-1파일<각주>이상 3개 파일은 설계도면에 포함되는 내용으로 2015. 3. 16. 오후 10:24 작성되었다.</각주> ’의 속성정보를 보면 작성자가 'dnbcom’으로 되어 있고, '설계설명자료 파일<각주>설계설명서와 동일한 내용의 PPT 파일로 2015. 3. 18. 오후 7:23 작성되었다.</각주> ’과 '배치도 및 평면도 파일<각주>설계도면에 포함되는 내용으로 2015. 3. 19. 오전 1:29 작성되었다.</각주> ’의 속성정보, '설계개요 및 실 별 면적표 파일<각주>설계설명서에 포함되는 내용으로 2015. 3. 19. 오전 1:16 작성되었다.<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121679193" alt="각주이미지"></img></각주> ’의 문서정보를 보면 작성자가 'dnb001’로 되어 있다.<각주>다인그룹에서 제출한 파일의 만든이가 'dnb001’ 및 'dnbcom’으로 되어 있는 이유에 대해서 다인그룹의 정◁◁ 사장(2015. 12. 18. 퇴사)은 해당 작업을 박◇◇ 소장에게 의뢰하였기 때문에 모른다고 진술하였다(다인그룹 정◁◁ 사장 1차 진술조서, 소갑 제2-1호증). 그리고 박◇◇ 소장도 잘 모르겠다며, 다만 이 사건 설계용역 입찰 이전인 2015. 3. 4.경까지 '(가칭)청북1초 교사 신축공사 설계용역’ 건에 대하여 디엔비 사무실에 가서 작업을 수행하다보니 전자파일 속성정보에 그렇게 남아 있었던 것 같다고 진술하였다(건축사사무소 ◆◆ 박◇◇ 소장 1차 진술조서, 소갑 제2-17호증). 디엔비의 이▷▷ 사장 역시 박◇◇ 소장이 이 건 입찰 이전에 청북1초 설계공모 건에 대하여 디엔비와 함께 작업할 때 컴퓨터 셋팅과정에서 이름을 바꾸어 'dnb’라는 파일 작성자명이 남아있게 된 것 같다고 진술하였다(디엔비 이▷▷ 사장 1차 진술조서, 소갑 제2-9호증). 그러나 2015. 3. 16.에 먼저 작성된 파일 작성자명이 'dnbcom’으로 되어 있다가, 설계공모안 제출당일인 2015. 3. 19.에 작성된 파일 작성자명이 'dnb001’로 되어 있는 이유에 대해서는 설명하지 못하였다.</각주> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121679195" alt="이유 18번째 이미지" ></img> <그림 10> 다인그룹 파일 작성자명 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121679199" alt="이유 19번째 이미지" ></img> (나) 디엔비의 파일 작성자명 42 아래 <그림 11>과 같이 디엔비가 CD에 저장하여 조달청에 제출한 '건축개요 및 시설면적표 파일’<각주>설계설명서에 포함되는 내용으로 2015. 3. 19. 오전 9:36에 작성되었다.</각주> 의 문서정보를 보면 작성자가 'dnb11’로 되어 있고, '설계설명자료 파일<각주>설계설명서와 동일한 내용의 PPT 파일로 2015. 3. 19. 오전 7:32에 작성되었다.</각주> ’의 속성정보를 보면 작성자가 '41117002’로 되어 있다. <그림 11> 디엔비 파일 작성자명 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121679201" alt="이유 20번째 이미지" ></img> 나) 추가적인 정황 사실 (1) 설계공모안 제출 전 설계공모안 제출 여부에 대한 연락사실 43 피심인들은 이 사건 설계용역 입찰이 진행되던 시기에 공동수급체를 구성하여 참가한 다른 입찰 건<각주><피심인들의 공동수급체 구성 입찰 건><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121679203" alt="각주이미지"></img></각주> 과 관련하여 당시 전화연락을 자주하고 있던 상황에서 다인그룹 정◁◁ 사장<각주>다인그룹의 정◁◁ 사장은 2011. 3. 1. 다인그룹에 입사한 후 2014. 11. 17.에 사장(설계부문)으로 승진하였고, 2015. 12. 18.에 퇴사하였다.</각주> 과 홍♤♤ 부사장<각주>다인그룹의 홍♤♤ 부사장은 2006. 12. 1. 다인그룹에 입사한 후 2014. 11. 17.에 전략기획본부장(부사장)으로 승진하여 재직 중이다.</각주> 은 이 사건 설계용역 입찰과 관련하여 설계공모안 제출여부에 대해 2015년 3월초에 디엔비의 이▷▷ 사장<각주>디엔비의 이▷▷ 사장은 2007. 1. 1. 디엔비에 입사한 후 2010. 8. 26.에 부사장으로, 2015. 1. 30.에 사장으로 승진하여 재직 중이다.</각주> 과 전화연락을 한 사실이 있다.<각주>특히, 다인그룹의 정◁◁ 사장은 2015년 3월초에 디엔비의 이▷▷ 사장으로부터 설계공모안 제출 여부에 대해서 문의를 받았다고 진술하였다(다인그룹 정◁◁ 사장 2차 진술조서 및 확인서, 소갑 제2-2호증 내지 제2-3호증)</각주> 다인그룹은 그 전까지 설계공모안 제출계획이 없었으나 디엔비와 전화연락 이후 디엔비의 추천을 받은 건축사 박◇◇에게 설계공모안 작성을 일괄 위탁하였다. 44 한편 이 사건 설계용역 입찰 당시 초중고 교육시설 설계공모에서 디엔비는 선두권에 있었다. 반면 다인그룹은 여러 분야에서 골고루 수주하는 편이었으며, 초중고 교육시설 분야에서는 디엔비보다 낙찰을 적게 받는 편이었다.<각주>다인그룹 정◁◁ 사장은 학교 건축설계 공모에서는 다인그룹보다는 디엔비가 더 많이 낙찰을 받았다고 진술하였고(다인그룹 정◁◁ 사장 2차 진술조서, 소갑 제2-2호증), 다인그룹 홍♤♤ 부사장도 남양3초 당시에 디엔비가 거의 초중고 시설 설계공모에서는 거의 1등이었다고 진술하였으며(다인그룹 홍♤♤ 부사장 진술조서, 소갑 제2-4호증), 디엔비 이▷▷ 사장은 이 사건 입찰 당시 디엔비는 초중고 교육시설에 대해서 수주를 많이 하는 편이었고, 통계가 없어 정확한 순위는 알 수 없지만 선두권에 있었으며, 당시 다인그룹은 초중고에 대한 건축설계를 시작하려고 하는 단계였다고 진술하였다(디엔비 이▷▷ 사장 2차 진술조서, 소갑 제2-10호증).</각주> (2) 다인그룹의 통상과 다른 의사결정 (가) 갑작스런 설계공모안 제출 결정 및 짧은 설계공모안 준비기간 45 피심인 디엔비는 이 사건 설계용역 입찰 건이 2015. 1. 21. 공고되자, 2015. 1. 27. 수요기관인 경기도교육청 경기도화성오산교육지원청에 방문하여 설계공모 참가등록을 하였다. 그리고 2015. 1. 28. ∼ 2015. 2. 3. 경기도교육청 경기도화성오산교육지원청에 설계공모 관련 질의를 한 후 2015. 2. 9. 설계공모 작업에 착수하였다. 이후 2015. 3. 18.경 설계공모안 작성을 완료하고 2015. 3. 19. 조달청에 설계공모안을 제출하였다. 46 반면, 피심인 다인그룹은 이 사건 설계용역 입찰 건이 2015. 1. 21. 공고되자 2015. 1. 27. 수요기관인 경기도교육청 경기도화성오산교육지원청에 방문하여 설계공모 참가등록을 하였고, 수요기관에 별도로 질의를 하지는 않았다.<각주>다인그룹의 정◁◁ 사장은 다인그룹은 특별한 경우가 아니면 수요기관에 질의를 하지 않는다고 진술하였다(다인그룹 정◁◁ 사장 2차 진술조서, 소갑 제2-2호증).</각주> 다인그룹은 이 사건 설계용역 입찰 당시 여러 개의 프로젝트를 진행하고 있어서 인력이 부족하여 이 사건 설계용역 입찰에 참여하기 어려운 상황이었고, 이 사건 설계용역 입찰의 설계공모안을 작성하지 않고 있었다. 그러다가 갑자기 설계공모안 제출마감 시한까지 약 2주 남은 시점인 2015년 3월초에 디엔비가 추천<각주>다인그룹의 정◁◁ 사장은 다인그룹의 직원 중 누군가가 디엔비의 어느 직원으로부터 박◇◇ 소장을 소개받았는데, 해당 직원이 누군지는 기억나지 않는다고 진술하였다(다인그룹 정◁◁ 사장 2차 진술조서, 소갑 제2-2호증).</각주> 해준 프리랜서 박◇◇에게 설계공모안 작업을 일괄 위탁<각주>다인그룹은 박◇◇ 소장에게 설계작업, 인쇄작업 등을 일괄 위탁하였고, 박◇◇ 소장은 설계공모안 작업을 완료한 후 2015. 3. 19. 다인그룹에 설계공모안을 전달하였다(다인그룹 정◁◁ 사장 2차 진술조서, 소갑 제2-2호증).</각주> 하기로 결정하였다.<각주>다인그룹의 정◁◁ 사장은 이 사건 설계용역 입찰에서 디엔비 한 곳만 설계공모안을 제출한다고 하니 경쟁사가 적어 당선될 가능성도 있고, 당선되지 않더라도 입상을 하면 보상비를 받을 수 있으니 설계공모안을 제출하기로 다인그룹의 이○○ 대표이사와 함께 결정하였다고 진술하였다(다인그룹 정◁◁ 사장 2차 진술조서, 소갑 제2-2호증).</각주> 47 한편, 다인그룹의 정◁◁ 사장은 다인그룹이 통상 설계공모안을 제출할 때는 입찰참가 자체가 목적이 아니라 당선되기 위해서이고, 설계공모안을 작성하기 위해서는 비용과 시간을 투입하여야 하기 때문에 설계공모안을 제출할지 여부에 대해 신중하게 판단하며, 프리랜서에게 전적으로 맡기면 회사에서 원하는 디자인 방향대로 작업이 안 되고 품질도 보장되지 않는 단점이 있기 때문에 프리랜서에게 맡기는 경우는 드물다고 진술하였다. (나) 통상적인 경우보다 낮은 금액으로 설계 위탁 계약 체결 48 피심인 디엔비의 이▷▷ 사장은 이 사건 설계용역 입찰의 설계공모안을 작성하는데 인건비, 인쇄비 등을 포함하여 약 5,000만 원 정도 투입하였다고 진술하였다. 49 반면, 피심인 다인그룹은 2015년 3월초 박◇◇ 소장과 계약금액 1,000만 원(부가세 제외)에 구두계약을 체결하였으나, 이 사건 설계용역 입찰이 조달청으로부터 2015. 3. 24. 무효처리가 되자 박◇◇ 소장에게 위 계약금액을 지급하지는 않았다. 이에 따라 결과적으로 다인그룹은 이 사건 설계용역 입찰에서 지출한 비용은 없었다. (다) 낮은 품질수준의 설계공모안이 예상됨에도 미관여 50 피심인 다인그룹의 정◁◁ 사장은 설계용역을 프리랜서에게 전적으로 맡기는 경우는 드물고 프리랜서에게 업무를 맡기는 경우에도 보통은 다인그룹에서 프리랜서가 작업한 내용을 검토한다고 진술하였다. 51 한편, 다인그룹의 정◁◁ 사장은 이 사건 설계용역 입찰의 설계공모안을 사전에 검토하지 않고, 관여도 하지 않아서 그 전에 다인그룹에서 작성하였던 설계공모안에 비해서 품질수준이 떨어진다는 점을 알고 있었다. 52 그러나 다인그룹은 박◇◇ 소장이 2주만에 작성한 설계공모안에 대해 검토할 사람도 없었고 시간도 부족하여 큰 기대를 하지 않았다며, 박◇◇ 소장이 작업한 내용을 검토도 하지 않은 채 그대로 2015. 3. 19. 조달청에 제출하였다. (라) 2015년 추진프로젝트에 이 사건 입찰은 미포함 53 피심인 다인그룹은 매주 월요일마다 주간수주업무회의<각주>다인그룹의 정◁◁ 사장에 따르면 주간수주업무회의에는 부회장, 대표이사, 사장, 부사장이 참석하였고, 회장은 가끔 참석하였다(다인그룹 정◁◁ 사장 2차 진술조서, 소갑 제2-2호증).</각주> 를 하였는데 다인그룹의 2015. 1. 12.부터 2015. 2. 2.까지 주간수주업무회의 자료를 보면 다인그룹은 이 사건 설계용역 입찰을 초등학교 설계공모 관심프로젝트로 보았고 실제 2015. 1. 27. 설계공모 참가등록을 하였다.<각주>2015. 1. 12.자 자료에는 관심프로젝트로 6개 입찰 건이 기재되어 있었고, 2015. 1. 19.부터 2015. 2. 2.까지 자료에는 7개 입찰 건(목감2초, 목감3초, 청북1초, 역세3초, 남양3초, 감정1초, 상신2초 건)이 기재되어 있었다. 참고로 2015. 1. 12. ∼ 2015. 1. 26. 자료에는 해당 연도가 2014년으로 기재되어 있으나 이는 다인그룹이 잘못 기재한 것으로, 이에 대해서는 당시 수주업무회의자료 작성을 담당한 다인그룹의 전략본부장 홍♤♤ 부사장도 인정하였다(다인그룹 홍♤♤ 부사장 진술조서, 소갑 제2-4호증).</각주> 다만 아래 <그림 12>와 같이 2015. 2. 2.자 자료에는 7건 중 '1건 참여목표’, '목감2초(시흥) 참여결정’이라고 기재되어 있어 2015. 2. 2. 이후에는 실질 목표추진 건에서 이 사건 설계용역 입찰을 제외하였다. <그림 12> 다인그룹의 2015. 2. 2.자 주간수주업무회의 자료 (소갑 제1-14호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121679205" alt="이유 21번째 이미지" ></img> 54 이후 다인그룹의 2015. 2. 9.부터 2015. 3. 27.까지 주간수주업무회의 자료를 보면 아래 <그림 13>과 같이 7개 입찰 건 중에서 감정1초<각주>다인그룹은 목감2초 대신에 감정1초에 참여하는 것으로 변경하였는데, 이는 2015. 2. 9.자 주간수주업무회의 자료부터 감정1초에 대해서만 추진프로젝트로 기재한 것으로 확인된다(다인그룹 주간수주업무회의자료, 소갑 제1-14호증). 다인그룹은 감정1초에 대해서 설계공모안을 제출하여 당선되었다.(조달청 설계공모 입찰자료, 소갑 제1-3호증)</각주> 설계공모에 대해서만 추진프로젝트라고 계속 기재하였고 전주까지 진행사항 및 금주예정사항을 점검하였다. 즉 이 사건 설계용역 입찰을 포함한 6개 입찰 건은 다인그룹의 추진프로젝트가 아니어서 주간수주업무회의 자료에도 전혀 기재를 하지 않고 있었음에도 불구하고, 다인그룹은 6개 입찰 건 중 유일하게 이 사건 설계용역 입찰에 대해서만 설계공모안을 제출한 것이다. <그림 13> 다인그룹의 2015. 3. 27.자 주간수주업무회의 자료 (소갑 제1-14호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121679207" alt="이유 22번째 이미지" ></img> 55 또한 다인그룹의 정◁◁ 사장이 2015. 2. 13. 엑셀로 작성한 '2015 상반기 경쟁 프로젝트’ 리스트에 이 사건 설계용역 입찰은 포함되어 있지 않았고, 본 건 설계공모안 제출(2015. 3. 19.) 이후인 2015. 3. 24.에 작성한 '2015 상반기 수주추진 프로젝트’ 리스트<각주>해당 자료에는 각 참가입찰별 낙선, 당선 여부가 기재되어 있다.</각주> 에도 이 사건 설계용역 입찰은 리스트에 기재되어 있지 않았다. (3) 설계공모안 무효처리와 디엔비의 위원회 조사 대비 사실 56 피심인들은 2015. 3. 19. 조달청을 방문하여 설계공모안을 제출하였다. 그러나 조달청은 피심인들이 이 사건 설계용역 입찰에서 담합을 한 혐의가 있다고 보고, 피심인들이 제출한 설계공모안에 대해 2015. 3. 24. 무효처리하는 공문을 발송하였다. 다만, 조달청은 2015. 3. 25.경 조달청 사무실을 방문한 피심인들에게 무효처리를 하게 된 구체적인 사유에 대해서는 설명하지 않았다. 57 이후 피심인 다인그룹과 디엔비는 조달청에서 무효처리한 사유에 대해 서로 파악해 보았고, 디엔비의 이▷▷ 사장은 다른 건설회사 등 주변에 자문을 구해 위원회가 본 건과 관련하여 조사를 개시할 수 있다는 말을 듣고 디엔비의 박△△ 부사장<각주>디엔비의 박△△ 부사장은 2014. 11. 5. 디엔비에 부사장으로 입사한 후 재직 중이다.</각주> 에게 위원회의 조사에 대비하여 답변서를 작성하도록 지시하였다. 58 이에 디엔비의 박△△ 부사장은 아래 <표 8>과 같이 다인그룹이 조달청에 제출한 설계설명자료 컴퓨터 파일의 작성자가 'dnb001’로 되어 있는 이유를 기재하면서 박◇◇ 소장의 컴퓨터 이름이 dnb001로 되어 있지 않다면 dnb001로 바꾸어야 하는 것이 아닌지<각주>한편 디엔비의 박△△ 부사장은 박◇◇의 컴퓨터 이름이 dnb001로 되어 있는지 여부에 대해서는 몰랐다면서도, 혹시 dnb001로 되어 있지 않다면 대비해야 한다는 의미로 작성하였다고 진술하였다(디엔비 박△△ 부사장 진술조서, 소갑 제2-12호증).</각주> , 박◇◇ 소장이 본인의 PC로 다인그룹의 설계공모안을 작성하였다는 것이 입증되지 않는다면 디엔비에서 남양3초 작업을 했던 PC를 박◇◇ 소장에게 주어야 하는 것이 아닌지<각주>디엔비의 박△△ 부사장은 “제가 이 사건 입찰 작업 당시에 관여를 안해서 담합을 안했다는 것에 대해 입증할 수 있을지 확신이 없었습니다. 그래서 박◇◇의 컴퓨터로 남양초 작업을 했다는 것이 보완이 안될 때 남양초 작업을 했던 디엔비 직원의 PC를 박◇◇에게 주는 것은 어떻겠냐고 쓴 것입니다. 부끄럽지만 제가 자료조작이 필요하다는 의미로 쓴 겁니다. 그러나 실제 자료조작은 하지 않았고 박◇◇에게 디엔비 담당자 컴퓨터를 줬다는 얘기도 못 들었습니다”라고 진술하였다(디엔비 박△△ 부사장 진술조서, 소갑 제2-12호증).</각주> 등의 의견으로 위원회 조사를 대비한 답변서를 2015. 4. 4. 작성하였다.<각주>박◇◇ 소장과 관련된 부분을 다인그룹이 아닌 디엔비가 작성한 이유에 대해서 디엔비의 박△△ 부사장은 다인그룹과 디엔비가 담합을 하였다고 의심받는 상황이라서 디엔비가 적극적으로 대응할 필요가 있었기 때문이라고 진술하였다(디엔비 박△△ 부사장 진술조서, 소갑 제2-12호증).</각주> <표 8> 디엔비의 위원회 조사 대비 답변서 (소갑 제1-17호증 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121679209" alt="이유 23번째 이미지" ></img><각주>디엔비의 이▷▷ 사장을 의미한다.</각주> <각주>디엔비의 박△△ 부사장은 디엔비가 담합을 한 사실은 없지만 위원회에서 조사를 하면 입찰참가자격이 제한될 것을 우려하여 작성한 것으로, 디엔비는 대전에 본사가 있고 서울에 사무소가 있었는데, 그 이전부터 대전과 서울사무소를 분리하여 회사를 설립하는 것이 어떤지에 대한 논의가 있었다며, 입찰참가자격제한 문제가 나오니 이번 기회에 대전과 서울을 구분하여 회사를 설립하는 것이 어떤지에 대해 검토한 내용이라고 진술하였다(디엔비 박△△ 부사장 진술조서, 소갑 제2-12호증).</각주> <각주>000은 박◇◇ 소장을 의미한다. 박△△ 부사장은 답변서 작성 당시 박◇◇ 소장의 이름을 기억하지 못해 000이라고 기재하였다고 진술하였다(디엔비 박△△ 부사장 진술조서, 소갑 제2-12호증).</각주> <각주>박△△ 부사장은 프로젝트를 프리랜서와 함께 작업할 때 컴퓨터 번호를 부여한다고 컴퓨터를 잘 아는 이사한테 당시 들었다고 진술하였다(디엔비 박△△ 부사장 진술조서, 소갑 제2-12호증). 디엔비에 따르면 박△△ 부사장이 말한 직원은 허♧ 이사(2015년 11월 퇴사) 이다. 디엔비의 허♧ 이사는 프리랜서가 디엔비 사무실에 와서 작업을 하면 컴퓨터 이름을 변경하게끔 한다고 진술하였다. 그 이유는 프로젝트 팀원 간에 작업을 공동으로 하기 위해 네트워크를 공유해야 하는데, 이를 위해서 관련 팀원들만 해당 폴더에 접근할 수 있는 권한을 부여받아야 하며, 그 권한 부여시 프리랜서라는 것을 인식하기 위해서라고 진술하였다. 다만 박◇◇ 소장이 청북1초 건 관련하여 디엔비와 협업 당시 dnb001이라는 컴퓨터 이름을 사용하였는지 기억이 나지 않는다고 진술하였다(디엔비 허♧ 이사 진술조서, 소갑 제2-13호증).</각주> <각주>박△△ 부사장은 문제가 예상되는 부분을 Q로 작성하였다고 진술하였다(디엔비 박△△ 부사장 진술조서, 소갑 제2-12호증).</각주> <각주>박△△ 부사장은 디엔비의 강▽▽ 이사가 컴퓨터 파일 등이 어떻게 생성되는지 작성하여 자신에게 보고하였는데, 해당 자료를 당시 버려서 현재 남아있지 않다고 진술하였다(디엔비 박△△ 부사장 진술조서, 소갑 제2-12호증).</각주> ) 3) 근거 59 이러한 사실은 입찰공고서(소갑 제1-1호증), 설계공모지침서(소갑 제1-2호증), 조달청 설계공모 입찰자료(소갑 제1-3호증), 조달청 건축설계용역 제출공모안 무효처리알림 공문(소갑 제1-4호증), 다인그룹 설계도면 및 설계설명서(소갑 제1-5호증 내지 제1-6호증), 디엔비 설계도면 및 설계설명서(소갑 제1-7호증 내지 제1-8호증), 피심인들의 포장지 표지(소갑 제1-9호증), 다인그룹 주간수주업무회의자료(소갑 제1-14호증), 다인그룹 2015 상반기 경쟁 프로젝트(소갑 제1-15호증), 다인그룹 2015 상반기 수주추진 프로젝트(소갑 제1-16호증), 디엔비의 위원회 조사 대비 답변서(소갑 제1-17호증), 다인그룹 정◁◁ 사장 1차 및 2차 진술조서(소갑 제2-1호증 내지 제2-2호증), 다인그룹 정◁◁ 사장 확인서(소갑 제2-3호증), 다인그룹 홍♤♤ 부사장 진술조서(소갑 제2-4호증), 디엔비 이▷▷ 사장 1차 및 2차 진술조서(소갑 제2-9호증 내지 제2-10호증), 디엔비 이▷▷ 사장 확인서(소갑 제2-11호증), 디엔비 박△△ 부사장 진술조서(소갑 제2-12호증), 디엔비 강▽▽ 이사 진술조서(소갑 제2-14호증), 박◇◇ 소장 1차 및 2차 진술조서(소갑 제2-17호증 내지 제2-18호증) 등을 통해 확인된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>2015. 1. 20. 법률 제13071호로 개정된 것을 말하며, 이하 '법’이라 한다.</각주> 제19조(부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 "부당한 공동행위"라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니된다. 1.∼7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자(競落者), 투찰(投札)가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) ②～④ (생략) ⑤ 2 이상의 사업자가 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하는 경우로서 해당 거래분야 또는 상품ㆍ용역의 특성, 해당 행위의 경제적 이유 및 파급효과, 사업자 간 접촉의 횟수ㆍ양태 등 제반사정에 비추어 그 행위를 그 사업자들이 공동으로 한 것으로 볼 수 있는 상당한 개연성이 있는 때에는 그 사업자들 사이에 공동으로 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의한 것으로 추정한다. 2) 법리 60 법 제19조 제1항 제8호의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 제8호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 61 법 제19조 제1항 제8호의 행위라 함은 입찰 또는 경매에서 사업자 사이에 낙찰예정자, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 것을 의미한다. 62 또한, 2 이상의 사업자가 법 제19조 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하는 경우에 이들 사업자 간의 합의에 관한 직접적인 증거가 없더라도 같은 조 제5항에 따라 그 행위를 해당 사업자들이 공동으로 한 것으로 볼 수 있는 상당한 개연성이 있는 때에는 그 사업자들이 공동으로 같은 조 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 합의한 것으로 추정한다. 63 따라서 법 제19조 제5항에 따라 합의를 추정함으로써 같은 조 제1항 제8호의 부당한 공동행위를 한 것으로 인정하기 위해서는 첫째, 사업자들이 법 제19조 제1항 제8호의 행위를 공동으로 한 것으로 볼 수 있는 상당한 개연성이 있어야 하고 둘째, 이렇게 추정되는 사업자들의 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 가) 합의의 추정 (1) 합의의 의미 64 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다. 65 여기서의 “합의”란 복수의 사업자들 사이의 의사의 합치를 말한다. 여기에서 '의사의 합치’라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고, 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로서 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다. (2) 합의의 추정 66 합의의 추정은 법 제19조 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위와 관련하여 2이상 사업자 간의 합의에 관한 직접적 증거가 없을지라도 그 사업자들이 공동으로 한 것으로 볼 수 있는 상당한 개연성이 있는 때에는 그 사업자들 간의 합의가 있는 것으로 추정하는 것을 말한다. 67 합의는 앞서 살펴본 바와 같이 '사업자 간의 의사연결의 상호성’이 그 본질이라 할 수 있고<각주>대법원 2014. 2. 13. 선고 2011두16049 판결</각주> , 추정은 사실관계가 명확하지 않거나 간접사실만 있는 경우에 직접적인 사실이 있는 것으로 일단 정하여 그에 따라 법률효과를 발생시키는 것이다.<각주>공동행위 심사기준(2012. 8. 20. 개정, 위원회 예규 제165호)</각주> 68 따라서, 합의의 추정은 법 제19조 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위가 있었던 것과 같은 외형상의 일치가 있어야 할 뿐만 아니라 해당 거래분야 또는 상품ㆍ용역의 특성, 해당 행위의 경제적 이유 및 파급효과, 사업자 간 접촉 횟수ㆍ양태 등의 제반 사정에 비추어 '의사연결의 상호성’을 인정할 만한 정황(plus factor)이 있을 때에 적용 가능하다. 나) 경쟁제한성 69 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 70 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>대법원 2011. 5. 26. 선고 2008두20376 판결</각주> 다. 피심인들의 2. 가. 행위의 위법 여부 1) 법 제19조 제1항 제8호의 행위를 공동으로 한 것으로 볼 수 있는 상당한 개연성이 있는지 여부 71 위 2. 가. 의 인정사실 및 근거들에 비추어 보면, 피심인 다인그룹, 디엔비 등 2개사가 이 사건 설계용역 입찰에 참여하면서 제출한 설계공모안의 양식과 내용, 컴퓨터 파일 작성자명의 상호 연관성 등에서 외형상 일치가 인정된다. 나아가 이 사건 설계용역 입찰의 특성을 고려할 때 합의 없이 독자적으로 설계공모안을 제출하는 경쟁사업자 간에는 이러한 외형상 일치가 나타날 가능성은 극히 희박하고, 피심인들이 초ㆍ중ㆍ고 교육시설 설계용역 입찰에서 차지하고 있는 지위 및 이 사건 설계용역 입찰의 특성, 피심인들 상호간 설계공모안 제출 여부를 확인한 의사연락 사실, 다인그룹의 통상과 다른 의사결정 양태, 당선이 아닌 입상작에 대해서도 보상비가 지급되는 등의 들러리 참여 유인의 존재 등을 고려할 때 다인그룹이 낙찰 목적이 아닌 들러리 참여로 볼 수 있는 정황이 충분하며, 디엔비가 위원회 조사를 대비하여 미리 작성한 문건의 존재 및 내용도 입찰담합 합의가 있었음을 강력히 시사하는 등의 제반사정에 비춰볼 때 피심인들이 낙찰사를 디엔비로 미리 정하고 다인그룹은 형식적으로 입찰에 참여하기로 합의하였다고 볼 수 있는 상당한 개연성이 인정되므로 피심인들 간에 공동으로 법 제19조 제1항 제8호의 행위를 할 것을 합의한 것으로 추정된다. 2) 경쟁제한성 판단 72 이 사건 공동행위는 아래와 같은 사항을 고려할 때 '조달청이 발주한 (가칭)남양3초등학교 교사 신축공사 설계용역 입찰 시장’에서의 경쟁을 부당하게 제한하는 것으로 판단된다. 73 첫째, 피심인들은 이 사건 설계용역 입찰에 참가한 사업자가 피심인들 2개사로 제한된 상황에서 낙찰자를 사전에 합의하여 결정하고 정해진 낙찰자가 낙찰 받을 수 있도록 다른 사업자는 형식적으로 입찰에 참가하였는 바, 이러한 공동행위는 그 성격상 효율성 증대 효과는 기대하기 어려운 반면 경쟁을 제한하는 효과가 명백한 경성 공동행위에 해당한다. 74 둘째, 이 사건 설계용역 입찰에서 피심인들 간 낙찰자 등에 대한 합의가 없었다면 피심인들이 낙찰을 받기 위해 자신의 영업능력, 경영상태, 기술력 등을 종합적으로 고려하여 독자적으로 설계공모안을 작성하거나 재입찰이 실시되어 피심인들이 아닌 다른 사업자가 입찰에 참여할 수 있었을 것이나, 이 사건 합의로 인해 입찰참가자들 간의 경쟁을 통하여 거래상대방, 거래조건 등을 결정하고자 한 경쟁 입찰제도 취지를 사실상 무력화시켜 이 사건 설계용역 입찰 시장에서 실질적인 경쟁을 통하여 낙찰자가 결정될 수 있는 가능성이 소멸되었다. 3) 피심인들의 주장에 대한 검토 75 피심인들은 이 사건 합의의 추정이 복멸되어 합의가 존재하는 것으로 볼 수 없다고 주장하나, 이하에서 살펴보는 바와 같이 이 사건 설계용역 입찰에서 디엔비를 낙찰자로 하고 다인그룹은 형식적으로 입찰에 참여하기로 합의한 것으로 볼 수 있는 상당한 개연성이 있고, 합의의 추정이 복멸되었다는 피심인들의 주장은 모두 이유 없다. 가) 행위의 외형상 일치 관련 76 피심인 다인그룹은 피심인들 간 설계공모안의 양식과 내용 등이 유사하거나 동일한 이유에 대해 프리랜서인 박◇◇ 소장이 다인그룹의 이 사건 설계공모안을 작성하는 과정에서 이전에 피심인 디엔비와 '청북1초 설계용역’을 함께 수행하면서 획득한 '목감3초’ 또는 '청북1초’ 자료를 활용한 결과이거나 우연의 일치로 발생한 것이지 합의로 인한 것이 아니라고 주장한다. 77 살피건대, 피심인들이 제출한 설계공모안의 ① CD 표지 및 포장지 표지 등 양식 동일, ② 설계도면 제목 오류, 설계설명서상 관련 법규기재 오류 및 다수의 동일ㆍ유사 문구 등 내용 동일, ③ 컴퓨터 파일 작성자명의 상호 연관성 등의 외형상 일치는 아래와 같은 사정을 고려할 때 다인그룹이 디엔비의 낙찰을 돕기 위해 형식적으로 입찰에 참가할 것을 합의하고, 그 합의에 따라 이 사건 설계공모안을 서로 공유하거나 작성에 함께 관여한 결과로 보는 것이 타당하다. 78 첫째, CD 표지 양식과 포장지 표지 양식이 동일한 이유에 대해 피심인들은 명확한 근거를 제시하고 못하고 있고, 특히 다인그룹의 설계공모안을 포장한 포장지 양식에 대해서 박◇◇ 소장은 자신이 작성한 것이 아니라 다인그룹에서 작성하였을 것이라고 진술하고 있으며 조달청이 포장지 표지 양식을 별도로 정해놓지 않았음에도 경쟁사인 피심인들 간 포장지 양식이 서로 동일하다는 것을 우연의 일치라고 보기 어렵다. 79 둘째, 피심인들 모두 이 사건 설계공모지침서의 제목과 다르게 설계도면의 제목을 모두 '(가칭)남양3초등학교 신축공사 설계용역’이라고 작성함으로써 '교사’라는 단어를 생략하고, '설계공모’ 대신 '설계용역’이라는 단어를 사용하는 등 설계도면 제목의 오류까지 서로 동일하였는데, 그 제목의 오류까지 피심인들 간 동일하다는 것을 우연의 일치라고 보기는 어렵다. <표 9> 설계공모지침서 제목 및 실제 제출한 설계도면 및 설계설명서 제목<각주>청북 1초 및 목감 3초 관련 입찰의 경우 디엔비만 참여하였고, 다인그룹은 참여하지 않았다.</각주> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121679213" alt="이유 24번째 이미지" ></img> 80 셋째, 박◇◇ 소장이 디엔비와 함께 프리랜서로 작업한 것은 2015. 1. 9. 공고된 경기도 평택시의 청북1초 설계공모 건이고, 2014. 12. 31. 공고된 경기도 시흥시의 목감 3초 설계공모 건에 대해서는 디엔비가 다인그룹과 공동작업을 한 사실이 전혀 없는 점 등을 고려할 때, 박◇◇ 소장이 이 사건 설계공모안에 관련 법규를 기재하면서 디엔비와 마찬가지로 경기도 화성시가 아니라 전혀 별개인 경기도 시흥시의 '목감지구 지구단위계획 시행지침’을 동일하게 잘못 기재한 이유를 '목감3초’ 또는 '청북1초’ 등의 자료를 활용한 결과라고 보기 어렵다. 81 넷째, 다인그룹이 조달청에 제출한 컴퓨터 파일이 2015. 3. 16.에는 'dnbcom’, 2015. 3. 18. ∼ 2015. 3. 19.에는 'dnb001’이라는 컴퓨터 이름으로 작성되어 있는 이유에 대해서 피심인들은 명확한 근거를 제시하지 못하고 있는 바, 피심인들 간 합의가 아니고는 위 파일 작성자명의 상호 연관성이 설명되지 않는다.<각주>다인그룹이 제출한 파일 작성자명에 경쟁사업자인 'dnbcom’, 또는 'dnb001’이 포함된 파일들이 많은 이유는 아래 두 가지 경우 중 하나인 것으로 판단된다. 첫째, 디엔비가 다인그룹의 설계공모안을 대신 작성해주고, 다인그룹은 해당 설계공모안을 그대로 제출하였거나, 둘째, 디엔비가 작성한 설계공모안을 토대로 박◇◇ 소장이 일부 수정하여 다인그룹에 전달하고, 다인그룹은 그것을 그대로 제출하였을 가능성이 있다.</각주> 나) 이 사건 설계용역 입찰의 특성 관련 82 피심인들은 디엔비보다 매출액이 훨씬 큰 다인그룹이 디엔비의 들러리를 섰다는 것이 상식에 부합하지 않고, 이 사건 설계용역 입찰은 우수한 설계안을 선정하는 설계공모 방식으로 진행되었기 때문에 사전에 낙찰자를 미리 정할 수 없는 구조라고 주장한다. 83 살피건대, ① 이 사건 설계용역 입찰 당시 디엔비는 초중고 교육시설 설계공모 분야에서 선두권에 있었고 다인그룹보다 낙찰을 더 많이 받는 상황이었으므로 이 사건 설계용역 입찰에서 다인그룹이 디엔비의 들러리로 참여하는 것이 가능하였던 점, ② 설계공모 방식이라 하더라도 낙찰예정자를 합의하는 것은 충분히 가능하고 들러리는 합의된 낙찰예정사보다 품질이 낮은 설계공모안을 제출하는 방법으로 참여할 수 있는 점<각주>다인그룹의 정◁◁ 사장은 박◇◇ 소장이 작성한 설계공모안과 관련하여 “다인그룹이 검토를 하지도 않았고 관여도 안했기 때문에 기존에 다인그룹의 설계작품에 비해서 수준이 떨어지는 것은 사실입니다”라고 진술하였다(다인그룹 정◁◁ 사장 2차 진술조서, 소갑 제2-2호증).</각주> 등에 비춰볼 때 피심인들의 위와 같은 주장은 이유 없다. 다) 설계공모안 제출 여부를 확인한 의사연락 존재 관련 84 피심인 디엔비는 다인그룹과 이 사건 설계용역 입찰 당시 공동수급체를 구성하여 진행하던 입찰이 있어 연락을 하였을 뿐, 이 사건 설계용역 입찰 건에 대해서는 협의한 사실이 없다는 취지로 주장한다. 85 살피건대, 다인그룹의 정◁◁ 사장, 홍♤♤ 부사장은 디엔비의 이▷▷ 사장과 이 사건 설계용역 입찰의 설계공모안 제출 여부에 대해 의사연락을 한 사실을 인정하고 있으므로 피심인 디엔비의 위와 같은 주장은 이유 없다. 라) 다인그룹의 통상과 다른 의사결정 양태 관련 86 피심인 다인그룹은 조달청에서 발주하는 설계공모의 경우 제출하는 자료의 형식이 규격화되어 있고 표현도 간소화되어 있어 시간을 효율적으로 활용하면 2주 안에도 작성이 가능하며, 설계공모 참여를 짧은 시간에 판단하고 제출하는 경우도 흔히 있다는 취지로 주장한다. 87 살피건대, 아래와 같은 사정을 고려할 때 다인그룹은 낙찰을 받을 목적이 아니라 디엔비가 낙찰 받을 수 있도록 형식적으로 이 사건 설계용역 입찰에 참가하기로 디엔비와 합의한 것으로 볼 수 있는 상당한 개연성이 있는 것으로 판단된다. 88 첫째, 디엔비는 2015. 1. 27. 설계공모 참가신청 후 설계공모안 제출기한까지 한달 반 정도 남은 시점인 2015. 2. 9. 설계공모안 작성을 시작한 반면, 다인그룹은 2015. 1. 27. 참가등록 신청 후 2015. 2. 2.경까지 관심을 갖다가 2015. 2. 2.경 이후 이 사건 설계용역 입찰을 관심프로젝트에서 제외하고 추진프로젝트에도 포함시키지 않았음에도 설계공모안 제출기한까지 약 2주 정도 남은 시점에 경쟁사인 디엔비의 추천을 받은 박◇◇ 소장에서 설계공모안 작성을 일괄 위탁하였다.<각주>다인그룹의 정◁◁ 사장은 보통 1달 전에는 설계공모안 작업을 시작한다고 진술하였다(다인그룹 정◁◁ 사장 2차 진술조서, 소갑 제2-2호증).</각주> 89 둘째, 설계공모안 작성과 관련하여 다인그룹은 외부 프리랜서에게 전적으로 맡기면 회사에서 원하는 방향대로 작업이 안되고 품질도 보장되지 않는 단점이 있어서 프리랜서에게 맡기는 경우는 드물고 맡기더라도 프리랜서가 작업한 내용을 다인그룹에서 검토한다고 진술하였음에도 불구하고, 이 사건 설계용역 입찰에 대해서는 박◇◇ 소장에게 모두 맡겨 놓고 전혀 관여하지 않았고 이후 검토도 전혀 하지 않은 채 박◇◇ 소장이 작성한 설계공모안을 그대로 제출하였다. 90 셋째, 만약 디엔비 한 곳만 설계공모안을 제출하였다면 이 사건 설계용역 입찰은 유찰될 상황이었는데, 다인그룹은 디엔비와 설계공모안 제출 여부에 대해 서로 통화하여 디엔비 한 곳만 설계공모안을 제출할 예정이라는 것을 인지한 후 별도의 준비나 특별히 성의있는 설계공모안을 작성하지도 않은 채 입찰에 참가하였다. 91 넷째, 다인그룹은 이 사건 설계용역 입찰 건을 2015. 2. 9.부터 3. 27.까지 '주간수주업무회의’ 자료 및 '2015년 상반기 경쟁 프로젝트’, '2015 상반기 수주추진 프로젝트’ 리스트에 추진프로젝트로 기재하지 않았고, 이와 같이 추진리스트에 기재하지 않은 다른 5건 입찰<각주>목감2초, 목감3초, 청북1초, 역세3초, 상신2초 관련 입찰 건을 말한다. 이와 달리 다인그룹이 자신의 내부 자료에 추진프로젝트로 기재한 감정1초 관련 입찰 건의 경우 설계공모안을 제출하였고 실제 낙찰자로 선정되었다.</각주> 과 다르게 유일하게 이 사건 설계용역 입찰에 대해서만 실제 설계공모안을 제출하였다. 마) 디엔비의 위원회 조사 대비 사전 작성한 답변서 존재 관련 92 피심인 디엔비는 디엔비의 박△△ 부사장이 위원회 조사를 대비하여 작성한 문건은 최악의 상황을 감안하여 작성한 것으로 기업 입장에서는 당연히 준비할 수 있다는 취지로 주장한다. 93 살피건대, ① 디엔비는 답변서에 다인그룹이 조달청에 제출한 설계설명자료 파일 등의 작성자가 'dnb001’로 되어 있는 이유에 대해서 다인그룹의 상황을 단순히 기술하는데 그치는 것이 아니라 담합의심을 피하기 위해서 사후적으로 불리한 부분을 어떻게 조작할 것인지의 내용까지 포함하여 작성한 점, ② 그 결과 설계공모안의 외형상 일치와 파일 작성자명의 연관성에 대해 다인그룹과 박◇◇ 소장이 답변한 내용이 디엔비가 미리 작성한 답변서 내용과 크게 다르지 않다는 점에서 피심인들 2개사가 위원회 조사에 대비하여 서로 답변할 내용을 미리 상의를 한 것으로 보이는 점 등을 종합적으로 고려할 때 피심인들의 주장은 이유 없다.<각주>디엔비가 미리 작성한 위 답변서에는 이 사건 관련 다인그룹과 박◇◇ 소장의 계약서를 미리 준비하도록 한 부분이 있는데, ① 다인그룹은 조달청으로부터 이 사건 설계용역 입찰에 대해 2015. 3. 24. 무효처리 통보를 받았는데 그 이후인 2015. 3. 30. 또는 2015년 4월 초에 계약서를 작성하였다고 진술한 점(다인그룹 정◁◁ 사장 1차 진술조서, 소갑 제2-1호증), ② 다인그룹이 박◇◇ 소장에게 계약금액을 전혀 지급하지 않았음에도 사후에 계약서를 작성한 점 등에 비춰볼 때 다인그룹이 위원회 조사를 대비하여 해당 계약서를 사후적으로 작성했을 가능성도 배제할 수 없다.</각주> 바) 경제적 이유 및 파급효과 관련 94 피심인 다인그룹은 당선이 아니라 입상만 하더라도 발주처로부터 보상비(약 2천만 원)를 받을 수 있었다는 점에서 이 사건 설계용역 입찰에 피심인 디엔비와 합의 없이 참가할 경제적 유인이 있었다고 주장한다. 95 살피건대, ① 다인그룹의 정◁◁ 사장은 다인그룹이 통상 당선될 목적으로 입찰에 참가한다고 진술하였으나, 다인그룹은 이 사건 다인그룹의 설계공모안이 이전에 다인그룹에서 작성하여 제출한 설계공모안보다 품질수준이 떨어진다는 점을 알고 있었으면서도 이를 그대로 제출한 점, ② 초중고 교육시설 설계공모에서 선두권자인 디엔비는 이 사건 설계공모안 설계비용으로 약 5천만 원을 지출한 반면, 디엔비보다 낙찰 경험이 적은 다인그룹은 디엔비의 약 1/5 수준에 불과한 1천만 원을 박◇◇ 소장에게 지출할 예정이었던 사실 등에 비춰볼 때 다인그룹은 처음부터 낙찰받기 위한 목적이 있었다고 보기 어렵다는 점, ③ 연간 매출액이 4백억 원을 넘는 다인그룹이 자신의 회사 이름이 기재된 설계공모안을 제출하면서 당선이 아닌 입상을 통한 보상비를 받을 목적으로 디엔비와 합의 없이 이 사건 입찰에 참여하였다는 다인그룹의 주장은 설득력이 있다고 보기 어렵고<각주>다인그룹은 이 사건 심의 당시 이 사건 설계용역 입찰 이전에는 단순히 보상비 목적만으로 입찰에 참여한 사실은 없다는 취지로 진술하였다.</각주> , 상기 의사연락 정황, 다인그룹의 통상과 다른 의사결정 양태 등에 비춰볼 때 보상비를 받을 수 있다는 경제적 유인은 다인그룹의 들러리 참여의 경제적 이유로 보는 것이 더 설득력 있는 해석인 점 등을 종합적으로 고려할 때 피심인 다인그룹의 주장은 이유 없다. 4) 소결 96