조달청 발주 경찰청 3D 수법영상 촬영장비 구매 입찰 관련 3개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 적격성 및 일반현황 1 피심인 주식회사 휴먼아이씨티, 주식회사 메디트 및 주식회사 티모스<각주>1</각주>는 소프트웨어 개발, 컴퓨터 관련 장비 제조ㆍ판매업 등을 수행하는 자로서, 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>2</각주>제2조 제1호의 사업자에 해당하며, 각 피심인의 일반현황은 다음 <표 1> 기재와 같다. <표 1> 일 반 현 황 (기준: 해당 연도 말, 단위: 백만 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120680309" alt="이유 1번째 이미지" ></img> *자료출처: 피심인들의 제출자료 나. 경찰청의 3D 수법영상 촬영장비 구매 사업 2 경찰청은 각종 범죄 수사에서 CCTV에 포착된 용의자의 얼굴 사진을 수법원지<각주>3</각주>의 피의자 사진 자료와 비교해 용의자를 추적해 왔다. 그러나 CCTV에 녹화된 용의자의 얼굴은 비스듬히 찍힌 것이 대부분이어서 경찰이 구속 피의자를 상대로 찍어놓은 얼굴 사진자료와 대조할 때 어려움을 겪어 왔다. 3 이에 따라, 경찰청은 2014년부터 3D 얼굴 데이터베이스를 구축하기 위해 3D 수법영상 촬영장비 구매 사업을 추진해 왔으며, 이 사업 내용에는 관련 장비 구매, 도입된 장비와 기존 시스템과의 연계 작업, 하자 보수 및 교육지원 등이 포함되어 있다. 4 참고로 3D 수법영상 촬영장비는 수법원지에 있는 구속 피의자 얼굴사진을 2D 및 3D 사진으로 촬영한 후, 2D 사진은 형사사법정보시스템(KICS, Korea Information System of Criminal-justice Services)에, 3D 사진은 3D 얼굴인식 시스템(FRS, Facial Recognition System)에 해당 정보를 제공할 수 있도록 하는 장비를 말한다. <그림 1> 3D 수법영상 촬영장비 개념도 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120680331" alt="이유 2번째 이미지" ></img> *자료출처: 심사보고서 소갑 제1-1호증<각주>4</각주><그림 2> 3D 수법영상 촬영장비 내부 구조 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120680353" alt="이유 3번째 이미지" ></img> *자료출처: 소갑 제1-1호증 다. 협상에 의한 계약 방식의 입찰 현황 1) 개요 5 이 사건 입찰은 협상에 의한 계약 방식<각주>5</각주>으로 진행되었으며, 구체적인 입찰 절차는 다음 <표 2> 기재와 같다. <표 2> 협상에 의한 계약방식의 입찰 절차 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120680365" alt="이유 4번째 이미지" ></img> 2) 제안서 평가 및 협상적격자 선정 6 기술능력(80%)과 입찰가격(20%)을 종합적으로 평가하며, 사업의 특성ㆍ목적 내용 등을 고려하여 배점한도를 10점 범위 내에서 가감 조정할 수 있다. 이 사건 입찰의 경우 기술능력 90%와 입찰가격 10%를 평가하여 낙찰자를 결정하였다. 7 한편, 기술능력 평가(90%) 중 수행경험, 기술인력 보유, 경영상태 등 정량적 평가(20%)는 수요기관인 경찰청에서 실시하였으며, 설계 우수성, 사업수행 계획, 기술능력 등 정성적 평가(70%)는 경찰청에서 구성한 평가위원이 평가하였다. 8 입찰가격 평가(10%)는 입찰가격평가 배점한도 × (최저입찰가격/해당입찰가격) 방식으로 평가한다. <표 3> 입찰가격 평가(예시) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120680367" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 9 협상적격자는 제안서 평가 결과 고득점자 순으로 선정하며, 제안서 평가결과 기술능력 평가점수가 배점한도의 85% 미만인 업체는 협상대상에서 제외된다. 3) 협상 및 결과 통보 10 평가점수에 따라 협상 순서가 결정되며, 선순위 협상대상자에게 협상을 통보한 날로부터 15일 이내에 협상이 진행된다. 협상이 성립되면 그 결과를 당해 협상대상자에게 서면으로 통보하며 후순위 협상대상자와는 협상을 실시하지 아니한다. 라. 이 사건 입찰의 구체적 진행 과정 11 서울지방조달청은 2015년 10월부터 2017년 5월까지 총 3건의 '경찰청 3D 수법영상 촬영장비 구매 입찰’을 실시하였으며, 각 연도별 입찰 건의 구체적 진행 과정은 아래 <표 4> 기재와 같다. <표 4> 이 사건 입찰의 구체적 일정 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120680369" alt="이유 6번째 이미지" ></img> * 가격투찰을 완료한 입찰 참여자만 제안서를 제출할 수 있음 2. 위법성 판단 가. 인정사실 1) 개요 12 휴먼아이씨티는 메디트와 메디트는 티모스와 서로 순차적으로 연락하여 서울지방조달청이 2015년 10월부터 2017년 3월까지 발주한 이 사건 입찰과 관련하여 사전에 휴먼아이씨티를 낙찰예정자로 합의하고, 티모스는 형식적으로 입찰에 참여하기로 합의하였다. 13 이에 따라, 휴먼아이씨티는 티모스가 이 사건 입찰에 제출할 제안서를 대신 작성하고 티모스의 투찰가격도 정하여 메디트에게 전달하였고, 메디트는 이를 전달받아 그대로 티모스에게 전달하였으며, 티모스는 메디트로부터 전달받은 내용대로 이 사건 입찰에 형식적으로 참여하였다.<각주>6</각주>14 그 결과, 휴먼아이씨티가 낙찰을 받아 서울지방조달청과 물품구매계약을 체결하였으며, 이 사건 입찰의 구체적 내역 및 결과 등은 아래 <표 5> 기재와 같다. <표 5> 이 사건 입찰 내역 및 결과 (단위: 원, 부가가치세 포함) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120680371" alt="이유 7번째 이미지" ></img> 2) 합의 배경 15 휴먼아이씨티와 메디트는 2015년 5월경부터 수요기관인 경찰청의 요구사항을 등을 반영하여 이 사건 입찰 관련 장비를 공동으로 개발하고 있었으므로 다른 업체들은 관련 기술을 보유하기가 어려웠고, 배정 예산도 적어 다른 업체들은 이 사건 입찰에 참여하기가 어려웠다. 16 또한, 휴먼아이씨티와 메디트는 경찰청의 사업 추진 일정 등에 맞추기 위해 이 사건 입찰의 유찰을 방지할 필요가 있었으므로 형식적으로 이 사건 입찰에 참여해 줄 사업자가 필요하였다. <표 6> 휴먼아이씨티 권○○ 이사의 확인서(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120680373" alt="이유 8번째 이미지" ></img> *자료출처: 소갑 제2-1호증 17 한편, 티모스는 2015. 5. 29. 메디트와 대리점 판매 계약을 체결하고 메디트로부터 3D 스캐너를 공급받아 판매하고 있었으므로 이 사건 입찰에 참여할 유인이 크지는 않았다. 그러나 티모스는 메디트와의 대리점 관계를 원활히 유지할 필요가 있었으므로 메디트의 입찰 참여 요청을 거절하기 어려웠던 것으로 판단된다. 3) 이 사건 입찰의 구체적 합의 및 실행 과정 가) 2015년도 입찰 (1) 합의 과정 및 내용 18 휴먼아이씨티의 강○○ 대표이사,<각주>7</각주>권○○ 이사<각주>8</각주>및 메디트의 이○○ 과장,<각주>9</각주>박○○ 영업팀장<각주>10</각주>은 아래 <표 7>의 내용과 같이 2015. 5. 29. 오전 9시 30분경 휴먼아이씨티의 사무실에서 만나 2015년도 이 사건 입찰과 관련된 휴먼아이씨티(주관업체)의 대응 상황, 경쟁입찰 업체 선정 필요, 참여 업체별 예산 지분율 등을 협의하였다. <표 7> 메디트 내부 보고자료(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120680375" alt="이유 9번째 이미지" ></img> *자료출처: 소갑 제1-4호증 19 이후, 메디트 이○○ 과장은 아래 <표 8> 기재와 같이 티모스 백○○ 대표이사<각주>11</각주>에게 유선상으로 “휴먼아이씨티라는 회사가 있는데 경찰청 입찰 건을 준비 중이니 들러리를 서 줄 수 있는지”에 대해 문의하였고, 티모스 백○○ 대표이사는 “가능하다”라고 답변하였다. <표 8> 티모스 백○○ 대표이사의 진술조서(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120680311" alt="이유 10번째 이미지" ></img> *자료출처: 소갑 제2-5호증 20 이에 따라, 메디트 이○○ 과장은 2015. 10. 26. 아래 <표 9>의 내용과 같이 티모스의 백○○ 대표이사와 이□□ 차장에게 “[메디트] 2차분 페이스스캐너<각주>12</각주>입찰 협조 요청 件”이라는 제목의 메일을 보내 2015년도 입찰 진행을 재차 부탁하였다. <표 9> 메디트 이○○ 과장이 티모스 백○○ 대표에게 보낸 메일(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120680313" alt="이유 11번째 이미지" ></img> *자료출처: 소갑 제1-7호증 21 한편, 휴먼아이씨티 권○○ 이사는 아래 <표 10> 기재와 같이 2015년도 입찰 마감일 이전에 메디트의 이○○ 과장(또는 박○○ 팀장)에게 전화로 연락해 티모스가 투찰할 가격을 전달하였고, 메디트 이○○ 과장은 아래 <표 11> 기재와 같이 휴먼아이씨티로부터 전달받은 티모스의 투찰가격을 티모스 백○○ 대표이사에게 전달하였으며, 티모스의 백○○ 대표이사는 아래 <표 12> 기재와 같이 메디트 이○○ 과장으로부터 전달 받은 내용대로 투찰하였다. <표 10> 휴먼아이씨티 권○○ 이사의 진술조서(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120680315" alt="이유 12번째 이미지" ></img> *자료출처: 소갑 제2-3호증 <표 11> 메디트 이○○ 과장 진술조서(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120680317" alt="이유 13번째 이미지" ></img> *자료출처: 소갑 제2-4호증 <표 12> 티모스 백○○ 대표이사 진술조서(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120680319" alt="이유 14번째 이미지" ></img> *자료출처: 소갑 제2-5호증 22 한편, 제안서 등 입찰자료 제출과 관련하여, 아래 <표 13> 내지 <표 15> 기재와 같이 휴먼아이씨티 권○○ 이사가 메디트 이○○ 과장에게 해당 자료를 퀵서비스나 택배로 전달하였고, 이○○ 과장은 제안서 제출일에 서울지방조달청에서 티모스의 백○○ 대표이사나 담당자를 직접 만나 전달하였다. <표 13> 휴먼아이씨티 권○○ 이사 진술조서(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120680321" alt="이유 15번째 이미지" ></img> *자료출처: 소갑 제2-2호증 <표 14> 메디트 이○○ 과장 진술조서(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120680323" alt="이유 16번째 이미지" ></img> *자료출처: 소갑 제2-4호증 <표 15> 티모스 백○○ 대표이사 진술조서(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120680325" alt="이유 17번째 이미지" ></img> *자료출처: 소갑 제2-5호증 (2) 합의 실행 및 결과 23 위와 같이 사전에 합의한 내용대로 티모스는 2015. 11. 3. ***,***,***원으로 투찰하고, 다음 날인 11. 4. 메디트 이○○ 과장을 통해 전달받은 제안서를 서울지방조달청에 제출하였다. 그러나 같은 해 11. 6. 14시 경찰청 회의실에서 개최된 제안서 설명회에 불참하여, 협상평가 부적격자로 탈락하였다. 24 한편, 휴먼아이씨티는 2015. 11. 3. ***,***,***원으로 투찰하고, 다음 날인 11. 4. 자신의 제안서를 서울지방조달청에 제출하였으며, 같은 해 11. 6. 14시 경찰청 회의실에서 개최된 제안서 설명회에 참석하였다. 그 결과 휴먼아이씨티가 우선협상대상자로 선정되어 같은 해 11. 20.에 아래 <표 16>의 내용과 같이 조달청과 3D 얼굴사진 촬영장비 구매계약(계약금액: 210,700,000원, 부가가치세 포함)을 체결하였다. <표 16> 2015년도 입찰 구매계약서(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120680327" alt="이유 18번째 이미지" ></img> *자료출처: 소갑 제1-1호증 나) 2016년도 입찰 (1) 합의 과정 및 내용 25 휴먼아이씨티의 권○○ 이사는 아래 <표 17>의 내용과 같이 2016. 6. 13. 메디트의 박○○ 영업팀장에게 티모스가 입찰 참가를 위해 제출해야 하는 견적서 자료 등을 보내면서 티모스가 입찰에 참여할 수 있도록 협조해 달라는 내용과 함께 제안서는 휴먼아이씨티가 제본하여 개찰 전에 전달하겠다는 내용의 메일을 보냈다. <표 17> 권○○ 이사가 박○○ 영업팀장에게 보낸 메일(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120680329" alt="이유 19번째 이미지" ></img> *자료출처: 소갑 제1-9호증 26 메디트 이○○ 과장은 2016. 6. 14. 아래 <표 18>의 내용과 같이 티모스 백○○ 대표이사와 박□□ 차장에게 휴먼아이씨티로부터 받은 견적서 자료 등을 메일로 보내주면서, 입찰에 참여해 줄 것을 부탁하였다. <표 18> 메디트 이○○ 과장이 티모스 박□□ 차장에게 보낸 메일(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120680333" alt="이유 20번째 이미지" ></img> *자료출처: 소갑 제1-10호증 27 2016년도 입찰 건에서도 위 2015년도 입찰 건과 같은 방식으로 휴먼아이씨티 권○○ 이사가 아래 <표 19>의 내용과 같이 티모스의 투찰가격과 제안서 등을 작성하여 메디트의 이○○ 과장(또는 박○○ 팀장)에게, 메디트 이○○ 과장은 티모스 백○○ 대표이사에게 각각 전달하였다. <표 19> 휴먼아이씨티 권○○ 이사의 컴퓨터에서 발견된 티모스 제안서 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120680335" alt="이유 21번째 이미지" ></img> *자료출처: 소갑 제1-11호증, 소갑 제1-12호증 (2) 합의 실행 및 결과 28 위와 같이 사전에 합의한 내용대로 티모스는 2016. 6. 21. ***,***,***원으로 투찰하고, 다음 날인 6. 22. 메디트 이○○ 과장을 통해 전달받은 제안서를 서울지방조달청에 제출하였다. 그러나 같은 해 6. 24. 13시 경찰청 회의실에서 개최된 제안서 설명회에 불참하여, 협상평가 부적격자로 탈락하였다. 29 한편, 휴먼아이씨티는 2016. 6. 21. ***,***,***원으로 투찰하고, 다음 날인 6. 22. 자신의 제안서를 서울지방조달청에 제출하였으며, 같은 해 6. 24. 13시 경찰청 회의실에서 개최된 제안서 설명회에 참석하였다. 그 결과 휴먼아이씨티가 우선협상대상자로 선정되어 같은 해 7. 4.에 아래 <표 20>의 내용과 같이 조달청과 3D 수법영상 촬영장비 구매계약(계약금액: 329,800,000원, 부가가치세 포함)을 체결하였다. <표 20> 2016년도 입찰 구매계약서(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120680337" alt="이유 22번째 이미지" ></img> *자료출처: 소갑 제1-2호증 다) 2017년도 입찰 (1) 합의 과정 및 내용 30 휴먼아이씨티 권○○ 이사는 아래 <표 21> 기재와 같이 2017년 입찰에서도 유찰이 예상되자 2015년과 2016년에 협조를 요청한 메디트 이○○ 과장과 박○○ 영업팀장을 통해 들러리로 참여해 줄 업체를 찾았다. <표 21> 휴먼아이씨티 강○○ 대표이사 및 권○○ 이사 진술조서(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120680339" alt="이유 23번째 이미지" ></img> *자료출처: 소갑 제2-2호증 31 이에 따라, 메디트 이○○ 과장은 2017. 3. 27. 아래 <표 22>의 내용과 같이 티모스 백○○ 대표이사에게 2017년도 입찰에 참여해 줄 것을 요청하면서 입찰 제안서 제출일인 2017. 4. 7. 15시 전까지 조달청으로 방문해 줄 것을 부탁하는 메일을 보냈다. <표 22> 메디트 이○○ 과장이 티모스 백○○ 대표이사에게 보낸 메일(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120680341" alt="이유 24번째 이미지" ></img> *자료출처: 소갑 제1-13호증 32 그러나 메디트 이○○ 과장은 백○○ 대표이사와 유선상으로 연락한 후 2017. 3. 28. 아래 <표 23>의 내용과 같이 휴먼아이씨티 권○○ 이사에게 2017년 입찰과 관련하여 티모스가 소프트웨어사업자 신고확인서 제출이 불가능 할 경우 다른 업체를 찾아야 할 수도 있을 것 같다는 내용의 메일을 보냈다. <표 23> 메디트 이○○ 과장이 휴먼아이씨티 권○○ 이사에게 보낸 메일(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120680343" alt="이유 25번째 이미지" ></img> *자료출처: 소갑 제1-14호증 33 이에 따라, 휴먼아이씨티 권○○ 이사는 2017. 3. 28. 아래 <표 24>의 내용과 같이 휴먼아이씨티 오○○ 실장에게 “소프트웨어사업자(컴퓨터관련서비스업) 신고확인서 출력 방법”을 메디트 이○○ 과장에게 안내하도록 지시하였고, 오○○ 실장은 같은 날 아래 <표 25>의 내용과 같이 메디트 이○○ 과장에게 소프트웨어사업자 신고확인서 출력 관련 내용을 안내하는 메일을 보냈다. <표 24> 휴먼아이씨티 권○○ 이사가 오○○ 실장에게 보낸 메일(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120680345" alt="이유 26번째 이미지" ></img> *자료출처: 소갑 제1-15호증 <표 25> 휴먼아이씨티 오○○ 실장이 메디트 이○○ 과장에게 보낸 메일(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120680347" alt="이유 27번째 이미지" ></img> *자료출처: 소갑 제1-15호증 34 결국, 티모스 백○○ 대표이사는 <표 26> 기재와 같이 2015년과 2016년 입찰에서 문제없이 입찰이 진행되었기에 2017년에도 들러리 요청을 수용하였다. <표 26> 티모스 백○○ 대표이사 진술조서(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120680349" alt="이유 28번째 이미지" ></img> *자료출처: 소갑 제2-5호증 35 이후, 휴먼아이씨티 권○○ 이사는 2017. 3. 30. 아래 <표 27>의 내용과 같이 메디트 이○○ 과장에게 메일로 “티모스 업데이트.ppt” 파일 및 “티모스 산출내역서(17년도 3D 수법영상 촬영장비).xls” 파일을 보내면서, 티모스의 일반현황 업데이트 요청과 함께 견적서 등 가격자료를 티모스가 2017. 3. 31.까지 서울지방조달청의 담당자에게 메일 또는 Fax로 제출해 줄 것을 부탁하였다. <표 27> 휴먼아이씨티 권○○ 이사가 메디트 이○○ 과장에게 보낸 메일(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120680351" alt="이유 29번째 이미지" ></img> *자료출처: 소갑 제1-16호증 36 한편, 2017년 입찰 건에서도 위 2015년과 2016년의 입찰 건과 같은 방식으로 휴먼아이씨티 권○○ 이사가 티모스의 투찰가격과 제안서 등을 메디트의 이○○ 과장(또는 박○○ 팀장)에게, 메디트 이○○ 과장은 티모스 백○○ 대표이사에게 각각 전달하였다. (2) 합의 실행 및 결과 37 위와 같이 사전에 합의한 내용대로 티모스는 2017. 4. 6. ***,***,***원으로 투찰하고, 다음 날인 4. 7. 메디트 이○○ 과장을 통해 전달받은 제안서를 서울지방조달청에 제출하였다. 그러나 같은 해 4. 14. 13시 경찰청 회의실에서 개최된 제안서 설명회에 불참하여, 협상평가 부적격자로 탈락하였다. 38 한편, 휴먼아이씨티는 2017. 4. 5. ***,***,***원으로 투찰하고, 이틀 후인 4. 7. 자신의 제안서를 서울지방조달청에 제출하였으며, 같은 해 4. 13. 13시 경찰청 회의실에서 개최된 제안서 설명회에 참석하였다. 그 결과 휴먼아이씨티가 우선협상대상자로 선정되어 같은 해 5. 8.에 아래 <표 28>의 내용과 같이 조달청과 3D 수법영상 촬영장비 구매계약(계약금액: 329,800,000원, 부가가치세 포함)을 체결하였다. <표 28> 2017년도 입찰 구매계약서(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120680355" alt="이유 30번째 이미지" ></img> *자료출처: 소갑 제1-3호증 나. 인정 근거 39 위와 같은 사실은 소갑 제1-1호증(2015년 입찰 관련 자료) 내지 소갑 제1-18호증(2017년 입찰 관련 휴먼아이씨티가 대신 작성해 준 티모스의 제안서), 소갑 제2-1호증(휴먼아이씨티 권○○ 이사 확인서) 내지 소갑 제2-5호증(티모스 백○○ 대표 진술조서), 소갑 제3-1호증(휴먼아이씨티 일반현황) 내지 소갑 제3-3호증(티모스 일반현황), 소갑 제4-1호증(경찰청 3D 수법영상 찰영장비 구매 입찰자료) 내지 소갑 제4-7호증(메디트와 티모스 간 거래처 원장) 등을 통해 인정되며, 피심인들도 심의과정에서 이를 모두 인정하였다. 다. 관련 법 규정 및 법리 1) 관련 법 규정 법 제19조(부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 "부당한 공동행위"라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니된다. 1.∼7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자(競落者), 투찰(投札)가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) 2) 법리 40 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각 호에 규정되어 있는 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 경쟁을 부당하게 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 41 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 부당하게 경쟁을 제한하는 같은 항 각 호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>13</각주>42 여기서의 '합의’란 복수의 사업자들 사이에 의사의 합치를 말하며, '의사의 합치’라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고, 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 43 특히, 부당한 공동행위의 합의를 구성하는 사업자들 사이의 의사의 연락은 반드시 모든 참여 사업자들이 일회적으로 모여서 의사결정에 참여하는 회의와 같은 명시적인 형태일 것이 요구되지 아니하고, 수회에 걸친 부분적인 의사교환을 통해 사업자들 사이에 그들이 공동으로 의사결정을 한다는 암묵적인 요해가 형성된 정도로도 충분하다.<각주>14</각주>(2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 44 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 입찰에서 사업자 사이에 낙찰예정자, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 행위를 의미한다. 나) 경쟁제한성 45 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 46 당해 공동행위가 법 제19조 제1항이 정한 경쟁제한성을 가지는지는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하고, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>15</각주>47 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>16</각주>라. 구체적 판단 1) 합의의 존재 여부 48 위 2. 가.의 인정사실을 관련 법 규정과 법리에 비추어 보면, 피심인들은 이 사건 입찰들에서 낙찰예정자, 투찰가격 등을 사전에 정하는 데에 의사의 합치가 있었음이 인정된다. 이러한 의사의 합치는 입찰에서 낙찰예정자, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 행위이므로 법 제19조 제1항 제8호의 '합의’에 해당한다. 2) 경쟁제한성 여부 49 피심인들은 이 사건 입찰에 참여하면서 낙찰예정자 등을 사전에 합의하고 그 합의를 실행하여 이 사건 입찰 시장에서 실질적인 경쟁을 통하여 낙찰자가 될 가능성을 원천적으로 배제하고, 낙찰예정자가 실질적인 경쟁 없이 자신이 원하는 금액으로 낙찰 받을 수 있게 함으로써 이 사건 입찰 시장에서의 경쟁을 직접적으로 제한하였음이 인정된다. 3) 소결 50 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하여 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 51 피심인들이 향후 이 사건 공동행위와 동일하거나 유사한 위반행위를 반복할 우려가 있으므로 법 제21조에 따라 시정명령을 부과한다. 나. 과징금 부과 1) 과징금 부과 여부 52 피심인들의 이 사건 공동행위는 성격상 효율성 증대효과는 없고 경쟁제한 효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법 제22조, 제55조의3, 법 시행령 제61조 제1항, 법 시행령 [별표 2] 위반행위의 과징금 부과기준 및 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시<각주>17</각주>Ⅲ. 2. 다. (1)의 규정에 따라 과징금을 부과한다. 2) 산정기준 가) 관련매출액 53 과징금 고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 1)의 규정에 따르면, 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 입찰담합의 경우 낙찰이 되어 계약이 체결된 경우에는 계약금액을 각 사업자의 관련매출액으로 본다. 54 이 사건의 경우, 2015년부터 2017년까지 이루어진 3건의 입찰에서 휴먼아이씨티가 모두 낙찰을 받아 계약을 체결하였으므로 아래 <표 29> 기재와 같이 791,181,819원을 각 피심인의 관련매출액으로 산정한다. <표 29> 관련매출액 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120680357" alt="이유 31번째 이미지" ></img> 나) 부과기준율 55 이 사건 공동행위의 경쟁제한효과, 관련매출액의 규모 등 위반행위의 내용 및 위반행위 정도 등을 고려할 때, 위 2. 가.의 행위는 '중대한 위반행위’에 해당하므로, 3%의 부과기준율을 적용한다. 다) 산정기준 56 산정기준은 위 3. 나. 2) 가)의 관련매출액에 위 3. 나. 2) 나)의 부과기준율을 곱하여 산정하되, 이 사건의 경우 들러리 사업자 수가 4 이하인 경우이므로 이 사건 입찰에 참여하지 아니한 메디트와 입찰에서 탈락한 티모스에 대해서는 과징금 고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 2)의 규정에 따라 산정기준의 2분의 1을 감액하며, 이에 따라 산정된 각 피심인별 산정기준은 아래 <표 30> 기재와 같다. <표 30> 피심인별 산정기준 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120680359" alt="이유 32번째 이미지" ></img> 2) 1차 조정 57 피심인들에게 1차 조정사유에 해당하는 사항이 없으므로 1차 조정 산정기준은 위 산정기준과 동일하다. 3) 2차 조정 58 피심인들은 조사 단계부터 공정거래위원회의 심리 종결 시까지 일관되게 행위사실을 인정하면서 위법성 판단에 도움이 되는 자료를 제출하거나 진술을 하는 등 적극 협력한 사실이 인정되므로 과징금 고시 Ⅳ. 3. 다. (3) (가) 규정에 따라 아래 <표 31> 기재와 같이 각 피심인의 산정기준에서 100분의 20을 감경한다. <표 31> 피심인별 2차 조정 산정기준 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120680361" alt="이유 33번째 이미지" ></img> 4) 부과과징금의 결정 59 피심인들에게 부과과징금을 조정할 만한 사유가 없으므로 과징금 고시 Ⅳ. 4. 바. 규정에 따라 위 2차 조정 산정기준에서 백만 원 미만의 금액을 버리고 아래 <표 32> 기재와 같이 부과과징금을 결정한다. <표 32> 피심인별 부과과징금 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120680363" alt="이유 34번째 이미지" ></img> 4. 결론 60 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 부당한 공동행위에 해당되므로, 시정조치에 대하여는 법 제21조의 규정을, 과징금 부과에 대해서는 법 제22조의 규정을 각각 적용하여 주문과 같이 의결한다.