조달청 발주 국립병원 전자의무기록(EMR) 시스템 운영 입찰 관련 7개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인들의 지위 및 일반현황 1 피심인 유윈아이티 주식회사 및 주식회사 미르헨지, 주식회사 베이넥스, 주식회사 아이커머, 주식회사 에즈웰플러스, 주식회사 엠투아이티, 진진시스템 주식회사<각주>1</각주>는 소프트웨어의 개발 및 유지ㆍ보수 등을 수행하는 자들로서 각각 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '법’이라 한다) 제2조 제1호에서 규정하고 있는 사업자에 해당한다. 2 피심인들의 일반현황은 다음 <표 1> 기재와 같다. <표 1> 피심인들의 일반현황 (해당연도말 기준, 단위：백만 원, 명) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121617975" alt="이유 1번째 이미지" ></img> <자료 출처：피심인들 제출 자료> 나. 소프트웨어 사업의 시장현황 3 소프트웨어 사업은 소프트웨어산업 진흥법 제2조에서 소프트웨어산업과 관련된 경제활동이라고 정의하고 있으며, 여기서 소프트웨어산업은 소프트웨어의 개발, 제작, 생산, 유통 등과 이에 관련된 서비스 및 전자정부법 제2조 제13호에 따른 정보시스템의 구축ㆍ운영 등과 관련된 산업을 말한다. 2017년 기준 소프트웨어산업 관련 국내 시장규모 및 사업자 현황은 아래 <표 2>와 같다. <표 2> 소프트웨어산업 관련 사업자 현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121617997" alt="이유 2번째 이미지" ></img> * 자료출처：KOSIS 국가통계포털 다. 이 사건 입찰 현황 4 보건복지부는 2009. 7월 국립정신병원 정보화 사업 추진방안을 마련하고 2010. 4월 국립서울병원에 통합정보센터를 구축한 이후 2012. 11월까지 5개 국립정신병원과 2개 국립결핵병원, 1개 한센인병원에 전자의무기록(이하 'EMR’이라 한다) 시스템<각주>2</각주>을 개통하였고, 이들 8개 병원의 업무 유사성 및 향후 유지보수의 효율성 등을 고려하여 공통시스템을 구축하고, 이를 상시 점검하고 운영하기 위하여 2012년말부터 현재까지 매 1년 단위로 통합정보센터 운영사업자를 선정하여 왔다.<각주>3</각주>5 이 사건은 2014년부터 2018년까지 국립병원 통합정보센터 운영사업자를 선정하는 입찰로서 소프트웨어사업자 자격을 갖춘 중ㆍ소기업 및 소상공인 확인서를 소지한 사업자만이 참가할 수 있는 제한경쟁 방식과, 아래 <표 3>과 같이 협상에 의한 계약방식을 채택하여 추진되었으며, 이에 따른 입찰 절차 및 각 입찰 건의 주요내용은 다음 <표 4>, <표 5>와 같다. <표 3> 협상에 의한 계약 평가항목 및 배점 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121618015" alt="이유 3번째 이미지" ></img> <표 4> 협상에 의한 계약 입찰 절차 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121618017" alt="이유 4번째 이미지" ></img> <표 5> 이 사건 입찰 개요 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121618019" alt="이유 5번째 이미지" ></img><각주>4</각주>2. 위법성 판단가. 인정사실 및 근거 1) 합의 개요 6 피심인 유윈아이티는 조달청이 발주한 국립병원 EMR 시스템 운영 및 유지보수 관련 5건의 입찰에 참여하면서 아래 <표 6>과 같이 사전에 나머지 피심인 6개사와 낙찰예정자 및 투찰금액을 정하였을 뿐만 아니라 들러리사들의 제안서를 대신 작성해주는 등 입찰의 경쟁 요소가 되는 사항을 합의하고, 이를 실행하였다. 7 이 사건 입찰 관련 담합 현황은 아래 <표 6>과 같다. <표 6> 이 사건 각 입찰별 투찰 현황 및 담합 결과 (단위：천원, 부가가치세 포함) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121618021" alt="이유 6번째 이미지" ></img><각주>5</각주>2) 합의 배경 8 이 사건 공동행위를 주도한 피심인 유윈아이티는 기존에 사업을 수주한 중앙하이텔의 사업부문을 인수하여 기술력에서 우위가 있는 상황에서 다른 회사가 입찰에 참여하기 어려울 것이라 생각하였고, 수요기관 역시 유찰되어 사업 기간이 지연되는 것을 원하지 않았기에 유찰을 방지하기 위하여 들러리 요청을 하게 되었다.<각주>6</각주>9 한편, 들러리로 참여한 사업자들은 아래 <표 7>내용과 같이 피심인 유윈아이티의 들러리 요청에 대해 유윈아이티가 수주하는 사업을 공동으로 수행할 수 있다는 기대감 또는 개인적인 친분관계, 기존 사업에서의 협력관계로 인하여 이를 거절하기 어려웠던 측면이 있었던 것으로 보인다. <표 7> 관련자 진술내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121618023" alt="이유 7번째 이미지" ></img><각주>7</각주>2) 구체적인 합의 과정 및 실행 가) 2014년 EMR 입찰 관련 (1) 합의과정 및 내용 10 피심인 유윈아이티의 정○ 대표이사는 입찰이 공고(2013. 11. 23.)된 이후 평소 알고 지내던 피심인 진진시스템의 유○○ 사장에게 전화를 하여 2014년 EMR 입찰이 유찰되지 않도록 들러리로 참여할 것을 요청하였고, 유○○ 사장은 정○ 대표이사의 요청을 수락하였다. 11 이후 피심인 유윈아이티의 정○ 대표이사는 2013. 12. 27. 다음 <표 8>과 같이 피심인 진진시스템 유○○ 사장에게 투찰금액(1,290,000천 원)을 전자우편으로 전송하였고, 진진시스템의 제안서 및 발표자료 등을 대신 작성하여 제안서 제출일인 2013. 12. 31. 유○○ 사장을 만나 이를 전달하였다. 이에 대해서는 아래 <표 9>에서 확인할 수 있다. <표 8> 유윈아이티 정○ 대표가 진진시스템 유○○ 사장에게 전송한 전자 우편 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121618025" alt="이유 8번째 이미지" ></img> <표 9> 관련자 진술내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121618027" alt="이유 9번째 이미지" ></img> (2) 합의 실행 및 결과 12 피심인 진진시스템의 유○○ 사장은 제안서 제출일인 2013. 12. 31. 사전에 합의한 가격대로 투찰하고, 유윈아이티가 대신 작성한 제안서를 제출하여 입찰에 참여하였다. <표 10> 2014년 EMR 입찰 개찰조서 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121617977" alt="이유 10번째 이미지" ></img> 13 그 결과 피심인 유윈아이티가 해당 입찰을 낙찰 받아 우선협상 대상자로 선정되었으며, 보건복지부와 협상을 거쳐 2014. 1. 10. 조달청과 1,241,400천 원(부가가치세 포함)의 용역 계약을 체결하였다.<각주>8</각주>나) 2015년 EMR 입찰 관련 (1) 합의과정 및 내용 14 피심인 유윈아이티의 이○○ 상무는 피심인 아이커머 이○ 팀장에게 전화를 하여 2015년 EMR 입찰에 들러리로 참여할 것을 요청하였고<각주>9</각주>, 피심인 아이커머의 이○ 팀장은 이○○ 상무의 요청을 수락하였다. 15 이후 피심인 유윈아이티의 이○○ 상무는 전자입찰서 제출 마감일 이전인 2014. 12. 12. 피심인 아이커머의 이○ 팀장에게 아래 <표 11>과 같이 아이커머가 투찰할 금액(1,490,900천 원)을 전자우편을 통하여 전달하였고, 정○ 대표이사로부터 아이커머의 제안서 및 발표자료 등을 받아 제안서 제출일인 2014. 12. 16.에 이○ 팀장을 만나 이를 전달하였다.<각주>10</각주>이에 대해서는 아래 <표 12>에서 확인할 수 있다. <표 11> 유윈아이티 이○○ 상무가 아이커머 이길 팀장에게 보낸 전자 우편 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121617979" alt="이유 11번째 이미지" ></img> <표 12> 관련자 진술내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121617981" alt="이유 12번째 이미지" ></img> (2) 합의 실행 및 결과 16 피심인 아이커머의 이○ 팀장은 제안서 제출일인 2014. 12. 16. 사전에 합의한 가격대로 투찰하고 유윈아이티가 대신 작성한 제안서를 제출하여 입찰에 참여하였다. <표 13> 2015년 EMR 입찰 개찰조서 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121617983" alt="이유 13번째 이미지" ></img> 17 그 결과 피심인 유윈아이티가 해당 입찰을 낙찰 받아 우선협상 대상자로 선정되었으며, 보건복지부와 협상을 거쳐 2014. 12. 24. 조달청과 1,432,000천 원(부가가치세 포함)의 용역 계약을 체결하였다. 다) 2016년 EMR 입찰 관련 (1) 합의과정 및 내용 18 피심인 에즈웰플러스의 허○○ 상무는 지인<각주>11</각주>이 에즈웰플러스가 2016년 EMR 입찰에 유윈아이티의 들러리로 참여할 수 있는지 의향을 물어오자 이를 상급자인 이○○ 사장에게 보고하여 들러리로 입찰에 참여하기로 결정하였으며, 실무 직원에게 유윈아이티 이○○ 상무와 실무적인 부분을 협의하여 입찰에 참여할 것을 지시하였다.<각주>12</각주>19 이후 피심인 유윈아이티 이○○ 상무는 전자입찰서 마감일(2015. 12. 9) 이전에 피심인 에즈웰플러스의 민○○ 과장에게 전화하여 추정금액의 99% 이상으로 가격을 적어달라고 요청하였고<각주>13</각주>, 정○ 대표이사로부터 에즈웰플러스의 제안서를 받아 제안서 제출일인 2015. 12. 9.에 민○○ 과장을 만나 전달하였다.<각주>14</각주>이에 대해서는 아래 <표 14>에서 확인할 수 있다. <표 14> 관련자 진술내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121617987" alt="이유 14번째 이미지" ></img> (2) 합의 실행 및 결과 20 피심인 에즈웰플러스 민○○ 과장은 제안서 제출일인 2015. 12. 9. 사전에 합의한 대로 추정금액의 99%에 해당하는 1,852,000천 원(부가가치세 포함)에 투찰하고 유윈아이티가 대신 작성한 제안서를 제출하여 입찰에 참여하였다. <표 15> 2016년 EMR 입찰 개찰조서 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121617989" alt="이유 15번째 이미지" ></img> 21 그 결과 피심인 유윈아이티가 해당 입찰을 낙찰 받아 우선협상 대상자로 선정되었으며, 보건복지부와 협상을 거쳐 2016. 1. 1. 조달청과 1,834,000천 원(부가가치세 포함)의 용역 계약을 체결하였다.<각주>15</각주>라) 2017년 EMR입찰 (1) 합의과정 및 내용 22 피심인 유윈아이티의 이○○ 상무는 협력업체<각주>16</각주>인 미르헨지 이○○ 이사에게 전화를 하여 2017년 EMR 입찰에 들러리로 참여할 것을 요청하였고, 이○○ 이사는 이○○ 상무의 요청을 수락하였다. 23 이후 피심인 유윈아이티의 이○○ 상무는 제안서 제출 마감일 이전 미르헨지 이○○ 이사에게 전화하여 추정금액의 100%에 가까운 가격을 적어달라고 요청하였고, 정○ 대표이사로부터 미르헨지의 제안서를 받아 피심인 미르헨지 이○○ 이사에게 전자 우편을 통하여 전달하였다.<각주>17</각주>이에 대해서는 아래 <표 16>에서 확인할 수 있다. <표 16> 관련자 진술내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121617991" alt="이유 16번째 이미지" ></img> (2) 합의 실행 및 결과 24 피심인 미르헨지 이○○ 이사는 2016. 12. 8. 사전에 합의한 대로 추정금액의 100%에 가까운 금액인 1,881,000천 원(부가가치세 포함)에 투찰하고 유윈아이티가 대신 작성한 제안서를 제출하여 입찰에 참여하였다. <표 17> 2017년 EMR 입찰 개찰조서 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121617993" alt="이유 17번째 이미지" ></img> 25 그 결과 피심인 유윈아이티가 해당 입찰을 낙찰 받아 우선협상 대상자로 선정되었으며, 보건복지부와 협상을 거쳐 2016. 12. 26. 조달청과 1,852,500천 원(부가가치세 포함)의 용역 계약을 체결하였다.<각주>18</각주>마) 2018년 EMR입찰 (1) 합의과정 및 내용 26 피심인 유윈아이티 정○ 대표이사는 입찰공고일(2017. 12. 27.) 이후에 업무상 알고 지내던 피심인 베이넥스의 이○○ 이사에게 전화하여 2018년 EMR 입찰에 들러리로 참여할 것을 요청하였고, 이○○ 이사는 정○ 대표이사의 요청을 수락하였다. 27 이에 피심인 유윈아이티 정○ 대표이사는 베이넥스가 개발 인력을 보유하지 않았기 때문에 평소 친분관계가 있던 엠투아이티 신○○ 이사에게도 전화를 하여 엠투아이티가 베이넥스와 공동수급체를 형성하여 2018년 EMR 입찰에 들러리로 참여할 것을 요청하였고, 신○○ 이사도 정○ 대표이사의 요청을 수락하였다. 28 이후 피심인 유윈아이티 정○ 대표이사는 같은 회사 이○○ 상무에게 입찰 제출서류 준비 과정에서 엠투아이티를 도울 것을 지시하였고, 이에 이○○ 상무는 피심인 다음 <표 18>과 같이 엠투아이티의 신○○ 이사로부터 엠투아이티 공동수급체가 제출해야 할 입찰 서류를 전자 우편을 통해 전달받아 작성해주었고<각주>19</각주>, 투찰금액도 97% 수준으로 지정하여 주었다. 이에 대해서는 아래 <표 19>에서 확인할 수 있다. <표 18> 엠투아이티 신승환 이사가 유윈아이티 이하선 상무에게 보낸 전자 우편<각주>20</각주><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121617995" alt="이유 18번째 이미지" ></img><표 19> 관련자 진술내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121617999" alt="이유 19번째 이미지" ></img> (2) 합의 실행 및 결과 29 피심인 유윈아이티의 이○○ 상무는 조달청 나라장터를 통한 입찰에 참여한 경험이 없는 엠투아이티를 2018. 1. 22. 직접 방문하여 엠투아이티 공동수급체의 가격 투찰 및 제안서 등록을 도와주었고, 이에 엠투아이티 공동수급체는 해당 입찰에 참여하였다. <표 20> 2018년 EMR 입찰 개찰조서 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121618001" alt="이유 20번째 이미지" ></img> 30 그 결과 피심인 유윈아이티가 해당 입찰을 낙찰 받아 우선협상 대상자로 선정되었으며, 보건복지부와 협상을 거쳐 2018. 1. 31. 조달청과 1,959,600천 원(부가가치세 포함)의 용역 계약을 체결하였다.<각주>21</각주>3) 근거 31 이와 같은 사실은 피심인들이 조사 및 심의 과정에서 모두 인정하였으며, 2014년부터 2018년 EMR 입찰 관련 자료(소갑 제1-1호증 내지 제1-5호증), 2014년 EMR 입찰 관련 2013. 12. 27. 유윈아이티 정○ 대표이사가 진진시스템 유○○ 사장에게 투찰금액을 전송한 전자 우편(소갑 제1-6호증), 2015년 EMR 입찰 관련 2014. 12. 12. 유윈아이티 이○○ 상무가 아이커머 이○ 팀장에게 투찰금액을 전송한 전자 우편(소갑 제1-9호증), 2015년 EMR 입찰 관련 유윈아이티 이○○ 상무의 컴퓨터에서 발견된 아이커머 제안서 화면(소갑 제1-10호증), 2015년 EMR 입찰 관련 유윈아이티가 대신 작성해준 아이커머의 제안서(소갑 제1-11호증), 2016년 EMR 입찰 관련 유윈아이티가 대신 작성해준 에즈웰플러스의 제안서(소갑 제1-13호증), 2017년 EMR 입찰 관련 유윈아이티가 대신 작성해준 미르헨지의 제안서(소갑 제1-16호증), 2018년 EMR 입찰 관련 2018. 1. 17. 엠투아이티 신○○ 이사가 유윈아이티 이○○ 상무에게 보낸 전자 우편(소갑 제1-18호증), 유윈아이티 정○ 대표이사 진술조서(소갑 제2-1호증), 유윈아이티 이○○ 상무 진술조서(소갑 제2-2호증), 진진시스템 유○○ 사장 진술조서(소갑 제2-3호증), 아이커머 이○ 팀장 진술서(소갑 제2-4호증), 아이커머 이○ 팀장 진술서(소갑 제2-5호증), 에즈웰프러스 허○○ 상무 및 박○○ 부장 진술조서(소갑 제2-6호증), 미르헨지 이○○ 이사 진술조서(소갑 제2-7호증), 베이넥스 이○○ 이사 진술조서(소갑 제2-8호증), 엠투아이티 신○○ 이사 진술조서(소갑 제2-9호증) 등을 통해서도 확인된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 관련 법 규정 법 제19조【부당한 공동행위의 금지】 ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 '부당한 공동행위’라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니된다. 1. ～ 7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자(競落者), 투찰(投札)가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) ② ～ ⑥ (생략) 법 시행령 제33조【경매ㆍ입찰 담합의 유형】법 제19조(부당한 공동행위의 금지) 제1항 제8호에서 “대통령령으로 정하는 사항”이란 다음 각 호의 어느 하나를 말한다. 1. 낙찰 또는 경락의 비율 2. 설계 또는 시공의 방법 3. 그 밖에 입찰 또는 경매의 경쟁요소가 되는 사항 2) 법리 32 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각 호에 규정되어 있는 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고, 둘째, 이러한 합의가 경쟁을 부당하게 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 33 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것은 아니다<각주>22</각주>. 34 여기서의 '합의’란 복수의 사업자 사이의 의사의 합치를 의미한다. 의사의 합치라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로, 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우에도 포함된다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 35 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 “입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위”라 함은 사업자가 다른 사업자와 공동으로 낙찰예정자나 투찰가격, 낙찰가격 등 입찰에서의 경쟁요소를 사전에 결정하는 행위를 의미한다. 나) 경쟁제한성 36 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 37 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>23</각주>38 다만 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>24</각주>다) 하나의 공동행위 39 사업자들이 부당한 공동행위의 기본적 원칙에 관한 합의를 하고 이를 실행하는 과정에서 수차례의 합의를 계속하여 온 경우는 물론, 그러한 기본적 원칙에 관한 합의 없이 장기간에 걸쳐 여러 차례의 합의를 해 온 경우에도 그 각 합의가 단일한 의사에 기하여 동일한 목적을 수행하기 위한 것으로서 단절됨이 없이 계속 실행되어 왔다면, 그 각 합의의 구체적인 내용이나 구성원 등에 일부 변경이 있었다고 할지라도, 그와 같은 일련의 합의는 전체적으로 하나의 부당한 공동행위에 해당한다.<각주>25</각주>다. 피심인들의 위 2. 가. 행위의 위법 여부 1) 합의의 존재 여부 40 위 2. 가.의 인정사실 및 근거들을 관련 법 규정과 법리에 비추어 보면, 피심인들은 조달청이 발주한 2014년부터 2018년까지 5건의 국립병원 EMR 시스템 운영 및 유지보수 입찰에 참여하면서 피심인 유윈아이티는 다른 피심인 진진시스템, 아이커머, 에즈웰플러스, 미르헨지, 엠투아이티ㆍ베이넥스(공동수급체)에게 각 입찰별로 들러리 입찰참여를 요청하였고 유윈아이티로부터 들러리 참여 요청을 받은 다른 피심인들은 이를 수락하였으며, 유윈아이티는 다른 피심인들의 투찰금액을 정하고 제안서도 대신 작성하여 주었는바, 피심인들은 이 사건 입찰에 참여하는 과정에서 사전에 낙찰예정자와 투찰가격 등을 사전에 정하는 의사의 합치가 있었음이 인정되고, 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항 제8호의 합의에 해당된다. 2) 경쟁제한성 판단 41 피심인 7개사의 위 2. 가. 의 행위는 아래와 같은 사항들에 비추어 볼 때 '조달청이 발주한 5건의 국립병원 EMR 시스템 운영 및 유지보수 입찰 시장’에서의 경쟁을 부당하게 제한하는 것으로 판단된다.<각주>26</각주>42 첫째, 피심인들은 이 사건 입찰에서 낙찰예정자, 투찰가격, 제안서 등을 사전에 합의하여 결정하고 이를 실행하였는바, 이러한 공동행위는 그 성격상 효율성 증대 효과는 기대하기 어려운 반면 경쟁을 제한하는 효과가 명백한 경성 공동행위에 해당한다. 43 둘째, 피심인들은 유찰을 방지하고 정상적인 경쟁 입찰을 통해 낙찰 받은 것으로 보이기 위해 피심인 유윈아이티를 낙찰예정사로 정하고 나머지 6개사는 유윈아이티가 정해준 투찰금액과 제안서를 전달 받아 이를 그대로 제출함으로써 형식적으로 입찰에 참여하였고, 그 결과 낙찰예정사인 유윈아이티는 5건의 입찰에서 모두 낙찰을 받았다. 44 셋째, 피심인들의 공동행위는 실질적인 경쟁 없이 1개 업체만이 입찰에 참가하여 낙찰 받는 것과 같은 효과를 발생시킴으로써 입찰참가자들 간의 실질적인 경쟁을 통하여 거래상대방, 거래조건 등을 결정하고자 한 경쟁입찰제도의 취지를 사실상 무력화시켰고, 이 사건 입찰에서 피심인들간 합의가 없었다면 사업자들이 자신의 영업능력, 경영상태, 기술력 등을 종합적으로 고려하여 독자적으로 입찰참가 여부, 투찰가격 등을 결정하면서 재입찰, 수의계약 등의 과정에서 실질적인 경쟁이 이루어졌을 가능성을 배제할 수 없는 점 등을 고려할 때 발주처의 이익을 침해하거나 침해할 우려가 있는 상태를 초래하였다. 3) 하나의 공동행위에 해당하는지 여부 45 조달청이 발주한 이 사건 5건의 국립병원 EMR 시스템 운영 및 유지보수 입찰에서 피심인 7개사가 사전에 낙찰예정자, 투찰가격, 제안서 등을 합의하여 결정한 행위는 ① 이 사건 입찰 5건은 매 1년 단위로 국립병원이 통합전산센터 EMR 시스템 운영 사업자를 재선정하는 연속적, 순차적인 입찰인 점, ② 5건의 입찰은 모두 유윈아이티를 낙찰예정자로 정하고 나머지 6개 사업자가 각 입찰마다 들러리로 참여함으로써 유윈아이티의 안정적인 낙찰과 유찰 방지라는 단일한 의사와 동일한 목적 하에 이루어진 점, ③피심인들의 공동행위는 중도에 단절됨이 없이 지속된 점 등을 고려할 때 하나의 공동행위로 인정된다. 4) 소결 46 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하여 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 47 7개 피심인들에 대해서는 향후 위 2. 가. 의 행위와 동일 또는 유사한 법위반행위를 하지 않도록 하기 위하여 법 제21조에 따라 향후 행위금지명령을 부과하고, 이 사건 행위는 성격상 효율성 증대효과는 없고 경쟁제한 효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령 제61조 및 [별표2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시<각주>27</각주>Ⅲ. 2. 다. (1)의 규정에 따라 과징금을 부과한다. 나. 과징금 산정 1) 산정기준 가) 관련매출액 48 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 입찰담합의 경우, 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 1)의 규정에 따라 낙찰(경락)이 되어 계약이 체결된 경우에는 계약금액을, 낙찰은 되었으나 계약이 체결되지 아니한 경우에는 낙찰금액을, 낙찰이 되지 아니한 경우에는 예정가격(예정가격이 없는 경우에는 응찰금액)을 당해 입찰담합에 참여한 각 사업자의 관련매출액으로 본다. 49 위 <표 6>에서 보듯이 피심인 유윈아이티가 5개 입찰 모두 낙찰자로 결정되어 계약이 체결되었으므로 각 입찰별 계약금액(부가가치세 제외)을 관련매출액으로 보며, 이에 따른 피심인별 관련매출액은 아래 <표 21> 기재와 같다. <표 21> 관련매출액 (단위：원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121618003" alt="이유 21번째 이미지" ></img> 나) 부과기준율 50 이 사건 공동행위는 입찰담합으로 주로 경쟁제한 효과만 나타나는 경우로서 발주처가 공공기관인 경우에 해당하여 과징금 고시 [별표] 세부평가 기준표상 5% 이상 7% 미만의 부과기준율이 적용되는 '중대한 위반행위’에 해당되나, 이 사건 입찰이 중소기업만 참여하는 경쟁제한 입찰로 피심인 유윈아이티가 기술력에서 상대적으로 우위가 있는 상황에서 유찰방지 목적으로 이루어진 측면이 있고, 협상에 의한 계약방식에 따라 낙찰금액보다 낮게 계약이 이루어져 부당이득 및 거래상대방 피해가 크다고 보기는 어려운 점 등을 종합적으로 고려하여 부과기준율은 4%를 적용한다. 다) 산정기준 51 산정기준은 위 가)의 관련매출액에 위 나)의 부과기준율을 곱하여 산정하되, 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 2)의 규정에 따라 각 입찰에서 탈락한 들러리 사업자에 대하여는 들러리 사업자 수가 4 이하인 경우이므로 2분의 1을 감액한다. 이에 따라 산정된 피심인별 산정기준은 아래 <표 22> 기재와 같다. <표 22> 피심인별 산정기준 (단위：원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121618005" alt="이유 22번째 이미지" ></img> 2) 1차 조정 52 피심인들 모두는 위반행위의 기간 및 횟수에 의한 조정사유에 해당사항이 없으므로 1차 조정 산정기준은 위 산정기준과 동일하다. 3) 2차 조정 53 피심인 7개사 모두 조사 단계부터 위원회의 심리 종결 시까지 일관되게 행위 사실을 인정하면서 위법성 판단에 도움이 되는 자료를 제출하고 진술하는 등 조사에 적극 협력한 점을 감안하여 과징금고시 Ⅳ. 3. 다. (3) (가)의 규정에 따라 1차 조정 산정기준의 100분의 20을 감경한다. 54 이에 따른 피심인별 2차 조정된 산정기준은 아래 <표 23> 기재와 같다. <표 23> 피심인별 2차 조정 산정기준 (단위：원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121618007" alt="이유 23번째 이미지" ></img> 4) 부과과징금의 결정 55 피심인 미르헨지의 경우 2018년도 재무제표가 포함된 사업보고서상 완전자본잠식 상태인 점, 당기순손실이 발생한 점<각주>28</각주>등에 비추어 볼 때 2차 조정 산정기준이 현실적 부담능력에 비하여 과중하다고 인정되므로 과징금고시 Ⅳ. 4. 가. (2) (가) 규정