조달청 발주 대기오염 측정장비 외자구매입찰 관련 4개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 적격성 및 일반현황 1 피심인 주식회사 제이에스에어텍, 주식회사 에이큐코리아<각주>1</각주>및 강ㅇㅇ(EM TECH 대표)<각주>2</각주>는 대기오염 측정장비 등 과학기자재 도매업을 영위하는 자들로서 각각 '독점규제 및 공정거래에 관한 법률’<각주>3</각주>제2조 제1호에서 정한 사업자이다. 2 에이큐와 이엠테크의 대표 강ㅇㅇ<각주>4</각주>는 제이에스 대표 안ㅇㅇ의 부인으로, 안ㅇㅇ이 에이큐와 이엠테크의 설립, 출자, 경영 등을 실질적으로 본인이 관리하였다고 진술한 점, 제이에스 홈페이지에 이엠테크의 사업장이 제이에스의 부산사무소로 소개되고 있는 점,<각주>5</각주>현재 에이큐의 주된 매출은 제이에스로부터 장비를 공급받아 제이에스의 기존 고객에게 이를 납품하면서 발생하는 점, 에이큐의 지분은 강ㅇㅇ가 40%, 안ㅇㅇ 및 강ㅇㅇ의 세 자녀가 각 20%를 소유하는 점, 강ㅇㅇ는 제이에스의 지분 31%를 소유하고 2003. 2. 24.부터 2020. 8. 13.까지 사내이사를 겸임한 점, 제이에스 거래의 일부는 에이큐에서 세금계산서를 발행한 사실이 확인되는 점 등<각주>6</각주>을 종합적으로 고려할 때, 제이에스는 에이큐 및 이엠테크를 실질적으로 지배하고 있고 피심인들은 상호 독립적으로 운영된다고 보기 어렵다. 따라서 피심인들은 사실상 하나의 사업자로 봄이 타당하다. 3 한편, 에이큐와 이엠테크는 현재 폐업 상태이나, 폐업일이 각각 2021. 6. 30. 및 2021. 9. 30.로 각각 이 사건 신고접수일(2021. 6. 3.)과 현장조사 시작일(2021. 9. 29.) 직후인 점, 현재 영업 중인 제이에스와 사실상 하나의 사업자로 향후 필요에 따라 다시 개업하여 이 사건과 유사한 위반행위를 할 우려가 있는 점 등을 고려하여, 피심인에서 제외하지 아니한다.<각주>7</각주>4 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다. <표 1> 피심인들의 일반현황 (단위: 백만 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=126099559" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처: 제이에스 제출자료(소갑 제2-1호증 및 제2-2호증), 키스라인(kisline), 전자공시시스템 나. 시장 구조 및 실태 1) 대기오염 측정장비 설치 및 현황 5 환경부와 지방자치단체는 대기환경보전법령에 따라 전국적인 대기오염 실태를 상시 측정하기 위해 전국에 대기오염측정망<각주>8</각주>을 설치하여 운영하고 있다. 대기오염 측정망은 대기오염 측정소들의 집합을 의미하는데, 대기오염 측정소는 대기오염물질 측정에 필요한 시설과 장비를 갖춘 하나의 단위를 말한다. 6 대기오염물질로는 가스상ㆍ입자상 물질 총 64종이 지정<각주>9</각주>되어 있고, 이들 중 아황산가스(SO2), 일산화탄소(CO), 이산화질소(NO2), 오존(O3), 미세먼지(PM-10), 초미세먼지(PM-2.5), 납(Pb), 벤젠(Benzen) 등은 대기환경기준물질로 지정<각주>10</각주>되어 있다. 이들 물질에는 국민 건강 보호 및 쾌적한 환경 조성을 위해 바람직한 배출 수준인 환경기준이 설정되어 있다. 7 대기오염 측정장비는 주로 대기오염물질의 농도를 측정하는 장비로, 대기가스 측정기, (초)미세먼지 측정기 및 그 부속장비로 구성된다. 이를 제작ㆍ수입하기 위해서는 환경부 장관의 형식승인을 받아야 하는데<각주>11</각주>, 2019년 12월 기준 8개 업체가 8종의 대기오염 측정장비에 대한 형식승인을 받은 상태이다. 구체적인 내역은 아래 <표 2>와 같다. <표 2> 2019년 12월 기준 대기오염 측정장비 형식승인 현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=126099567" alt="이유 2번째 이미지" ></img> * 자료출처: 환경부 및 감사원 8 대기오염 측정소는 2019년 12월 기준 전국에 총 676개소가 설치되어 있다. 환경부가 국립환경과학원이나 한국환경공단 등을 통하여 172개소를, 지방자치단체(이하 '지자체’라 한다)가 직접 또는 산하 보건환경연구원을 통하여 504개소를 운영 중이다. 대기오염측정망은 설치목적에 따라 일반측정망과 집중측정망으로 구분되고, 일반측정망은 다시 일반대기오염측정망과 특수대기오염측정망으로 나뉜다. 대기오염측정망별 설치목적은 아래 <표 3> 기재와 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=126099569" alt="이유 3번째 이미지" ></img> <표 3> 2019년 12월 기준 대기오염 측정망 현황 * 자료출처: 환경부(소갑 제2-6호증) 2) 대기오염 측정장비 입찰 구매 가) 내자구매 및 외자구매 9 대기오염 측정장비 구매입찰은 내자구매와 외자구매로 구분된다. '내자구매’는 국내에서 생산ㆍ공급되는 물품의 입찰로서, 예정가격을 기준으로 낙찰자가 결정되며 개찰결과에는 투찰가격 및 투찰률이 표시된다. '외자구매’는 국내에서 생산ㆍ공급되지 않는 외국산 물품의 입찰로서, 자격요건을 충족한 경우 해외업체도 입찰에 참여할 수는 있으나 절차상의 번거로움 등으로 통상 해외에서 해당 장비를 조달할 수 있는 국내업체<각주>12</각주>가 참여한다. 규격 검사를 통과한 제품들 중 최저가 투찰 업체가 낙찰자로 결정되며, 개찰결과에는 투찰가격과 적격 여부만 표시된다. 10 현재 대기오염 측정장비에 대한 국내의 기술력이 미국 또는 일본 등에 비하여 낮은 것으로 평가되는바, 통상적으로 대기오염 측정장비를 구매하는 국내 공공기관, 지자체 등 수요처는 조달청에 외자구매입찰을 요청하고 조달청은 이를 접수하여 입찰 및 구매를 대행한다. <표 4> 내자구매와 외자구매 비교 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=126099571" alt="이유 4번째 이미지" ></img><각주>13</각주>나) 외자구매의 특징 및 절차 11 외자구매는 입찰자뿐 아니라 계약물품을 실제 공급할 책임이 있는 외국에 소재한 공급자도 중요하다. 조달청 훈령인 외자계약일반조건<각주>14</각주>에 따르면 외자구매의 계약상대자는 조달청과 계약을 체결한, 낙찰자와 공급자 양자를 의미한다. 따라서 낙찰자와 공급자는 공동계약자로서 계약 이행에 관하여 연대책임을 지게 된다. 12 외자구매는 공급자와 수요자가 서로 다른 국가에 소재하고 있어 계약 체결 후 구매 물품이 수요자에게 도착하기까지 외국환은행, 운송주선인, 운송회사 등이 복잡하게 관련되고 계약체결부터 이행이 완료될 때까지 상당한 시간이 소요된다. 외자구매 절차는 아래 <표 5>와 같고, 이에 대한 단계별 설명은 아래 <표 6>과 같다. <표 5> 외자구매 절차 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=126099573" alt="이유 5번째 이미지" ></img> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=126099575" alt="이유 6번째 이미지" ></img><각주>15</각주><각주>16</각주><표 6> 외자구매 단계별 설명 다) 외자구매 현황 13 2017년부터 2019년까지 조달청 나라장터를 통해 실시된 대기오염 측정장비 외자구매입찰은 총 263건으로, 세부내용은 아래 <표 7> 기재와 같다.<각주>17</각주><표 7> 연도별ㆍ기관별 대기오염 측정장비 외자구매 현황(단위 : 건, 백만 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=126099577" alt="이유 7번째 이미지" ></img><각주>18</각주>* 자료출처: 조달청 해외물자과2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 공동행위 개요 14 피심인들과 주앤텍은 조달청이 발주한 총 66건<각주>19</각주>의 대기오염 측정장비 외자구매 입찰에 참가하면서 사전에 낙찰예정자, 투찰가격, 입찰서류 내용 등에 대해 합의하고 이를 실행하였다. 2) 구체적 행위사실 가) 합의배경 및 성립 15 대기오염 측정장비 외자구매입찰은 수요기관이 구매규격을 작성하고 입찰서를 평가한다.<각주>20</각주>원칙적으로는 2개 이상의 장비가 충족할 수 있는 구매규격이 작성되어야 하나, 수요기관은 특정 업체의 단일한 장비만이 충족하는 규격을 지정하여 조달청에 구매요청을 하기도 한다. 이에 장비 판매업체들은 그 기관이 정하는 입찰규격에 자신의 장비 사양이 포함되도록 사전영업 활동을 하는데,<각주>21</각주>이 사건 66건<각주>22</각주>의 입찰 중 50건에서도 제이에스가 성공적으로 사전영업을 하여 제이에스 납품 장비<각주>23</각주>만 적합 판정 및 낙찰을 받을 가능성이 높은 상황이었다. 16 제이에스는 자신의 낙찰 가능성을 높이고자 이 사건 합의를 자신과 사실상 하나의 사업자인 에이큐나 이엠테크, 또는 자신과 긴밀한 협력관계에 있는 주앤텍에 들러리 참여를 요청하게 되었다. 주앤텍 대표 이ㅇㅇ은 주앤텍 설립(2016. 4. 7.) 전부터 동종 업계에 종사하는 안ㅇㅇ과 20여 년간 친분 관계를 유지해 왔고 주앤택 설립 이후에는 내자입찰에서 낙찰받은 뒤 제품의 납품ㆍ설치를 제이에스에 외주하고 그 대가로 영업 수수료를 받는 등 제이에스와 거래관계를 형성하여 왔으므로 안ㅇㅇ의 요청에 응하게 되었고,<각주>24</각주>안ㅇㅇ과 제이에스가 실질적으로 지배하고 있던 에이큐와 이엠테크는 모든 결정이 안ㅇㅇ에 의해 이루어졌으므로 당연히 들러리 참여 요청에 응하게 되었다. 17 이 사건 66건의 입찰이 발주되기 전인 2017년 초 안ㅇㅇ과 이ㅇㅇ은 향후 제이에스가 낙찰받을 수 있도록 상세규격서, 카탈로그, 공급자증명서, 세부견적서 등 주앤텍의 입찰서류를 제이에스가 대신 작성하고 주앤텍은 입찰에 형식적으로 참가하기로 합의하였고, 에이큐와 이엠테크는 안ㅇㅇ과 제이에스의 지배하에 있으므로 이들의 66건 입찰과 관련한 모든 결정은 안ㅇㅇ에 의해 이루어졌다. 18 한편, 공정거래위원회는 이 사건 66건의 입찰이 진행되던 중인 2019. 3. 9. 제이에스에게 과거 동종 입찰에서 담합한 행위에 대하여 공정거래위원회 제1소회의 의결 제2019-056호로 시정명령과 과징금 납부명령을 하였는데, 이에 따라 제이에스의 영업 및 입찰 참가가 어려워졌고 안ㅇㅇ은 낙찰예정자를 제이에스에서 에이큐나 이엠테크로 변경하게 되었다.<각주>25</각주>나) 합의의 실행 19 주앤텍의 경우 제이에스의 권ㅇㅇ 과장 혹은 안ㅇㅇ 대표가 주앤텍의 세부견적서, 공급자증명서, 카탈로그 등 입찰서류를 직접 작성하여 주앤텍 대표 이ㅇㅇ에게 이메일로 전달하면 이ㅇㅇ이 이를 그대로 투찰하였다. 안ㅇㅇ의 부인인 강ㅇㅇ가 대표로 있는 에이큐 및 이엠테크의 경우에는, 안ㅇㅇ이 제이에스가 작성한 에이큐 및 이엠테크의 입찰서류를 자택 등에서 업무용 노트북을 이용하여 입력하고, 강ㅇㅇ가 지문을 입력하여 에이큐나 이엠테크의 투찰을 완료하는 방식으로 이루어졌다. 그 구체적인 내용은 아래의 <표 8> 안ㅇㅇ의 감사원 확인서 등을 통해 확인된다.<각주>26</각주><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=126099579" alt="이유 8번째 이미지" ></img><표 8> 제이에스 대표 안ㅇㅇ의 감사원 확인서(발췌) * 자료출처: 소갑 제6-3호증 20 구체적인 사례를 보면, 아래의 <표 9>는 울산항만공사가 2019. 5. 17. 발주한 입찰에 대해 주앤텍이 제출한 세부견적서의 문서정보로, 이를 작성한 자는 제이에스 측임을 보여준다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=126099581" alt="이유 9번째 이미지" ></img> <표 9> 울산항만공사가 발주한 입찰 관련 주앤텍의 세부견적서의 문서정보 * 자료출처: 소갑 제4-3호증 21 또한, <표 10> 및 <표 11>은 경기도 평택시가 2019. 8. 27. 발주한 입찰에 대해 낙찰예정자인 에이큐 및 들러리인 주앤텍이 각각 제출한 세부견적서의 문서정보로, 이를 작성한 자가 모두 제이에스 측임을 보여준다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=126099561" alt="이유 10번째 이미지" ></img> <표 10> 평택시가 발주한 입찰 관련 에이큐의 입찰서류 문서정보 * 자료출처: 소갑 제4-8호증 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=126099563" alt="이유 11번째 이미지" ></img> <표 11> 평택시가 발주한 입찰 관련 주앤텍의 세부견적서 문서정보 * 자료출처: 소갑 제4-8호증 22 이 사건 총 66건의 입찰 중 64건의 입찰에서 피심인들과 주앤텍이 합의한 대로 제이에스가 54건, 에이큐가 7건, 이엠테크가 3건을 낙찰받아 그에 따른 계약이 체결되었고, 나머지 2건의 입찰은 유찰되었다.<각주>27</각주>이 사건 각 입찰의 수요기관, 낙찰자, 들러리, 투찰가격 등 세부내역은 <별지> 기재와 같다. 3) 근거 23 위와 같은 사실은 이 사건 입찰서류(소갑 제4-1호증 내지 4-8호증), 제이에스 대표 안ㅇㅇ의 진술조서(소갑 제5-1-1호증), 제이에스 과장 권ㅇㅇ의 확인서(소갑 제5-1-2호증), 강ㅇㅇ의 확인서(소갑 제5-3호증), 주앤텍 대표 이ㅇㅇ의 진술조서 및 확인서(소갑 제5-2호증 및 제5-5호증), 감사원의 감사 관련 자료(소갑 제6-1호증, 제6-3호증 및 제6-5호증) 등을 통해 인정된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제19조 (부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1. ∼ 7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) ② ∼ ⑥ (생략) 2) 관련 법리 24 법 제19조 제1항 제8호의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 ① 법 제19조 제1항 제8호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고, ② 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 25 한편, 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 같은 항 각 호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>28</각주>가) 합의 (1) 합의의 의미 26 합의란 복수의 사업자들 사이에 의사의 합치를 말하며, '의사의 합치’라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고, 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로서 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다.<각주>29</각주>(2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 27 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 입찰에서 사업자 사이에 낙찰예정자, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 것을 의미한다. 나) 경쟁제한성 28 '경쟁제한성’이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로서 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 29 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품 선택기준, 당해 행위가 시장 및 사업자의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>30</각주>30 한편, 법 제19조 제1항 제8호는 입찰 자체의 경쟁뿐 아니라 입찰에 이르는 과정에서의 경쟁도 함께 보호하려는 데 그 취지가 있다. 따라서 사업자들 사이의 합의에 의하여 낙찰예정자를 사전에 결정하였다면, 경쟁이 기능할 가능성을 사전에 전면적으로 없앤 것이 되어 입찰과정에서의 경쟁의 주요한 부분이 제한된 것으로 보아야 하므로, 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>31</각주>다) 하나의 공동행위 31 사업자들이 부당한 공동행위의 기본적 원칙에 관한 합의를 하고 이를 실행하는 과정에서 수차례의 합의를 계속하여 온 경우는 물론, 그러한 기본적 원칙에 관한 합의 없이 장기간에 걸쳐 여러 차례의 합의를 해 온 경우에도 그 각 합의가 단일한 의사에 기하여 동일한 목적을 수행하기 위한 것으로서 단절됨이 없이 계속 실행되어 왔다면, 그 각 합의의 구체적인 내용이나 구성원 등에 일부 변경이 있었다고 할지라도 그와 같은 일련의 합의는 전체적으로 하나의 부당한 공동행위에 해당한다.<각주>32</각주>다. 피심인들의 위 2. 가. 행위의 위법 여부 1) 합의의 존재 여부 32 위 2. 가.의 인정사실 및 근거들을 관련 법 규정 및 법리에 비추어 보면, 피심인들 및 주앤텍은 이 사건 입찰의 낙찰예정자, 투찰가격, 입찰서류 내용 등을 정하는 의사의 합치를 이루었음을 인정하기 충분하고, 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항의 합의에 해당한다. 2) 하나의 공동행위 여부 33 이 사건 66건의 입찰은 유찰 방지를 목적으로 제이에스가 작성해 준 입찰서류대로 에이큐, 이엠테크 및 주앤텍이 입찰에 형식적으로 참가하면서 사실상 하나의 사업자인 피심인들이 낙찰받게 하려는 단일한 의사와 동일한 목적으로 이루어진 점, 이 사건 법 위반기간 동안 단절됨 없이 실행된 점 등을 고려하여 전체적으로 하나의 공동행위라고 판단한다. 3) 경쟁제한성 판단 가) 관련시장의 획정 34 입찰시장은 입찰별로 특정 상품ㆍ용역에 대한 구매물량ㆍ금액이 정해져 있고, 입찰시장에서의 관련시장은 해당 입찰에서 구매하고자 하는 상품ㆍ용역과 경쟁관계가 성립되는 시장인바, 이 사건 총 66개의 입찰은 각각 별개의 관련시장으로 획정된다. 나) 경쟁제한성 판단 35 위 2. 가.의 행위는 다음의 사항을 고려할 때 이 사건 각 입찰 시장에서 경쟁을 부당하게 제한한 행위로 인정된다. 36 첫째, 이 사건 공동행위는 그 성격상 효율성 증대 효과를 기대하기 어려운 반면 경쟁을 제한하는 효과가 명백한 '경성 공동행위’에 해당한다. 37 둘째, 이 사건 대기오염 측정장비 외자구매입찰의 특성상 현실적으로 경쟁이 어느 정도 제한될 소지가 있었다고 하더라도, 이 사건 행위로 인해 입찰참가자들 간의 경쟁을 통하여 거래조건 등을 결정하고자 한 발주처의 의도 및 경쟁 입찰제도의 취지가 무력화된 사실이 인정된다. 4) 소결 38 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 위반된다. 3. 처분 39 향후 이 사건 공동행위와 동일하거나 유사한 행위가 재발하지 않도록 피심인들에 대하여 법 제21조에 따라 행위금지명령을 부과한다.<각주>33</각주>40 이 사건 공동행위는 조달청이 발주한 대기오염 측정장비 외자구매입찰에서 발생하였으나, 현재 조달청이 이 사건 외자구매입찰을 내자방식으로 전환하는 것을 검토하는 상황임을 고려하여, 내ㆍ외자입찰을 구별하지 않고 향후 조달청이 발주할 대기오염 측정장비 구매입찰 전체에 대하여 시정명령을 부과한다.