조달청 발주 백신구매입찰 관련 33개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건 관련 에이치엘비테라퓨틱스㈜의 이의신청에 대한 건

1. 원심결 내용 1 (2022입담1153 건) 이의신청인은 2018. 7. ∼ 2019. 2. 기간 중 조달청이 발주한 어린이 인플루엔자백신 등 4건의 백신구매 입찰에 참가하면서 새수원약품 등 3개사와 입찰 별로 사전에 낙찰예정자, 들러리 및 투찰가격 등을 합의하였다. 2 (2022입담1154 건) 코리아팜은 2015. 12. ∼ 2019. 6. 기간 중 조달청이 발주한 DTaP 백신 등 14건의 백신구매 입찰에 참가하면서 이의신청인 등 3개사와 입찰 별로 사전에 낙찰예정자, 들러리 및 투찰가격 등을 합의하였다. 3 (2022입담1163 건) 한국백신판매는 2015. 2. ∼ 2019. 7. 기간 중 조달청이 발주한 Td 백신 등 13건의 백신구매 입찰에서 자신이 유찰 없이 낙찰받기 위해 이의신청인 등을 들러리로 참가하도록 합의하거나 이의신청인 등이 낙찰받도록 하기 위해 메디원 등을 들러리로 섭외하여 입찰에 참가하도록 합의하였다(이상의 행위들을 총칭하여 '원사건 공동행위’라 한다). 4 공정거래위원회(이하 '위원회’라 한다)는 원사건 공동행위가 법 제19조 제1항 제8호에 위반된다고 판단하고 원심결에서 이의신청인에 대해 <별지> 기재와 같이 향후 재발방지명령 및 과징금 부과처분을 하였다. 2. 이의신청 이유 및 판단 가. 경쟁이 없다는 주장 관련 5 이의신청인은 제조사가 총판 또는 특정 도매상에게만 공급확약서를 발급하기 때문에 제3의 업체가 낙찰을 받더라도 공급확약서를 발급받지 못해 최종 낙찰자가 될 수 없으므로 경쟁이 성립할 수 없다고 주장한다. 살피건대, 원심결에서 이미 판단한 바와 같이 아래와 같은 점을 고려할 때 이의신청인의 주장은 이유 없다. 첫째, 특정한 사업자의 낙찰가능성이 낮다는 사정만으로 입찰에서의 경쟁관계가 성립하지 않는다고 단정할 수 없다. 백신 제조사와 총판 간 체결된 공동판매계약서를 볼 때, 총판 또는 특정 도매상만이 낙찰을 받을 수 있다거나 제3의 업체가 공급확약서를 발급받는 것이 불가능한 것으로 볼 수 없다고 판단된다. 공동판매계약에따라 총판만이 유통채널에서 최종 판매자가 되어야 하는 것은 아니며, 백신 제조사가 총판에 제품을 공급하고, 총판이 제3의 업체(낙찰자)를 통하여 시중에 유통하는 것도 가능한 것으로 보인다. 둘째, 공급확약서는 이행능력을 확인하는 취지로 사기업들 간에 교부되는 서류에 불과할 뿐 일정기간 동안 배타적인 권리를 보장받을 수 있는 서류가 아니다. 공급확약서 발급은 입찰을 진행하여 1순위자를 선정한 다음의 문제이므로 일반 도매상들로서는 낙찰이 된다면 공급확약서를 받을 수도 있겠다는 기대를 가지고 입찰 참여가 가능했을 것으로 보이며, 특정한 사업자에게 입찰 참가 의사가 있다는 것만으로도 상대방에게 경쟁압력으로 작용할 수 있다. 나. 부당성이 없다는 주장 관련 6 이의신청인은 질병관리본부의 행정지도에 따라 NIP<각주>1</각주>의 차질없는 진행에 일조하려는 의도가 있었고, 질병관리본부가 백신 제조사와 협의하여 정해진 기초금액 수준에서 투찰이 이루어지므로 입찰담합을 통해 낙찰가격에 영향력을 행사할 수 없다고 주장한다. 살피건대, 원심결에서 이미 판단한 바와 같이 아래와 같은 점을 고려할 때 이의신청인의 주장은 이유 없다. 첫째, 질병관리본부 담당자가 NIP시행 차질을 우려하여 유찰되지 않도록 입찰 참여를 독려한 측면은 있으나, 들러리를 세워 응찰하도록 하는 행정지도가 있었다고는 보기 어렵고, 설령 그러한 행정지도가 있었다고 하더라도 법령에 따른 정당한 행위가 아닌 한 법적용 제외사유에 해당하지 아니한다. 둘째, 투찰가격은 각 입찰 참가업체가 자유롭게 결정하여야 하고, 이에 따라 기초금액의 ±2%의 범위에서 경쟁이 가능하므로 가격 변동 가능성은 존재하며, 기초금액과 낙찰금액에 차이가 적다는 이유만으로 원사건 공동행위가 백신의 적정한 가격형성에 부당한 영향을 주지 않은 것으로 보기는 어렵다. 다. 과징금 부과기준율을 달리 적용해야 한다는 주장 관련 7 이의신청인은 원사건 공동행위에 대한 경쟁제한성을 개별적, 구체적으로 검토해야하며, 이의신청인의 경우에는 제조사 및 총판보다 거래상 열위에 있는 도매상이므로 보다 낮은 수준의 부과기준율을 적용해야 한다고 주장한다. 살피건대, 원심결에서 이미 판단한 바와 같이 아래와 같은 점을 고려할 때 이의신청인의 주장은 이유 없다. 첫째, 원사건 공동행위는 입찰담합으로 주로 경쟁제한 효과만 나타나는 경우에 해당하고 발주처가 공공기관에 해당하는 등 위반행위의 내용 및 정도 등을 고려할 때 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시<각주>2</각주>[별표] 세부평가 기준표상 '매우 중대한 위반행위’에 해당하나, 원사건 공동행위를 구체적으로 검토한바, 이의신청인 등이 취득한 부당이득의 규모나 거래상대방(발주자)의 피해가 크다고 보기 어려운 점, 질병관리본부의 요청에 따라 NIP 일정에 대한 업무 협조 차원에서 유찰 방지를 위해 공동행위에 이른 측면이 있는 점 등을 종합적으로 고려하여 5%(중대한 위반행위)의 부과기준율을 적용하였다.