조달청 발주 병무행정 보안체계 고도화 사업 입찰 관련 2개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 적격성 및 일반현황 1 피심인 에스넷아이씨티 주식회사, 제이큐브데이터 주식회사<각주>1</각주>는 정보시스템의 운영 및 유지ㆍ보수 등을 수행하는 자로서 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '법’이라 한다) 제2조 제1호에서 규정하고 있는 사업자에 해당한다. 2 피심인들의 일반현황은 <표 1>과 같다. <표 1> 일반 현황 (해당연도 말 기준, 단위: 백만 원, 명) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120683117" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 피심인들 제출자료 나. 이 사건 사업 내용 1) 사업 추진배경 3 병무청은 보안 인증을 함에 있어 보안토큰을 이용하는 방식과 행정안전부에서 발급하는 행정전자서명(GPKI)를 이용하는 방식의 2가지를 혼합하여 사용하였는데, 혼합 사용에 대한 불편함 해소와 효율성 강화를 위해 보안인증체계의 단일화를 추진하고자 하였다. <그림 1> 병무청의 보안 인증 방식 비교 그림 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120683121" alt="이유 2번째 이미지" ></img> 4 또한 행정전자서명 인증체계를 단일화하면서, 동시에 병무청에서 사용하고 있는 업무망 PC를 대상으로 PC 내 문서파일 생성시 자동으로 암호화가 적용되는 기능을 구현하여 개인정보 유출을 차단하고자 이 사건 입찰을 실시하였다. <그림 2> 문서 암호화 관련 설명 자료 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120683123" alt="이유 3번째 이미지" ></img> 2) 사업 내용 5 병무행정 보안체계 고도화 사업의 사업 내용은 아래 <표 2>와 같다. <표 2> 병무행정 보안체계 고도화 사업 내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120683125" alt="이유 4번째 이미지" ></img> 다. 이 사건 입찰현황 1) 이 사건 입찰 개요 6 이 사건 입찰은 병무행정 보안체계 고도화 사업을 수행하기 위한 사업자를 선정하는 입찰로 입찰 개요는 아래 <표 3>과 같다. <표 3> 입찰 개요 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120683127" alt="이유 5번째 이미지" ></img><각주>2</각주>2) 이 사건 입찰방식 7 이 사건 입찰에 적용된 협상에 의한 계약제도는 조달청이 발주시 입찰에 참가하고자 하는 자에게 제안요청서를 교부하도록 규정하고 있다. 8 이에 따라 입찰 참여자들이 기술능력평가를 위한 제안서와 입찰가격을 제출하면 기술능력 평가(90%)와 입찰가격 평가(10%)를 실시하여 이를 합산한 종합평가점수가 가장 높은 자가 우선협상대상자로 선정된다. 9 이후 협상대상자와 사업내용, 이행방법 및 이행일정 등의 제안서 내용이나 가격에 대해 협상이 진행되고 협상이 성립되는 경우 계약이 체결된다. <표 4> 협상에 의한 계약 평가항목 및 배점 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120683129" alt="이유 6번째 이미지" ></img> 10 협상에 의한 계약의 입찰과정은 아래 <표 5>와 같다. <표 5> 협상에 의한 계약 입찰절차 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120683131" alt="이유 7번째 이미지" ></img> 3) 이 사건 입찰일정 1 이 사건 입찰의 일정은 아래 <표 6>과 같다. <표 6> 이 사건 입찰의 일정 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120683133" alt="이유 8번째 이미지" ></img><각주>3</각주>2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 합의 개요 11 에스넷아이씨티는 조달청이 2019년 5월 발주한 병무행정 보안체계 고도화 사업 입찰에 참여하면서 사전에 자신이 낙찰 받을 수 있도록 제이큐브데이터에 들러리 입찰 참여를 요청하여 제이큐브데이터가 이를 수락하였다. 12 이후 에스넷아이씨티는 제이큐브데이터의 제안서 제출을 돕기 위해 자신의 제안서를 참고자료로 전달하였는데, 제이큐브데이터가 실수로 에스넷아이씨티로부터 전달받은 제안서를 그대로 제출하였다. 2) 합의 배경 13 에스넷아이씨티는 단독 입찰로 인한 유찰을 방지하고자 제이큐브데이터에 들러리 입찰 참여를 요청하였다. 제이큐브데이터 문○○는 같은 대학교 출신의 선배인 에스넷아이씨티 이○○으로부터 이 사건 입찰에 들러리로 참여해달라는 부탁을 받고 수락하였는데, 개인적인 친분 관계를 고려하여 들러리 요청을 수락한 것으로 보인다. 3) 합의 성립 및 실행 가) 합의 과정 및 내용 14 에스넷아이씨티 이○○은 이 사건 입찰의 유찰이 예상되자, 2019. 6. 17. 평소 친분 관계가 있던 제이큐브데이터 문○○ 차장에게 제이큐브데이터가 이 사건 입찰에 들러리로 참여해줄 것을 요청하였다. 15 제이큐브데이터 문○○는 에스넷아이씨티 이기영의 들러리 입찰 참여 요청을 수락하였고, 2019. 6. 17. 에스넷아이씨티 이○○으로부터 이 사건 입찰의 제안서 제출과 평가 방식이 온라인으로 진행되는 방식임을 확인하였다. 16 2019. 6. 20. 14:33 에스넷아이씨티 이○○은 제이큐브데이터 문○○에게 이 사건 입찰 참여를 위한 참여 업체의 참가자격과 필요 서류를 알려주는 내용의 전자우편을 발송하였다. 17 제이큐브데이터 문○○는 제안서를 작성함에 있어 약 일주일 정도의 시간밖에 남지 않았기 때문에 에스넷아이씨티 이○○에게 제안서 작성에 필요한 참고자료를 요청하였고, 2019. 6. 25. 16:31 이○○은 문○○에게 에스넷아이씨티의 제안서를 전자우편을 통해 전달하였다. 나) 합의 실행 및 결과 18 2019. 6. 25. 17:29 제이큐브데이터 문○○는 들러리 입찰 참여를 위해 제안서를 등록하였는데, 실수로 에스넷아이씨티 이○○으로부터 전달받은 제안서를 수정없이 그대로 등록하였다. 19 조달청은 제이큐브데이터가 제출한 제안서 내용이 에스넷아이씨티가 제출한 제안서 내용과 거의 동일한 점을 확인하자 피심인들에게 사실 확인 요청을 하였고, 이후 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행규칙 제44조(입찰무효) 제1항 제3호 규정<각주>4</각주>에 의거 당해 입찰을 무효처리하였다. 3) 근거 20 이와 같은 사실은 피심인들이 조사 과정 및 심의에서 인정하였고, 이 사건 입찰의 공고문(심사보고서 소갑 제1-1호증<각주>5</각주>), 이 사건 입찰의 제안요청서(소갑 제1-2호증), 이 사건 입찰의 입찰조서(소갑 제1-3호증), 조달청이 피심인들에게 발송한 사실관계 확인 요청 공문(소갑 제1-4호증), 조달청이 피심인들에게 통지한 입찰 무효통지 내용(소갑 제1-5호증), 2019.6.28. 에스넷아이씨티 내부 보고서(소갑 제1-6호증), 2019.6.17. 에스넷아이씨티 이○○과 제이큐브데이터 문○○가 주고 받은 문자메시지 내역(소갑 제1-7호증), 2019.6.20. 에스넷아이씨티 이○○이 제이큐브데이터 문○○에게 전송한 전자우편(소갑 제1-8호증), 2019.6.25. 에스넷아이씨티 이○○이 제이큐브데이터 문○○에게 전송한 전자우편(소갑 제1-9호증), 에스넷아이씨티가 조달청에 제출한 제안서(소갑 제1-10호증), 제이큐브데이터가 조달청에 제출한 제안서(소갑 제1-11호증), 에스넷아이씨티 이○○ 진술조서(소갑 제2-1호증), 제이큐브데이터 문○○ 진술조서(소갑 제2-2호증) 등을 통하여서도 인정된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 관련 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제19조 (부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1.∼7.(생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령 제33조(경매ㆍ입찰 담합의 유형) 법 제19조(부당한 공동행위의 금지)제1항 8호에서 “대통령령으로 정하는 사항이란 다음 각 호의 어느 하나를 말한다. 1. 낙찰 또는 경락의 비율 2. 설계 또는 시공의 방법 3. 그 밖에 입찰 또는 경매의 경쟁요소가 되는 사항 2) 법리 21 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각호에 규정되어 있는 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 경쟁을 부당하게 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 22 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 부당하게 경쟁을 제한하는 같은 항 각 호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>6</각주>23 여기서의 '합의’란 복수의 사업자들 사이에 의사의 합치를 말하며, '의사의 합치’라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고, 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로서 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 24 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 입찰에서 사업자 사이에 낙찰예정자, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 것을 의미한다. 나) 경쟁제한성 25 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 26 해당 공동행위가 법 제19조 제1항이 정한 경쟁제한성을 가지는지는 해당 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 해당 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하고, 해당 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>7</각주>27 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>8</각주>다. 피심인들의 2. 가.행위의 위법 여부 1) 합의의 존재 여부 28 위 2. 가.에서 인정한 사실에 관련 법 규정 및 법리를 종합하여 보면 피심인들은 조달청이 발주한 병무행정 보안체계 고도화 사업 입찰에 참여하면서 피심인 에스넷아이씨티는 다른 피심인 제이큐브데이터에게 들러리 입찰참여를 요청하면서 자신의 제안서를 전달하였으며 제이큐브데이터는 들러리 참여 요청을 수락하고 이를 실행한 바, 이와 같은 피심인들의 행위는 해당 입찰에서 사전에 낙찰예정자 및 들러리사업자 등을 사전에 정하는 의사의 합치가 있었음이 인정되고 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항 제8호의 합의에 해당된다. 2) 경쟁제한성 판단 29 피심인 에스넷아이씨티와 제이큐브데이터는 이 사건 입찰에서 낙찰예정자를 사전에 정하고 유찰 방지를 위한 들러리 참여 등을 합의하여 실행함으로써 입찰참여자들 간의 경쟁을 통해 거래상대방, 거래 조건 등을 결정하고자 한 경쟁 입찰제도의 취지를 사실상 무력화시켰고, 피심인들간 합의가 없었다면 사업자들이 자신의 영업능력, 경영상태, 기술력 등을 종합적으로 고려하여 독자적으로 입찰참가 여부, 투찰가격 등을 결정하면서 재입찰, 수의계약 등의 과정에서 실질적인 경쟁이 이루어졌을 가능성을 배제할 수 없는 점 등을 고려할 때 피심인들의 행위는 입찰 시장에서의 경쟁을 부당하게 제한하는 것으로 인정된다. 3) 소결 30 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하여 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 31 위 2. 가.의 행위와 동일하거나 유사한 법위반행위가 재발하지 않도록 하기 위하여 법 제21조의 규정에 따라 피심인들에게 시정조치를 부과한다. 또한 부당한 공동행위는 원칙적 과징금 부과 대상이고 위반행위로 인한 경쟁질서 저해효과가 중대하므로 법 제22조, 제55조의3, 법 시행령 제61조 제1항 [별표 2] 위반행위의 과징금 부과기준, 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시(이하 '과징금 고시’라 한다)에 따라 과징금을 부과한다. 나. 과징금 산정 1) 산정기준 가) 관련매출액 32 이 사건 공동행위는 법 제19조 제1항 제8호가 적용되는 입찰담합 행위이고 입찰이 유찰되어 낙찰이 되지 않은 경우에 해당하므로, 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 1)에 따라 예정가격(부가가치세 제외)을 합산한 금액을 각 피심인에 대한 관련매출액으로 본다. 33 이 사건 피심인들의 관련매출액은 262,727,273원이다. 나) 부과기준율 34 이 사건 공동행위는 입찰담합으로 주로 경쟁제한 효과만 나타나는 경우에 해당하고 발주처가 공공기관인 경우에 해당하여 과징금 고시 [별표] 세부평가 기준표상 5% 이상 7% 미만의 부과기준율이 적용되는 '중대한 위반행위’에 해당되나, 에스넷 아이씨티의 단독입찰로 인한 유찰을 방지하기 위한 목적으로 담합이 이루어진 측면이 있는 점, 이 사건 공동행위로 인해 입찰이 유찰되어 피심인들이 얻은 부당이득이나 거래상대방의 피해규모가 상당하다고 보기는 어려운 측면이 있는 점 등을 종합적으로 고려하여 3%의 부과기준율을 적용한다. 다) 산정기준 35 산정기준은 위 가)의 관련매출액에 위 나)의 부과기준율을 곱하여 산정하되, 입찰에서 탈락한 사업자에 대해서는 과징금 고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 2)에 따라 들러리 사업자 수가 4 이하인 경우에 해당하므로 2분의 1을 감액한다. 이 사건 입찰은 유찰되었으므로 두 피심인 모두 탈락하였다. 1 이에 따른 피심인별 산정기준은 아래 <표 7>과 같다. <표 7> 피심인별 산정기준 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120683135" alt="이유 9번째 이미지" ></img> 2) 1ㆍ2차 조정 36 피심인들은 모두 1차 조정 관련 해당 사유가 없고, 2차 조정의 경우 피심인들은 조사 단계 및 심의에 이르기까지 일관되게 행위사실을 인정하면서 조사에 적극 협력한 사실이 인정되므로 아래 <표8>과 같이 산정기준을 20% 감경한다. <표 8> 피심인별 2차 조정 산정기준 (단위 : %, 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120683119" alt="이유 10번째 이미지" ></img> 3) 부과 과징금의 결정 37 2차 조정 산정기준에서 백만원 단위 미만을 절사하여 피심인 에스넷아이씨티, 제이큐브데이터 각각 3,000,000원을 최종 부과과징금으로 결정한다. 4. 결론 38 피심인들의 위 2. 가. 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 위반되므로 시정조치에 대하여는 법 제21조의 규정을, 과징금 부과에 대해서는 법 제22조의 규정을 각각 적용하여 주문과 같이 의결한다.