조달청 발주 생화학분석기 입찰 관련 3개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인들의 지위 및 일반현황 1 피심인 씨위드 주식회사, 주식회사 다이아제닉스 및 주식회사 하메스(이하 사업자 명칭을 기재함에 있어 '주식회사’는 생략한다)는 생화학분석기, 혈당측정시약 등 의료기기 판매업을 영위하는 사업자이다. 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다. <표 1> 일반현황 (2015. 12. 31. 기준, 단위 : 백만 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120701611" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 출처: 피심인들 제출자료 나. 이 사건 생화학분석기<각주>1</각주>구매입찰 개요 1) 2012년 생화학분석기 구매입찰 2 병무청은 생화학분석기 구매입찰을 조달청에 의뢰하여 조달청이 2012. 2. 20. 생화학분석기 구매입찰을 공고하였으나, 무응찰로 유찰되었다. 이후 조달청은 2012. 3. 6. 생화학분석기 구매입찰을 위한 재공고(발주량 4개, 배정금액 USD 404,760)를 하였고, 그 절차의 세부일정은 아래 <표 2>의 기재와 같다. 3 조달청은 2012년 생화학분석기를 위한 구매입찰을 외자구매<각주>2</각주>로 공고하였고, 낙찰자는 규격ㆍ가격 동시입찰 방식<각주>3</각주>으로 결정하였다. <표 2> 2012년 생화학분석기 입찰 일정 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120701613" alt="이유 2번째 이미지" ></img> 2) 2013년 생화학분석기 구매입찰 4 병무청은 생화학분석기 구매입찰을 조달청에 의뢰하여 조달청이 2013년에도 2012년과 동일하게 외자구매로 2013. 2. 8. 및 2013. 3. 5. 두 차례에 걸쳐 생화학분석기 구매입찰 공고를 하였으나 무응찰로 입찰이 유찰되었다. 이후 조달청은 2013. 4. 11. 내자구매<각주>4</각주>로 변경하여 다시 입찰공고(발주량 8개, 배정예산 943,423,600원)를 하였고, 그 절차의 세부일정은 아래 <표 3>의 기재와 같다. 5 조달청은 2013년 생화학분석기 낙찰자를 적격심사 방식<각주>5</각주>으로 결정하였다. <표 3> 2013년 생화학분석기 입찰 일정 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120701615" alt="이유 3번째 이미지" ></img> 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 합의 배경 6 병무청은 징병검사 항목으로 2005년부터 간기능검사가 추가되면서 해당 검사를 위해 생화학분석장비의 구매가 필요하게 되었으며, 2002년∼2003년경 위드코퍼레이션<각주>6</각주>으로부터 생화학분석기 12대를 구매하였다. 그리고 2012년경 기존에 구매하였던 생화학분석기의 사용연한이 끝나감에 따라 병무청은 다시 생화학분석기의 구매수요가 발생하게 되었다. 7 한편, 피심인 씨위드 대표이사 이○○은 기존에 병무청이 위드코퍼레이션 으로부터 생화학분석기를 구매하였을 당시 위드코퍼레이션의 대표로 재직하고 있었을 뿐 아니라, 이후 피심인 씨위드 대표이사로 재직하면서도 병무청에 생화학분석기 시약 및 면역분석장비 등을 납품하고 있었기 때문에 병무청의 생화학분석기기 구매수요를 인지하기 용이한 상황이었다. 2) 2012년 입찰에서의 합의 과정, 내용 및 실행 8 가) 2011. 6월 경 생화학분석기의 구매를 위해 병무청이 예산 책정을 하고자 피심인 씨위드에 생화학분석기에 대한 견적서 제출을 요청하자 피심인 씨위드 대표이사 이○○은 친분관계가 있는 피심인 다이아제닉스 김○○<각주>7</각주>에게 연락하여 Thermo Fisher Scientific 사의 Konelab 60(이하 'Konelab 60’ 이라 한다) 제품으로 견적서를 작성하여 병무청에 제출하여 줄 것을 요청하였다. 이 때 피심인 씨위드는 해당 구매 예산을 높게 배정받기 위해 피심인 다이아제닉스로 하여금 병무청에 제출할 Konelab 60 제품에 대한 견적가를 병무청이 책정하고자 하는 예산 수준보다 조금 높은 가격으로 작성하여 주도록 요청하였다. 9 나) 이에 피심인 다이아제닉스 김○○은 피심인 씨위드가 요청한 대로 Konelab 60 제품으로 견적서를 작성하여 병무청에 제출하였으며, 병무청은 피심인 다이아제닉스가 제출한 Konelab 60 제품과 피심인 씨위드가 제출한 F.Hoffmann-La Roche Ltd. 사의 Cobas c501 module(이하 'Cobas c501 module’ 이라 한다) 제품에 대한 견적서를 참고하여 구매 관련 예산을 책정함과 동시에, 구매규격서를 작성하였다. 10 다) 이후 피심인 씨위드 대표이사 이○○은 2012. 2. 20일 생화학분석기 구매입찰이 공고되자, 피심인 다이아제닉스 김○○에게 유선으로 해당 입찰에 대하여 설명하고, 해당 입찰에서 피심인 씨위드가 낙찰될 수 있도록 피심인 다이아제닉스가 들러리로 참여하여 줄 것으로 요청하였으며, 피심인 다이아제닉스 김○○은 기존 친분관계를 고려하여 이를 수락하였다. 11 라) 피심인 씨위드 대표이사 이○○은 2012. 2. 28. ∼ 29. 이메일을 통해 피심인 다이아제닉스로부터 다이아제닉스의 인감도장 스캔본, 커버표지, 회사명 등에 대한 영문이름 등 자료를 제공받았으며, 피심인 씨위드는 이를 사용하여 Quotation Form(세부견적서), 공급자증명서, 상세규격서 등 피심인 다이아제닉스의 입찰 관련 서류를 대신 작성하여 2012. 2. 29. 피심인 다이아제닉스에 이메일로 송부하였다. 이 때, Quotation Form 상의 투찰금액은 해당 입찰의 배정예산인 US$ 404,760보다 조금 낮은 US$ 401,000로 기재되었다. 12 마) 이후 피심인 다이아제닉스 김○○은 피심인 씨위드 대표이사 이○○이 송부한 Quotation Form에 기재된 US$ 401,000를 당시 환율을 이용하여 환산한 418,280,000원으로 투찰하였고, 피심인 씨위드는 397,600,000원으로 투찰하였고, 그 결과 피심인 씨위드가 배정예산 대비 87.5%의 금액으로 낙찰받았다. <표 4> 2012년 낙찰 결과 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120701617" alt="이유 4번째 이미지" ></img><각주>8</각주>3) 2013년 입찰에서의 합의 과정, 내용 및 실행 13 가) 2013. 4. 11일 생화학분석기에 대한 구매입찰이 내자구매로 변경되고 구매사양서가 피심인 씨위드가 취급하는 Cobas c501 module 제품 위주로 구성되어 공고되자, 피심인 씨위드 대표이사 이○○은 F.Hoffmann-La Roche Ltd. 사의 제품을 취급하면서 본인과도 친분관계가 있는 피심인 하메스 대표이사 김□□에게 연락하여 해당 입찰에서의 들러리 참여를 요청하였다. 14 나) 이에 피심인 하메스 대표이사 김□□은 피심인 씨위드 대표이사 이○○과의 친분관계 등을 고려하여 해당 입찰에서 피심인 씨위드가 낙찰될 수 있도록 입찰들러리로 참여할 것을 수락하였다. 15 다) 이후 피심인 하메스는 860,000,000원보다 높게 투찰해달라는 씨위드 대표이사 이○○의 요청대로 868,000,000원으로 투찰하였고, 피심인 씨위드는 857,600,000원으로 투찰하였으며, 피심인 씨위드가 예정가격 대비 92.8%의 금액으로 낙찰받았다. <표 5> 2013년 낙찰 결과 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120701619" alt="이유 5번째 이미지" ></img><각주>9</각주>4) 근거 16 이와 같은 사실은 피심인들이 조사과정에서 심의절차에 이르기까지 일관되게 인정하였으며, 씨위드 이○○ 진술조서(소갑 제5-1호증), 다이아제닉스 김○○ 진술조서(소갑 제5-2호증), 다이아제닉스가 씨위드에 보낸 이메일 및 첨부문서(소갑 제4-2호증), 씨위드가 다이아제닉스에 보낸 이메일 및 첨부문서(소갑 제4-3호증), 하메스 김□□ 진술조서(소갑 제5-3호증) 등을 통해 인정된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>10</각주>(이하 '법’이라 한다) 제19조 (부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1. ∼ 7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) ② ∼ ⑤ (생략) 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령<각주>11</각주>제33조(경매ㆍ입찰 담합의 유형) 법 제19조(부당한 공동행위의 금지) 제1항 제8호에서 "대통령령으로 정하는 사항"이란 다음 각 호의 어느 하나를 말한다. 1. 낙찰 또는 경락의 비율 2. 설계 또는 시공의 방법 3. 그 밖에 입찰 또는 경매의 경쟁 요소가 되는 사항 2) 관련 법리 17 법 제19조 제1항 제8호의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 제8호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 18 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 같은 항 각 호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>12</각주>19 여기서의 '합의’란 복수의 사업자들 사이에 의사의 합치를 말한다. 여기에서 '의사의 합치’라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고, 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로서 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위에 대한 합의 20 '입찰 또는 경매에 있어 사업자 사이에 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 입찰에서 낙찰예정자, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 것을 의미한다. 나) 경쟁제한성 21 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로서 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 22 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품 선택기준, 당해 행위가 시장 및 사업자의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>13</각주>23 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>14</각주>다. 피심인들의 제2. 가항 행위의 위법 여부 1) 합의의 존부 24 위 제2. 가항의 인정사실 및 근거로 알 수 있는 사정들에 관련 법 규정 및 법리를 종합하여 보면, 피심인들 사이에 2012년 및 2013년 생화학분석기 구매입찰에 참여하면서 사전에 낙찰예정자를 결정하고 이를 위해 투찰가격을 사전에 협의하는 의사의 합치가 있었음을 인정할 수 있고, 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항 제8호의 합의에 해당한다. 2) 경쟁제한성 판단 25 피심인들이 가격경쟁을 배제하려는 목적으로 사전에 낙찰예정자와 투찰가격을 결정하고 이를 위해 형식적으로 입찰에 참여하는 방법으로 합의를 실행한 행위는 실질적인 경쟁 없이 1개 업체만이 입찰에 참가하여 낙찰되는 것과 같은 효과를 발생시킴으로써 경쟁 입찰제도 취지를 무력화시켜 동 입찰시장에서 실질적인 경쟁을 통하여 낙찰자가 결정될 수 있는 가능성을 배제한 것이라는 점에서 본 건 생화학분석기 입찰시장에서 경쟁을 직접적으로 제한하는 효과만을 야기할 뿐이고 효율성 증대효과는 전혀 없는 것이 명백하므로 부당하게 경쟁을 제한하는 행위로 인정된다. 3) 소결 26 피심인들의 제2. 가항의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당되는 부당한 공동행위이므로 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 27 피심인들에 대하여 향후 이 사건 공동행위와 동일하거나 유사한 행위가 재발되지 않도록 하기 위하여 법 제21조에 따라 시정명령을 부과한다. 아울러 이 사건 공동행위가 그 성격상 효율성 증대효과는 없고 경쟁제한 효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령 제9조, 제61조 및 [별표 2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시(2015. 10. 7. 공정거래위원회 고시 제2015-14호로 개정된 것, 이하 '과징금고시’라 한다<각주>15</각주>)규정에 따라 피심인들에게 과징금을 부과한다. 나. 과징금 산정 1) 산정기준 가) 관련매출액 28 2012년 및 2013년 생화학분석기 구매입찰에서 피심인 씨위드가 모두 낙찰받아 조달청과 계약을 체결하였으므로, 관련매출액은 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1). (마) 1) 규정에 따라 씨위드가 2012년도에 체결한 계약금액(부가가치세 제외) 361,454,545원과 2013년도에 체결한 계약금액(부가가치세 제외) 779,636,364원이다. <표 6> 피심인별 관련매출액 합계 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120701621" alt="이유 6번째 이미지" ></img> 나) 부과기준율 29 이 사건 공동행위는 위반행위의 내용 및 정도 등을 고려할 때 위반행위의 중대성의 정도가 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (가) 규정에 따라 5.0～7.0%의 부과기준율이 적용되는 '중대한 위반행위’에 해당되나, 피심인들이 모두 상시종업원 수 10명 내외, 매출액 50억 원 내외의 영세한 중소기업에 해당하는 점, 피심인들은 입찰이 유찰되는 것을 방지하기 위해 본 건 공동행위를 한 측면이 있는 점<각주>16</각주>, 피심인들이 본 건 입찰담합을 통해 과도한 경제적 이익을 얻었다고 보기 어려운 점 등을 고려하여 5.0%의 부과기준율을 적용한다. 다) 산정기준 30 산정기준은 위 가)항의 관련매출액에 위 나)항의 부과기준율을 곱하여 산정하되, 탈락한 피심인들은 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 2) 규정에 따라 50%를 감액한다. 31 위와 같이 산정한 피심인 별 산정기준은 아래 <표 14>와 같다. <표 7> 산정기준 (단위: 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120701623" alt="이유 7번째 이미지" ></img> 2) 1차 조정 32 피심인들에게는 행위요소에 의한 조정사유에 해당사항이 없으므로 1차 조정 산정기준은 위 산정기준과 동일하다. 3) 2차 조정 33 피심인들은 심사관의 조사 단계부터 위원회 심의 종결시까지 일관되게 행위사실을 인정하고 위법성 판단에 도움이 되는 진술을 하는 등 조사에 적극 협력한 점을 고려하여 과징금고시 Ⅳ. 3. 다. (3). (가). 규정에 따라 1차 조정 산정기준의 30%를 감경한다. 34 이에 따른 2차 조정 산정기준은 피심인 씨위드는 39,938,181원, 피심인 다이아제닉스는 6,325,454원, 피심인 하메스는 13,643,636원이다. 4) 부과과징금의 결정 35 피심인 씨위드는 심의일 기준 직전 사업연도, 전전사업연도 및 전전전 사업연도의 당기순이익을 각각 3:2:1로 가중평균한 금액<각주>17</각주>이 적자이므로 2차 조정 산정기준의 50%를 추가로 감경한다. 36 이에 따른 피심인별 부과과징금(백만 원 미만은 절사한다)은 피심인 씨위드 19,000,000원, 피심인 다이아제닉스 6,000,000원, 피심인 하메스 13,000,000원이다. 4. 결론 37 피심인들의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 위반되므로, 시정조치에 대하여는 법 제21조의 규정을, 과징금 부과에 대하여는 법 제22조의 규정을 각각 적용하여 주문과 같이 의결한다.