조달청 발주 일반마스크 등 구매입찰 관련 9개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실<각주>1</각주>가. 피심인들의 지위 및 일반현황 1 피심인 유한킴벌리 주식회사는 화장지 등을 제조ㆍ판매하는 자이고, 주식회사 대명화학, 우일씨앤텍 주식회사, 주식회사 유한에이디에스, 주식회사 이앤더블유<각주>2</각주>, 주식회사 피앤티디<각주>3</각주>, 송○○(경기킴벌리 대표)<각주>4</각주>, 유○○(유한킴벌리수원점유한크린 대표), 이△△(진우에스엠 대표)는 유한킴벌리의 대리점 내지 유한킴벌리와 주문자 상표 부착 생산 방식 등의 거래를 하는 자들로서 화장지 등의 위생용품을 판매(도소매)하는 사업을 영위하는 자들이다.<각주>5</각주>2 피심인들의 일반현황은 다음 <표 1> 기재와 같다. <표 1> 피심인들의 일반현황 (2016. 12. 31. 기준, 단위 : 백만 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121761495" alt="이유 1번째 이미지" ></img> 나. 이 사건 공동행위 관련 제품 및 관련 시장 개요 3 개인보호구의 경우 조류인플루엔자 등의 발생 시 방역요원들이 착용하는 것으로 대부분 관수용이고, N95마스크의 경우 방역활동 시 사용되는 관수용과 산업(공업)용으로 구분되며, 일반마스크는 일반 소비자는 물론, 방역용 및 산업용 등 다양하게 사용되고 있다. 이들 제품 모두 국내에서 제조하거나 해외에서 수입하여 대리점들을 통해 최종 소비자에게 공급/판매되고 있다. <그림 1 > 제품별 설명 및 특징 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121761497" alt="이유 2번째 이미지" ></img> 4 다음 <표 2> 기재와 같이 질병관리본부가 개인보호구, N95마스크, 일반마스크<각주>6</각주>를 구매하는 규모는 일정하지 않은데, 이는 2009년 및 2015년 등에 국가 비축용 등으로 집중 구매한 이후 구매실적이 미미한 점에 기인한다. <표 2> 질병관리본부 방역 보호장구 년도별 계약금액 (단위: 백만 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121761499" alt="이유 3번째 이미지" ></img> * 출처 : 질병관리본부 다. 이 사건 공동행위 관련 입찰 개요 1) 입찰 참가 절차 및 자격 5 방역 보호장구에 대한 구매 입찰은 일반경쟁/적격심사 방식으로 실시되었는데, 입찰에 참여하고자 하는 사업자들은 입찰개시일 전일까지 “국가종합전자조달 시스템 입찰참가자격등록 규정”에 따라 조달청에 해당 품목에 대한 입찰참가 등록을 하고 입찰에 참여하였다.<각주>7</각주>2) 낙찰자 결정방식 6 이 사건 공동행위 관련 입찰 방식인 적격심사 입찰방식이란 저가입찰을 방지하고 일정한 품질을 유지하기 위하여 발주처가 계약 이행능력을 종합적으로 심사하여 적격판정을 받은 사업자를 낙찰자로 결정하는 방식이다. 7 낙찰자 선정 방식은 예정가격 이하이면서 최저가격으로 투찰한 자를 순차적으로 심사하는 방식이었는데, 입찰가격 점수와 이행능력 평가점수를 합한 종합점수가 85점 이상이면 납품 적격자로서 낙찰자로 결정되었다. 이 때 입찰가격 점수는 품목별 예정가격 대비 투찰가격 즉, 투찰률로 평가하였고, 계약이행능력은 ① 당해물품 납품이행능력(경영상태), ② 입찰가격, ③ 신인도(품질관리 등 신뢰정도, 계약이행성실도), ④ 결격사유 유무 등을 종합적으로 평가하였다, 8 입찰가격 점수를 결정하는데 가장 중요한 요소인 예정가격은 발주처가 입찰 전에 공표하는 기초예비가격<각주>8</각주>의 일정 범위에서 무작위 방식으로 암호화되어 생성되는 15개의 복수예비가격 중 입찰자에 의해 가장 많이 추첨<각주>9</각주>된 4개를 산술 평균한 가격으로 결정된다. 따라서 개찰 이전에는 누구도 예정가격을 알 수 없고, 입찰에 참여하는 사업자들 역시 적격심사의 낙찰자로 선정되기 위한 최저 투찰률<각주>10</각주>을 알 수 없다. 9 따라서, 입찰에 참여하는 사업자가 적격심사를 최우선적으로 받고 낙찰자로 선정되기 위해서는 해당 입찰에서의 예정가격을 최대한 정확하게 예상하고, 그에 맞춰 예정가격 이하이면서 전체 참여 사업자 중 최저인 투찰률로 투찰하여야 하였다.<각주>11</각주>2. 위법성 판단가. 인정사실 및 근거 1) 대상 입찰 개요 10 조달청은 질병관리본부의 요청에 따라 2008년 11월부터 2009년 12월까지 총 9건의 방역 보호장구 구매 입찰을 발주하였으며, 그 구체적인 내역은 다음 <표 3> 기재와 같다. <표 3> 이 사건 공동행위 관련 입찰 내역 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121761501" alt="이유 4번째 이미지" ></img> (단위 : 원) 2) 합의 11 유한킴벌리는 조달청이 발주한 9건의 방역 보호장구 구매 입찰에 참여하면서 적격심사 방식으로 실시되는 입찰의 특성을 감안, 자사 제품 취급 사업자의 낙찰 가능성을 높이기 위하여 자신의 제품을 취급하는 대리점 또는 협력사 등과 함께 입찰에 참여하기로 하였다. 12 이에 2008. 11. 11. 조달청이 개인보호구 구매입찰을 공고하자, 유한킴벌리 김◇◇ 대리는 유한킴벌리 제품을 취급하는 대리점 및 유한킴벌리와 OEM<각주>12</각주><각주>이하 유한킴벌리 제품을 취급하는 대리점 및 OEM 관계에 있어 유한킴벌리로부터 입찰 참여 제한을 받은 사업자들을 지칭할 때에는 '유한킴벌리 대리점 등’이라 한다.</각주> 관계에 있는 킴벌리유통, 유한에이디에스, 한독의 대표 등에게 연락하여 해당 건의 입찰에 참여할 것을 요청하였으며 이에 킴벌리유통, 유한에이디에스가 입찰에 참여하기로 하였다. 13 이 후 유한킴벌리 김◇◇ 대리는 입찰 개시일 전 킴벌리유통, 유한에이디에스에 전화연락을 통하여 각 사의 투찰가격을 통보하였고, 킴벌리유통 이◇◇ 대표와 유한에이디에스 박△△ 대표가 유한킴벌리가 통보해 준 가격으로 투찰하기로 합의하였다.<각주>한편 유한킴벌리는 이후 계속될 질병관리본부 수요의 조달청 발주 방역 보호장구에 구매입찰에 위와 같은 방식으로 유한킴벌리 대리점 등을 동원하기로 하였고, 이에 2009년 1월 경 조달청이 발주하는 방역 보호장구 구매 입찰에 참가 가능한 대리점 등 명단을 만들기도 하였는데, 그 대상은 킴벌리유통, 경기킴벌리, 아산피앤피, 유한에이디에스, 피앤티디, 광영퍼실리티, 유한크린, 은성상사 등이었다. (심사보고서 소갑 제33호증 )</각주> 14 유한킴벌리는 2009. 5. 25. 조달청이 발주한 N95 마스크 구매입찰을 시작으로, 2009. 12. 8. 조달청이 발주한 개인보호구 구매입찰까지 총 8건의 입찰에서 2008. 11. 11. 개인보호구 구매 입찰과 동일한 방식으로 입찰에 참여하였다. 15 즉, 조달청의 방역 보호장구 구매 입찰 공고가 나오면 유한킴벌리 김◇◇ 대리가 입찰 참가 가능할 것으로 예상되는 유한킴벌리 대리점 등에 전화를 걸어 입찰 참여 의사를 확인하고, 입찰에 참여하겠다는 대리점 등의 명단을 정리하였다. 16 이후 유한킴벌리 김◇◇ 대리는 입찰에 참여하겠다는 의사를 밝힌 유한킴벌리 대리점 등의 각각의 투찰가격을 자체적으로 산정하여 입찰일 이전에 이를 통보하였으며, 각 유한킴벌리 대리점 등은 유한킴벌리가 통보해 준 가격으로 투찰하기로 합의하였다. 17 이와 같은 방식으로 유한킴벌리 및 유한킴벌리 대리점 등이 입찰에 참여한 현황은 다음 <표 4>기재와 같다. <표 4> 조달청 발주 9건의 방역 보호장구 구매 입찰 건 합의 내역 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121761503" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 3) 실행 18 유한킴벌리, 킴벌리유통, 유한에이디에스는 조달청이 2008. 11. 11. 발주한 개인보호구 구매입찰에 관한 위 합의 내용에 따라 2008. 11. 20. 유한킴벌리 709,588,000원, 킴벌리유통 706.140,985원, 유한에이디에스 727,430,000원으로 각각 투찰하였고, 그 결과 킴벌리유통이 낙찰자로 결정되었다.<각주>전체 입찰 참여 사업자는 총 6개였으며, 합의에 가담한 피심인들 외에 ㈜케이엠, 한국쓰리엠(주), ㈜현우세이프티가 입찰에 참여하였다</각주> 19 유한킴벌리, 킴벌리유통, 유한에이디에스, 광영퍼실리티, 유한크린은 조달청이 2009. 5. 25. 발주한 N95마스크 구매입찰에 관한 위 합의 내용에 따라 2009. 6. 2. 유한킴벌리 557,648,300원, 킴벌리유통 554,943,994원, 유한에이디에스 553,779,660원, 광영퍼실리티 554,638,700원, 유한크린 556,499,999원으로 각각 투찰하였고, 그 결과 합의에 가담한 사업자 모두가 탈락하였다.<각주>전체 입찰 참여 사업자는 9개로, 합의에 가담한 피심인들 외에 한국쓰리엠(주), ㈜현우세이프티, ㈜남도메디텍, 샤인메디칼㈜가 입찰에 참여하였으며 한국쓰리엠(주)이 낙찰자로 선정되었다.</각주> 20 유한킴벌리, 킴벌리유통, 경기킴벌리, 광영퍼실리티, 대명화학, 우일씨앤텍은 조달청이 2009. 7. 6. 발주한 N95마스크 구매입찰에 관한 위 합의 내용에 따라 2009. 7. 14. 및 2009. 7. 15. 유한킴벌리 556,719,900원, 킴벌리유통 554,937,900원, 경기킴벌리 561,495,000원, 광영퍼실리티 551,980,000원, 대명화학 550,243,100원, 우일씨앤텍 559,790,000원으로 각각 투찰하였으나, 합의에 가담한 사업자 모두가 탈락하였다.<각주>전체 입찰 참여 사업자는 14개로, 합의에 가담한 피심인들 외에 ㈜피앤티디, ㈜남도메디텍, 대산물산, ㈜향방산업, 씨앤씨, ㈜케이엠, 샤인메디칼㈜, ㈜로시코리아가 입찰에 참여하였으며 ㈜피앤티디가 낙찰자로 선정되었다.</각주> 21 유한킴벌리, 킴벌리유통, 경기킴벌리, 광영퍼실리티, 대명화학, 우일씨앤텍, 유한에이디에스는 조달청이 2009. 7. 6. 발주한 개인보호구 구매입찰에 관한 위 합의 내용에 따라 2009. 7. 14. 및 2009. 7. 15. 유한킴벌리 627,400,000원, 킴벌리유통 625,499,997원, 경기킴벌리 632,885,000원, 광영퍼실리티 551,980,000원, 대명화학 620,109,999원, 우일씨앤텍 630,927,000원으로 각각 투찰하였고, 그 결과 킴벌리유통이 낙찰자로 결정되었다.<각주>전체 입찰 참여 사업자는 19개로, 합의에 가담한 피심인들 외에 대산물산, ㈜향방산업, ㈜현우세이프티, ㈜남도메디텍, 유피씨㈜, 삼우실업, 대원안전산업, 대원물산, 보람안전물산㈜, 대원안전㈜, 한국쓰리엠㈜, ㈜로시코리아가 입찰에 참여하였다.</각주> 22 유한킴벌리, 킴벌리유통, 광영퍼실리티, 대명화학, 장정산업, 피앤티디는 조달청이 2009. 8. 21. 발주한 일반마스크 구매입찰에 관한 위 합의 내용에 따라 2009. 8. 27. 및 2009. 8. 28. 유한킴벌리 301,869,887원, 킴벌리유통 300,800,000원, 광영퍼실리티 299,293,500원, 대명화학 288,359,996원, 장정산업 297,579,337원, 피앤티디 299,999,997원으로 각각 투찰하였고, 그 결과 킴벌리유통이 낙찰자로 결정되었다.<각주>전체 입찰 참여 사업자는 16개로, 합의에 가담한 피심인들 외에 ㈜산청, ㈜남도메디텍, ㈜씨엔씨, ㈜향방산업, 지블루오션㈜, 월드하트㈜, 네오퍼시픽, ㈜아이마켓코리아, ㈜동인산업, ㈜케이엠이 입찰에 참여하였다.</각주> 23 유한킴벌리, 광영퍼실리티, 우일씨앤텍, 피앤티디는 조달청이 2009. 9. 29. 발주한 일반마스크 구매입찰에 관한 위 합의 내용에 따라 2009. 10. 8. 유한킴벌리 202,864,530원, 광영퍼실리티 201,141,600원, 우일씨앤텍 199,830,070원, 피앤티디 201,719,980원으로 각각 투찰하였고, 그 결과 피앤티디가 낙찰자로 결정되었다.<각주>전체 입찰 참여 사업자는 21개로, 합의에 가담한 피심인들 외에 ㈜씨엔씨, ㈜동인산업, ㈜아이마켓코리아, ㈜케이엠, ㈜산청, ㈜한솔비전, 에스엔티, 지블루오션㈜, 대영교역, 월드하트㈜, 이에스피㈜, ㈜동성이엔지, 부연, 인성, 알앤티, 미노언㈜, 코스코가 입찰에 참여하였다.</각주> 24 유한킴벌리, 킴벌리유통, 광영퍼실리티, 대명화학, 우일씨앤텍, 피앤티디는 조달청이 2009. 11. 4. 발주한 N95 마스크 구매입찰에 관한 위 합의 내용에 따라 2009. 11. 10. 유한킴벌리 549,519,960원, 킴벌리유통 545,659,950원, 광영퍼실리티 544,179,900원, 대명화학 548,432,280원, 우일씨앤텍 544,539,930원, 피앤티디 547,154,960원으로 각각 투찰하였으나, 광영퍼실리티가 낙찰자로 결정되었다.<각주>전체 입찰 참여 사업자는 23개로, 합의에 가담한 피심인들 외에 ㈜네오메디컬, 알앤티, 미노언㈜, 한국쓰리엠㈜, ㈜씨엔씨, ㈜동인산업, ㈜아이마켓코리아, ㈜케이엠, ㈜산청, ㈜태광베어링, 쌍용코디산업, 부연, 인성, 윤성실업, ㈜한국테크노케미칼, ㈜동성이엔지, 킴벌리샵이 입찰에 참여하였다.</각주> 25 유한킴벌리, 킴벌리유통, 대명화학, 우일씨앤텍, 피앤티디는 조달청이 2009. 11. 4. 발주한 일반마스크 구매입찰에 관한 위 합의 내용에 따라 2009. 11. 10. 유한킴벌리 226,226,000원, 킴벌리유통 224,329,930원, 대명화학 225,568,970원, 우일씨앤텍 223,834,930원, 피앤티디 225,119,950원으로 각각 투찰하였으나, 합의에 가담한 사업자가 모두가 탈락하였다.<각주>전체 입찰 참여 사업자는 30개로, 합의에 가담한 피심인들 외에 ㈜씨앤씨, 주원쿨브이㈜, ㈜산청, ㈜태광베어링, 쌍용코디산업, 부경방재㈜, 영성에스엔티, 에스엔티, 씨앤씨, 신우산업, ㈜동성이엔지, 보고대리석, 휴먼파트너, 라비아, ㈜케이엠헬스케어, ㈜케이엠, 인성, ㈜네오메디컬, ㈜썬에이스, 알앤티, 미노언㈜, 대영교역, ㈜아이마켓코리아, ㈜동인산업이 입찰에 참여하였으며, 주원쿨브이㈜가 낙찰자로 선정되었다.</각주> 26 유한킴벌리, 킴벌리유통, 대명화학, 우일씨앤텍, 피앤티디, 광영퍼실리티, 진우에스엠, 은성상사, 장정산업은 조달청이 2009. 12. 8. 발주한 개인보호구 구매입찰에 관한 위 합의 내용에 따라 2009. 12. 14. 및 2009. 12. 15. 유한킴벌리 1,422,951,970원, 킴벌리유통 1,419,999,900원, 대명화학1,408,000,900원, 우일씨앤텍 1,405,877,000원, 피앤티디 1,418,849,960원, 광영퍼실리티 1,417,014,940원, 진우에스엠 1,438,100,000원, 은성상사 1,413,500,000원, 장정산업 1,414,779,300원으로 각각 투찰하였으나, 합의에 가담한 사업자가 모두가 탈락하였다.<각주>전체 입찰 참여 사업자는 29개로, 합의에 가담한 피심인들 외에 ㈜동성이엔지, ㈜우솔홀딩스, ㈜우솔홀딩스, 보람안전물산(주), 부경방재(주), 보고대리석, ㈜유한앤로얄, 한국쓰리엠(주), ㈜씨앤씨, ㈜네오메디컬, 주원쿨브이(주), 경기킴벌리, ㈜녹색섬유, 알앤티, 유피씨(주), ㈜케이엠, ㈜향방산업, ㈜경진인터내쇼날, ㈜썬에이스, ㈜유진하이테크가 입찰에 참여하였으며, ㈜동성이엔지가 낙찰자로 선정되었다.</각주> 4) 근거 27 위와 같은 합의 및 실행 사실은 이 사건 공동행위에 참여한 피심인들 모두<각주>유한킴벌리, 유한에이디에스, 대명화학, 우일씨앤텍, 피앤티디, 장정산업, 진우에스엠, 유한크린, 경기킴벌리 등 9개사이다.</각주> 가 인정하고 있으며, 위와 같은 합의 및 실행 사실을 인정하는 유한킴벌리 김◇◇의 2017. 10. 20.자 진술조서(심사보고서 소갑<각주>이하 '심사보고서 소갑’ 중 심사보고서는 생략하고, '소갑’이라 한다.</각주> 제11호증), 우일씨엔텍 변○○의 2017. 6. 20.자 진술조서(소갑 제12호증), 유한에이디에스 및 피애티디 박△△의 2017. 9. 26.자 진술조서(소갑 제13호증), 경기킴벌리 송○○의 2017. 7 .3.자 진술조서(소갑 제15호증), 대명화학 홍○○의 2017. 6. 22.자 진술조서(소갑 제16호증), 장정산업 前 근무자 강○○의 2017. 7. 12.자 진술조서(소갑 제17호증), 장정산업 前 근무자 박◇◇의 2017. 7. 4.자 진술조서(소갑 제18호증), 진우에스엠 김◇◇의 2017. 7. 11.자 진술조서(소갑 제19호증), 은성상사 김△△의 2017. 6. 14.자 진술조서(소갑 제20호증) 및 조달청 통보 계약현황 자료(소갑 제7-1호증) 등을 통해 확인된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>이 사건 공동행위와 관련된 제19조는 이 사건 법위반 기간 동안 개정된 바 없으므로 이하 '법’이라 통칭한다.</각주> 제19조(부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 "부당한 공동행위"라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1.～7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자(競落者), 투찰(投札)가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생 략) ②～⑤ (생략) 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령<각주>이 사건 공동행위와 관련된 제33조는 이 사건 법위반 기간동안 개정된 바 없으므로 이하 '법 시행령’이라 통칭한다.</각주> 제33조(경매ㆍ입찰 담합의 유형) 법 제19조(부당한 공동행위의 금지) 제1항 제8호에서 “대통령령으로 정하는 사항”이란 다음 각 호의 어느 하나를 말한다. 1. 낙찰 또는 경락의 비율 2. 설계 또는 시공의 방법 3. 그 밖에 입찰 또는 경매의 경쟁요소가 되는 사항 2) 법리 28 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각 호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 29 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>대법원 2008. 9. 25. 선고 2007두3756 판결 참조</각주> 30 여기서의 “합의”란 복수의 사업자 사이의 의사의 합치를 의미한다. 의사의 합치라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로, 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 31 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 입찰에서 사업자 사이에 낙찰예정자, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 것을 의미한다. 나) 경쟁제한성 32 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 33 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>대법원 2011. 5. 26. 선고 2008도6341 판결 참조</각주> 34 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>대법원 2011. 4. 14. 선고 2009두7912 판결 참조</각주> 다) 하나의 공동행위 35 사업자들이 부당한 공동행위의 기본적 원칙에 관한 합의를 하고 이를 실행하는 과정에서 수차례의 합의를 계속하여 온 경우는 물론, 그러한 기본적 원칙에 관한 합의 없이 장기간에 걸쳐 여러 차례의 합의를 해 온 경우에도 그 각 합의가 단일한 의사에 기하여 동일한 목적을 수행하기 위한 것으로서 단절됨이 없이 계속 실행되어 왔다면, 그 각 합의의 구체적인 내용이나 구성원 등에 일부 변경이 있었다고 할지라도, 특별한 사정이 없는 한 그와 같은 일련의 합의는 전체적으로 하나의 부당한 공동행위로 봄이 상당하다.<각주>대법원 2010. 3. 11. 선고 2008두15169 판결 참조</각주> 다. 피심인들의 행위의 위법 여부 1) 합의의 존재 여부 36 위 2. 가. 1) 내지 3)의 인정 사실과 관련 법령 및 법리를 종합하여 보면, 피심인들이 이 사건 구매 입찰에 참여하면서, 투찰가격을 사전에 정하는 의사의 합치가 있었음이 인정되고, 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항 제8호의 합의에 해당한다. 2) 경쟁제한성 판단 37 피심인들은 이 사건 구매 입찰에 참가하면서 유한킴벌리 제품 취급 사업자들의 낙찰확률을 높이기 위하여 담합행위를 시작하였다는 것이 명백한 점, 이러한 입찰담합 행위는 경쟁제한 효과만 발생시키고 달리 효율성증대 효과가 전혀 없는 점 등에 비추어 볼 때, 피심인들의 행위는 이 사건들 구매 입찰에서 부당하게 경쟁을 제한하는 행위로 인정된다. 3) 하나의 공동행위인지 여부 38 조달청이 2008년 11월부터 2009년 12월까지 발주한 총 9건의 방역 보호장구 구매입찰과 관련하여 피심인들이 사전에 투찰가격을 합의하여 참여한 행위는 유한킴벌리 제품 취급 사업자들의 낙찰확률을 높인다는 동일한 목적 하에 동일 또는 유사한 품목에 대한 입찰에서 동일한 방식의 투찰가격 결정과 이를 실행하는 행위가 단절됨이 없이 지속적으로 이루어 졌는바, 하나의 공동행위에 해당하는 것으로 판단된다. 4) 소결 39 피심인들의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하여 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 40 피심인들은 앞으로 이 사건 공동행위와 동일 또는 유사한 행위를 반복할 우려가 있으므로 법 제21조에 따라 향후 행위금지명령을 부과한다. 나. 과징금 부과 41 피심인들의 이 사건 공동행위는 성격상 효율성 증대효과는 없고 경쟁제한 효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령 제61조 및 [별표2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시(2017. 11. 30. 공정거래위원회 고시 제2017-21호로 개정된 것, 이하 '과징금고시’라 한다) Ⅲ. 2. 다. (1)의 규정에 따라 과징금을 부과한다. 1) 산정 기준 가) 관련매출액 42 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 입찰담합의 경우, 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1). (마). 1)에 따라 낙찰(경락)이 되어 계약이 체결된 경우에는 계약금액을, 낙찰은 되었으나 계약이 체결되지 아니한 경우에는 낙찰금액을, 낙찰이 되지 아니한 경우에는 예정가격(예정가격이 없는 경우에는 응찰금액)을, 예상물량만 규정된 납품단가 입찰의 경우에는 심의일 현재 실제 발생한 매출액을 당해 입찰담합에 참여한 각 사업자의 관련매출액으로 본다. 43 따라서, 이 사건 공동행위 중 합의 가담 사업자가 낙찰 받아 계약이 체결된 입찰<각주>①2008. 11. 11. 발주 개인보호구 구매 입찰, ②2009. 7. 6. 발주 개인보호구 구매입찰, ③2009. 8. 21. 발주 일반마스크 구매입찰, ④2009. 9. 29. 발주 일반마스크 구매입찰, ⑤2009. 11. 4. 발주 N95마스크 구매입찰</각주> 의 경우 계약금액을 관련매출액으로 하고, 합의 가담 사업자가 낙찰 받지 못한 입찰<각주>①2009. 5. 25. 발주 N95마스크 구매입찰, ②2009. 7. 6. 발주 N95마스크 구매입찰, ③2009. 11. 4. 발주 일반마스크 구매입찰, ④2009. 12. 8. 조달청 발주 개인보호구 구매입찰</각주> 의 경우 예정금액을 관련매출액으로 한다. 나) 부과기준율 44 이 사건 공동행위는 그 성격 상 경쟁제한 효과만 있을 뿐 효율성 증대 효과가 없는 점, 입찰의 공정성이라는 제도 취지를 훼손한 점, 발주처가 공공기관인 점, 부당한 공동행위에 가담한 사업자 수가 전체 입찰 참여자 수의 약 35%인 점 등을 종합적으로 고려하여 '중대한 위반행위’에 해당하는 것으로 판단하고, 5%의 부과기준율을 적용한다. 다) 산정기준 45 산정기준은 위 3. 나. 1) 가)의 관련매출액에 위 3. 나. 1) 나)의 부과기준율을 곱하여 산정하되, 탈락한 사업자에 대하여는 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1). (마). 2)에 따라 탈락한 사업자가 4 이하인 입찰 건의 경우 50%를, 탈락한 사업자가 5 이상인 입찰 건의 경우 N분의 (N-2)(N은 들러리 사업자의 수)를 감액한다. 46 위와 같이 산정한 입찰 별 피심인들의 산정기준은 다음 <표 5> 기재와 같다. <표 5> 입찰 별 피심인들 산정기준 (단위: 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121761505" alt="이유 6번째 이미지" ></img> 2) 행위 요소에 의한 1차 조정 47 피심인들의 행위는 위반행위의 기간 및 횟수에 의한 조정사유에 해당사항이 없으므로 1차 조정 산정기준은 위 산정기준과 동일하다. 3) 행위자 요소 등에 의한 2차 조정 48 피심인들은 모두 심사관의 조사단계 부터 위원회 심의 종결 시까지 일관되게 행위 사실을 인정하고 위법성 판단에 도움이 되는 진술을 하는 등 조사에 적극 협력하였는 바, 과징금고시 Ⅳ. 3. 다. (3). (가)의 규정에 따라 각 사건 별 1차 조정 산정기준의 20%를 감경한다. 49 이에 따른 피심인 별 2차 조정 산정기준은 다음 <표 6> 기재와 같다. <표 6> 피심인 별 2차 조정 산정기준 (단위: 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121761507" alt="이유 7번째 이미지" ></img> 4) 부과과징금의 결정 50 유한킴벌리를 제외한 우일씨앤텍, 대명화학, 피앤티디, 유한에이디에스, 경기킴벌리, 이앤더블유, 유한크린, 진우에스엠의 경우 유한킴벌리의 요청에 따라 이 사건 공동행위 관련 입찰에 단순 참여한 것으로 보이는 점, 전체 입찰 총 9건 중 1건<각주>'09.9.29. 발주 일반마스크 구매 입찰에서 피앤티디가 낙찰 받았다.</각주> 을 제외하고 피심인들이 관련 입찰에서 낙찰 받은 사실이 없는 점 등을 고려하여 우일씨앤텍, 대명화학, 피앤티디, 유한에이디에스, 경기킴벌리, 이앤더블유, 유한크린, 진우에스엠의 위 2차 조정 산정기준에서 10%를 감경하며, 과징금 고시 Ⅳ. 4. 바. 규정에 따라 백만 원 미만의 금액을 버린 금액을 부과과징금으로 결정한다. 51 그 내역은 다음 <표 7> 기재와 같다. <표 7> 피심인별 부과과징금 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121761509" alt="이유 8번째 이미지" ></img> (단위: 원) 4. 결론 52 피심인들의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 위반되므로, 시정조치에 대하여는 법 제21조의 규정을, 과징금 부과에 대하여는 법 제22조의 규정을 각각 적용하여 주문과 같이 의결한다.